梁鸿飞

中央政府具有改造社会的宏大愿景与统一理论体系，自新中国建立至今孜孜不倦地求索创新，才渐次开凿出现代化的国家面貌。但是，由于我国的领土广袤、人口众多以及历史上形成的区域差异、文化差异以及经济差异等，使得国家治理规模庞大与国家治理负荷沉重[1]。基于有效治理与减轻中央治理负荷之考虑，在治理形式上不得不选择按照属地原则逐级发包的行政发包制。其具体特征表现为：第一，作为承包方的地方政府享有大量的自由裁量权，甚至是实际控制权；第二，在财政和预算安排上，地方政府承担相当程度上的自我筹资任务，具有财政或预算包干的色彩，从而对地方政府也形成了一定的财政激励机制；第三，在内部控制和绩效考核方面，地方政府面临结果导向的问责与考核，程序和法理的约束相对较少[2]。遵循法律规则、尊重私人权利、讲求程序控制乃是行政发包制的弱点和盲区。所以，当行政发包制与政治锦标赛相结合时，地方政府及其行政主官为了完成可量化的核心考核指标并向上发出信号往往会不择手段，偏离中央政策、选择性执法、圈地强拆等行政违法行为已屡见不鲜，在食品药品安全、自然资源与生态环境保护、安全生产等方面更是酿就了“治丝益棼”的地方治理困局。

为了破解地方治理困局，克服行政发包制的负作用，立法机关设置了行政公益诉讼制度，由此开启了行政的外部监督。……