宋士云，宋 博

(聊城大学商学院，山东 聊城 252000；中南财经政法大学金融学院，湖北 武汉 430073)

中央银行是代表国家管理金融、制定和执行金融方针政策的特殊金融机构，是全国统一管理金融的最高当局。中央银行有三大基本职能：一是作为发行的银行，垄断货币发行权；二是作为银行的银行，集中存款准备、为银行与非银行金融机构提供服务、组织全国的清算、承担“最后贷款人”责任等；三是作为国家的银行，代理国库和国家债券发行、对国家给予信贷支持，保管外汇和黄金储备，制定和实施货币政策、调节控制货币供应量，制定并监督执行有关金融管理法规、保持金融市场稳定和经济均衡发展，充当政府国际金融活动的代表等。从银行业发展史看，中央银行作为发行的银行、银行的银行和国家的银行，大都有一个职能演进与拓展的脉络。本文拟从职能演进与拓展的视角，对改革开放以来中国人民银行的改革与转型进行历史性考察，以期厘清其建立现代化中央银行体制的轨迹与逻辑，并在总结经验的基础上，提出未来深化改革的政策建议。

一、从国家银行过渡到中央银行(1979—1992年)

中国人民银行自1948年12月1日成立起，就具有国家银行的特殊地位，既承担着领导和管理全国金融业的重要职责，又全面经营存、放、汇等银行业务，人民币是其发行的法定本位币。在新中国成立后的国民经济恢复时期，囿于当时存在着众多的私营银行、钱庄、信托公司等金融机构，人民银行曾有效履行过中央银行的三大基本职能。此后，随着对私营金融业改造的完成，并建立起高度集中的国家银行体制，人民银行作为“银行的银行”的基本职能才日渐弱化(1)徐翀：《经济恢复时期的央行职能》，《中国金融》2016年第4期。。改革开放以前，与高度集中统一的计划经济体制相适应，银行实行“大一统”模式，全国实际上只有中国人民银行一家银行，其分支机构设置与运行具有明显的计划经济特征。这个时期，虽然人民银行担负着组织和调节货币流通的职能，积极为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金，在经济建设中发挥了金融服务和监督的作用，但由于体制所限，除了货币发行外，人民银行在国民经济中发挥的作用比较有限，仅是财政和计划的“记账和出纳”，其“银行的银行”的职能已不复存在。1969年7月，国务院决定将银行系统同财政部门合并，中国人民银行总行并入了财政部。一直到1978年1月中国人民银行与财政部正式分设，独立的银行系统才得以逐渐恢复，此时的中国人民银行既承担着货币发行和金融监管的职责，又是经营全国金融业务的经济组织，是集中央银行和商业银行功能于一身的“复合型中央银行”，主要通过行政监管手段，实行“统存统贷”的计划指标管理。

1978年12月，党的十一届三中全会召开，拉开了改革开放的序幕。党中央提出要有步骤地进行经济体制的改革，银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行，并相应作出了一些重大战略部署。为促进农村经济发展和扩大国际贸易业务，1979年2—3月，相继恢复了中国农业银行、改革了中国银行的运营管理体制，它们成为第一批国家专业银行。1983年1月，中国人民建设银行从财政部分设，成为独立的金融经济组织。此外，还重建了中国人民保险公司，组建了信托投资公司和城市信用合作社等。至此，我国“大一统”银行体系被打破，初步形成了一个以中央银行为领导、国家专业银行为主体、多种金融机构并存的双层的新型金融体系，改变了长期以来人民银行在银行业务上一家垄断的格局，竞争局面开始形成，中国人民银行“银行的银行”的职能也逐步显现。然而，当时的中国人民银行既履行中央银行的领导和监管职责又承担城市工商信贷业务，既当裁判员又做运动员，不能处于超脱地位，其领导和监管精力也颇受牵制和影响，这无形中降低了人民银行作为中央银行的宏观调控地位(2)刘鸿儒：《我国中央银行体制的形成》，《中国金融》2013年第23期。，加之金融机构的多样化和金融业务的复杂化，各专业银行间竞争加剧，甚至出现了抢占地盘、争放贷款、信贷失控等问题，因此，我国迫切需要建立真正意义上的中央银行制度。1983年9月，国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，确立了我国中央银行制度的框架和主要内容，包括：中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，不对企业和个人办理信贷业务，集中力量研究和做好全国金融的宏观决策，加强信贷总量控制，保持货币稳定；成立有权威的中国人民银行理事会，作为协调决策机构；人民银行与专业银行及其他金融机构的资金流通由计划分配转向信贷关系，即转向采取经济办法进行管理；建立存款准备金制度和人民银行对专业银行的贷款制度；等等。1984年1月，中国工商银行成立，承担原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务，标志着我国中央银行体制正式形成。1986年1月，国务院颁发《中华人民共和国银行管理暂行条例》，重申中国人民银行是国家的中央银行，并具体规定了应当履行的12项职责。至此，人民银行开始依法履行对金融业的统一管理和监督职责。

