郑继成 浙江省杭州市桐庐县民政局

引言

我国科研、教育、文化、卫生、社保等事关国计民生的重要领域，各级行政事业单位肩负重大使命，起着至关重要的作用。近年来，人民对行政事业单位的各项活动社会关注度不断提高，内部控制作为防止腐败和舞弊的重要手段也越来越得到重视。

一、行政事业单位内部控制建设存在的主要问题

（一）对内部控制建设的重要性认识不足，内部控制意识淡薄

行政事业单位一般规模较小、人员较少，由于对内部控制知识缺乏了解，对建立、健全单位内部控制的重要性认识不到位，忽视内部控制建设的情况比较普遍，认为内部控制一般是企业在用，行政事业单位并不适用。有的单位则将部门预算控制等同于内部控制，认为既然实行了部门预算控制就无所谓是否要建立内部控制体系。在实际工作中，有些单位负责人对财务工作不太重视，财务人员仅仅起到资金收付的作用，基本不参与单位具体的业务管理活动，导致所在单位最基本的内部控制措施没有得到落实。

（二）内部控制制度不健全、执行力较差

制度碎片化，相关配套改革不到位，很多单位没有制定相关实施细则。由于单位内部控制制度不完善、不健全，缺乏科学性，导致执行效果不佳。随着我国经济社会的持续发展和人民群众对行政事业单位的服务能力要求的不断提高，行政事业单位的预算支出绩效目标完成情况也越来越被重视，但现有预算控制的方式方法比较粗糙，预算执行刚性不足，预算未能达到预期的目的；绩效管理工作流于形式，财政资金使用效率和效果较差。行政事业单位对资产管理重视程度不够，资产管理制度落实不到位，重购置轻管理现象较普遍。

（三）内部控制主要集中运用在会计领域，缺乏系统化的全面运用

资金作为单位重要的资源，人们对内部控制最直观想法就是会计控制，加之我国内部控制制度建立时间较晚，现在由财政部门牵头落实，造成目前内部控制主要针对会计领域的进行相关控制。而《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中的内部控制是指对单位经济活动的全面控制，通过采取一系列的制度、措施和执行手段达到对单位经济活动风险的有效防控。

（四）监督约束机制不健全

一般而言，行政事业单位内部控制监督评价分为内部监督和外部监督。目前，行政事业单位的内部监督基本上是由其指定的内部工作人员来执行，根据监督时间分类分为定期监督和不定期监督；而外部监督主要是由财政部门监督和审计部门监督。由于力量配备和责任落实等方面的影响，内部监督与外部监督的力度亟待加强，监督评价的作用有限。

二、推进行政事业单位内部控制建设的主要措施

（一）加强内部控制规章制度宣传工作，提升行政事业单位人员的内控意识

加强内部控制重要性宣传，强化全体人员特别是领导干部的风险意思，为内部控制营造良好的内部环境。单位负责人是内部控制的第一责任人，要做到单位“一把手”亲自负责，充分发挥模范带头作用。树立人人参与内部控制的意识，建立内部控制业务培训长效机制，通过科学有效的培训，拓展内部控制人员的知识和技能，提高人员素质，对现有人员合理分工，落实不相容岗位分离等制度，保障行政事业单位内部控制顺利实施。

（二）完善内部控制制度体系建设，建立内部控制信息化系统

根据内部控制规范的五大原则，各行政事业单位要结合自身单位的特点，建立实现堵漏洞、防风险、保平安、促发展、优绩效的内部控制制度、实施措施和执行程序。加强组织建设，建立单位内部控制机制，合理配置单位资源，完善关键岗位责任制。推行全面预算管理，实行零基预算，细化各项预算，建立预算合理调节机制，加强预算考核机制。规范收支两条线管理，财政支出绩效评价管理、国库集中支付、政府采购、资产和合同管理等制度建设。建立内部控制信息化系统，实现风险管控全过程留痕，并通过设置制度流程，建立服务平台、管理平台、分析平台，实现网上审批，接入审计、财政等外部数据系统，设置异常信息预警机制，提升内部控制管理水平。

（三）扩展内部控制实施范围，实行全面控制

建立风险评估机制，制定风险评价指标系统，进行风险评分，识别单位层面和业务层面各类风险级别。全面系统的分析单位层面和业务层面所涉及的不相容职务，明确各部门或岗位的职责权限，科学设置岗位合理配备人员，重点关注关键岗位，结合成本效益原则实施必要的分离措施，形成相互制衡的工作机制，从而实现不相容职务相互分离。明确单位内部各部门或岗位的业务范围、流程和对应职责，实行内部授权审批控制。按照业务事项的特点与管理规范，结合单位自身岗位设置情况，在不相容职位相分离和内部授权审批控制的前提下，明确单位各项业务的归口管理控制责任。建立资金预算管理与内部控制相互衔接配合的单位资金管理体系，实现全面预算管理。建立资产日常管理和定期清查制度，采取设定配置标准、监管责任落实到人、处置申报审批等措施，确保单位资产安全与完整。做好会计基础工作，落实岗位职责，不相容岗位要分离，确保会计信息真实、准确、完整。合理分工，按照规定取得各项经济活动所涉及的票据，落实填制、审核、归档、保管单据责任。公开、透明是最好的监督方式，单位应按规定实行信息内部公开。

（四）加强内部审计和外部监督，实行结果奖惩机制

行政事业单位为有效实现内部控制相关目标，必须建立自身的内部审计和加强外部的监督力度，同时要将上述工作真正落实到位，从而发挥其应有的作用。建立和完善单位内部监督，可建立独立于财务部门或类似机构以外的内部审计部门，同时加强内部审计队伍建设，根据业务需要足额配备工作人员，明确内部审计人员工作职责、保证其独立性和权威性，定期开展内部控制审计，对单位的内部控制设计及其是否有效实施进行评价，及时发现问题，落实整改责任，保障内部控制各项工作落到实处。加强财政部门的监督，结合会计执法检查、绩效评价考核、国库集中支付预警等加强内部控制落实情况的监督检查。审计部门可结合经济责任审计、项目审计等对单位内部控制的健全性、有效性、合法性及执行情况进行监督检查。建立信息发布平台，及时公开法定公开信息，接受群众监督。对于严格执行内部控制制度的单位，财政在预算资金安排上可予以适度倾斜或给予一定的奖励；对于未认真落实内部控制措施的单位，给予单位经济处罚并追究相关人员的责任。只有做到奖励与处罚相结合，才能使行政事业单位的内部控制体系不断进步，实现内部控制目标，并确保单位的各项工作能够有条不紊地开展。

结语

随着社会的发展，行政事业单位作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，将面临更多的任务及挑战，作为内部管理重要手段的内部控制工作也越来越重要。行政事业单位只有不断完善内部控制，才能有效防范和化解各类舞弊、腐败的行为，保障财产安全完整，切实履行行政事业单位的各项职能和任务。