自从1984年中国人民银行专门行使中央银行职能后，开始把工作重心转向宏观调控和金融监管方面。在机构设置上，鉴于当时的条件，按经济区域设置分支机构难以实现，因此，人民银行仍按行政区划设置机构，即在省(自治区、直辖市)设一级分行，地(市)设二级分行，县(区)设支行(3)韩平：《围绕央行职能变迁 科学调整机构设置——人民银行机构改革60年的回顾与展望》，《中国金融》2008年第19期。，各分支行具体领导和管理本辖区的金融事业，负责协调和仲裁本辖区专业银行、其他金融机构之间发生的业务分歧。其内设机构也按中央银行的基本职能进行了重组。在对分支机构管理上，取消了分支机构的资金机动权和对分行的利润考核办法，以使人民银行成为超脱的、不受盈利牵制的中央银行。在宏观调控方面，人民银行在加强中央银行地位和独立性的同时，开始较多地运用存款准备金率、利率、汇率、票据再贴现等经济手段控制货币供应量和信贷总规模，以期在宏观上管住、微观上搞活，促进经济社会发展。1984年，人民银行建立了法定存款准备金制度；1986年，对商业银行开展票据再贴现业务。在金融监管方面，建立健全金融稽核法规，对专业银行、其他金融机构业务经营项目开展多种形式的稽核检查，查处金融业务中的违规违法问题，整顿金融秩序。

这一阶段，随着经济体制改革的起步和展开，传统计划经济体制开始解体，但计划体制因素在资源配置中依然居于支配地位；市场因素开始复苏和成长，并在资源配置中发挥越来越重要的作用。这种二元经济体制的内在矛盾决定了中国人民银行的改革具有明显的过渡性质和二元化特征：一方面开始向完全履行中央银行职能的市场化方向转型，另一方面仍存留计划经济和“大一统”银行的明显痕迹，离真正的中央银行还有较大差距。具体表现在：一是非央行职能尚未彻底剥离，仍“统一管理国营企业的流动资金”，同时还承担着相当数量的专项贷款业务；二是总分支行授权和职责划分不明晰，许多分支行被认为是地方政府管理金融的一个职能部门，竞相向总行争信贷规模、争机构批设指标(4)李德：《中国人民银行改革的历程及成效》，《中国金融》2008年第17期。；三是调控手段仍以信贷规模控制为主，缺乏有效的货币政策工具，宏观调控不到位，金融监管比较薄弱。随着建立社会主义市场经济体制的提出，处于过渡形态的人民银行在体制和功能上都无法适应新形势的变化，逐步强化和完善规范化的现代中央银行体制势在必行。

二、逐步改革和完善中央银行体制(1993—2002年)

1993年11月，党的十四届三中全会提出了建立社会主义市场经济体制的总方略和总框架。同年12月，国务院颁布的《关于金融体制改革的决定》把建立独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系作为改革的三大目标之一，并明确提出“把中国人民银行办成真正的中央银行”，“中国人民银行的主要职能是：制定和实施货币政策，保持货币的稳定；对金融机构实行严格的监管，保证金融体系安全、有效地运行”。1995年3月，《中华人民共和国中国人民银行法》颁布施行，首次以国家立法形式确立了“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”。为了尽快把人民银行建设成为规范化的中央银行，建立起强有力的中央银行宏观调控体系，国家对人民银行采取了一系列重大改革措施：一是改革组织管理体制，转换人民银行职能。人民银行总行上收和集中了货币发行、信贷总量和基准利率调控等方面的权力，以保证贯彻执行全国统一的货币政策；人民银行分支机构负责本辖区的金融监督管理、调查统计分析、经理国库、资金调拨和联行清算等。人民银行的政策性业务和商业性业务移交给有关政策性银行和商业银行，人民银行的职能更加专业化。人民银行各级机构一律与其举办的营利性经济实体脱钩(5)中国人民银行研究局：《中国现代中央银行体制——中国人民银行管理体制的重大改革》，北京：中国金融出版社，1999年版，第10页。；取消人民银行的利润留成制度，实行独立的预算财务体制，消除其利润激励机制；人民银行不再对财政透支，不再对非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，确保管控住基础货币。二是加强金融宏观调控，拓展市场化货币政策工具使用。明确货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长；成立货币政策委员会，作为人民银行制定货币政策的咨询议事机构。人民银行开始对商业性银行实施资产负债比例管理和资产风险管理，对商业银行和其他金融机构实行新的信贷资金管理办法，即“总量控制，比例管理，分类指导，市场融通”。人民银行依法独立执行货币政策，从主要依靠再贷款和信贷规模管理的直接调控，逐步转向运用存款准备金率、再贴现、公开市场业务、基准利率、比例管理等手段的间接控制。1994年，货币供应量成为宏观调控的重要指标，并定期向社会公布。1996年，人民银行试办公开市场业务，主要通过正逆回购操作回笼和投放基础货币。三是改革金融监管体系。监管证券市场业务从人民银行中分离出来，移交给新成立的中国证券监督管理委员会；人民银行仅负责对金融机构和货币市场的监管。通过改革，进一步明确了人民银行是金融宏观调控的主体，而商业银行和其他金融机构则是金融宏观调控的对象；人民银行机构设置和职能转换也已基本到位，市场化和法治化的中央银行体制正在形成。

市场化改革进展到1997年的时候，我国经济和金融发展出现了一些新变化和新问题，经济增长速度开始减缓，长期以来的短缺经济转变为需求不足、市场疲软，物价从持续上涨转变为负增长，国有企业改革进入攻坚阶段，国有商业银行不良贷款高企，金融不稳定性增加。与此同时，亚洲金融危机爆发并在很大程度上影响了我国经济发展，风险意识开始增强。1997年11月，中共中央、国务院召开全国金融工作会议，对解决金融改革和发展中的重大问题作出具体部署，提出力争用3年时间显著提高金融业经营和管理水平，增强防范和抗御金融风险能力，为进一步全面推进改革开放和现代化建设创造良好条件。为了全面发挥人民银行在金融宏观调控、金融监管和金融服务方面的基本职能，1998年再次对人民银行的组织管理体制和职能配置进行了改革与调整：一是撤销省级分行，按经济区域设置分支机构。在总行下设立9个跨省区的分行，在北京和重庆分设2个营业管理部。各分行下设若干中心支行，非分行所在地省会城市、5个副省级沿海城市设中心支行，地市级分行保留并更名为地市中心支行；各分行除与总行对口设置职能处室外，另设营业管理部，履行所在城市的中央银行职能，并承接原省级分行营业部的业务；非分行所在地省会城市设金融监管办事处，接受所在区域分行直接领导，专事对所在省区银行和非银行金融机构的金融监管职责。中央银行组织体系实行垂直领导，货币政策决策权集中于总行，而分支行面向基层，集中力量加强金融监管和金融服务。二是改革金融监管体制，调整总行内设机构。中国人民银行将不属于中央银行的业务划出，把证券机构的监管权移交给中国证监会，把保险业务、保险机构、保险市场的监管事务划归中国保监会。至此，我国对金融业实行分业经营、分业监管的改革取得了实质性进展。这是继1984年中央银行和专业银行职能分离后，人民银行职能的第二次变化。总行内设机构也进行了相应调整，重点是完善中央银行的决策机制与加强对银行和非银行金融机构(证券、保险除外)的监管。比如，分管金融监管的就有银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构监管司和合作金融机构监管司等(6)赵海宽：《曲折光辉的五十年——纪念中国人民银行成立五十周年》，《金融研究》1998年第12期。，分别承办对国有独资商业银行、政策性银行和外资银行、股份制商业银行和城市商业银行、全国非银行金融机构(证券、保险除外)、农村和城市合作金融机构的监管工作。三是转为主要依靠经济手段进行宏观经济调控。1998年，人民银行取消了对国有商业银行的贷款规模管理，这标志着金融宏观调控从直接调控转入了主要依靠经济手段的间接调控。此后，根据经济形势的变化，人民银行着手改革存款准备金制度，灵活调整准备金率和基准利率，扩大公开市场操作业务，货币政策调控工具逐步与国际接轨。

这一阶段，我国正式确立了走社会主义市场经济之路，让市场机制在资源配置中发挥基础性作用，各经济主体必须面向市场开展其经营活动。中国人民银行开始向市场化、规范化的中央银行转型，改革的重点是完善中央银行组织管理体制和宏观调控体制，强化金融监管体制，保证金融体系安全有效地运行。人民银行组织管理体制实现了从计划经济体制向市场经济体制的转变；金融宏观调控机制实现了从直接控制向间接调控为主的转变；金融监管开始按银行的产权性质分设监管部门，监管的重心开始由合规性监管转向依法监管和风险监管。但存在如下主要问题亟待解决：中国人民银行统管制定货币政策与银行业、信托业的监管，不仅分散精力也易引发金融机构“大而不倒”所带来的道德风险；中央银行货币政策工具较为单一，防范和抵御金融风险的体制机制有待完善；加入WTO后，面对国外金融机构的竞争与挑战，保持和维护我国金融稳定与安全亟需可行之策，等等。

三、进一步完善中央银行宏观调控体系(2003年至今)

2003年10月召开的党的十六届三中全会强调，为适应经济全球化和科技创新发展的新趋势，完成全面建设小康社会的新任务，必须完善社会主义市场经济体制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步健全国家宏观调控体系，以及深化金融企业改革、健全金融调控机制、完善金融监管体制等(7)《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《人民日报》2003年10月22日。。至此，中国人民银行的改革与转型进入进一步完善宏观调控体系阶段。

(一)剥离对银行业金融机构的监管职能

2003年，我国对金融监管体制进行了重大改革。同年4月，中国人民银行把对商业银行、政策性银行、城乡信用合作社、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等金融机构及其业务活动的监管职责，移交给新成立的中国银行业监督管理委员会。这是人民银行职能的第三次变化。至此，我国正式形成了“一行三会”的金融监管框架。同年12月，《中华人民共和国中国人民银行法(修正)》和《中华人民共和国银行业监督管理法》进一步从法律上厘清了中国人民银行和中国银监会的职责。人民银行新的职能被正式表述为“制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。职能重新定位后，人民银行除继续履行货币发行、外汇管理、经理国库、支付清算、金融法制建设、调查统计等职责外，最大的变化集中表现为“一个强化”“一个转换”“两个增加”，其中“一个强化”即强化与制定和执行货币政策相关的职能，提高制定和执行货币政策的水平，加强对货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的监督与监测；“一个转换”即由过去主要是对银行业机构及其业务的审批、资格审查和监管指导等，转变为对金融业风险进行监测和评估，防范和化解系统性金融风险，并综合研究制定金融业改革发展规划和对外开放战略；“两个增加”即增加两项工作职责，一是承接原由公安部负责的反洗钱工作职责，二是管理信贷征信业。为此，人民银行还成立了负责金融市场、金融稳定、反洗钱和征信管理的专门机构。此外，在宏观调控方面，人民银行于2003年启动了中央银行票据的公开市场操作；2004年进行了利率市场化改革，不再设定金融机构人民币贷款利率上限，允许人民币存款利率下浮；2005年实行了以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。至此，人民银行在金融宏观调控、维护国家金融稳定和促进经济发展中的重要作用逐渐彰显。

(二)强化货币政策宏观调控职能

2005年，我国对中央银行组织结构又进行了一次重大调整。同年8月，中国人民银行上海总部挂牌成立。上海总部在总行的领导和授权下开展工作，主要承担部分中央银行业务的具体操作职责。此后，人民银行的决策与执行职能适度分离，有关货币政策的制定等决策划归北京总部，有关市场运作、业务拓展等执行职能移师上海。上海总部作为总行货币政策操作的平台、金融市场监测管理的平台和对外交往的重要窗口，进一步强化了中央银行制定和执行货币政策的宏观调控职能，不仅有利于将上海打造成为资金、同业拆借、证券、期货、外汇、黄金、产权等市场的中心，建设比较健全的全国性金融市场体系，而且也促使中央银行更加接近市场，更有利于货币政策的判断与决策，提高宏观调控效率。

(三)健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架

2008年国际金融危机爆发后，学术界和政策制定者对金融危机的成因与传染机制开展了广泛讨论，对货币政策的目标与功能进行了深刻反思，普遍认为货币政策侧重物价稳定并促进经济增长，但在特定条件下助长了金融风险的累积，提出构建与货币政策并行的宏观审慎政策，专门负责维护金融稳定(8)黄益平等：《货币政策与宏观审慎政策共同支持宏观经济稳定》，《金融研究》2019年第12期。。在现实经济运行中，物价稳定与金融稳定这两个目标并不总是协同的，甚至有时存在着冲突，物价稳定并不是金融稳定的充分条件。因此，健全宏观审慎的政策框架，提高货币政策的有效性，就成为金融宏观调控体系改革的核心内容。

在货币政策方面，推动货币政策中介目标由数量型向价格型转变，不断提升货币政策调控的有效性和针对性。2010年12月，中央经济工作会议提出实施稳健的货币政策，要把稳定价格总水平放在更加突出的位置。随着利率市场化改革的推进和金融创新发展，货币供应与实体经济指标的相关性减弱，货币供应量作为货币政策中介指标已难以胜任宏观调控的需要，于是，我国在引入社会融资规模概念的同时，还创新了一系列货币政策工具，注重发挥利率杠杆的调控与引导作用。比如，2013年1月，人民银行创设了常备借贷便利(SLF)和公开市场短期流动性调节工具(SLO)。2014年4月，人民银行设立了抵押补充贷款(PSL)，通过商业银行抵押资产从中央银行获得融资的利率引导中期市场利率水平；9月，创设了中期借贷便利(MLF)，通过调节金融机构的中期融资成本引导其向符合国家政策导向的实体经济部门提供低成本资金。2019年8月，改革和完善贷款市场报价利率(LPR)形成机制，即由过去参考基准利率改为以中期借贷便利(MLF)为基础加点形成，推动商业银行运用LPR和打破贷款利率隐性下限，疏通货币政策传导机制，提高市场配置资源效率。2015年10月，存贷款利率管制放开后，人民银行适时运用多种货币政策工具，灵活提供短、中、长期流动性，培育和引导短期市场利率形成，引导和稳定中长期市场利率，同时加强防范银行体系的流动性风险和系统性风险。随着货币政策中介目标由数量型向价格型转变，利率杠杆在金融资源配置中的决定性作用不断增强，中央银行宏观调控进入了更加依靠市场化货币政策工具和传导机制的新阶段。

在宏观审慎政策方面，核心是要求银行在经营状况良好时积累资本留存缓冲和逆周期资本缓冲以备不时之需，防范银行业乃至整个金融体系的顺周期波动和跨部门传染所导致的系统性风险，维护金融稳定。2009年，中国人民银行针对当时人民币贷款迅速增长的局面，开始探索宏观审慎管理的政策措施。2010年10月，党的十七届五中全会明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”(9)周小川：《金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容》，《金融研究》2011年第1期。。2011年初，人民银行引入差别准备金动态调整机制，将金融机构信贷投放与宏观审慎要求的资本水平相联系，以促进信贷水平的平稳增长和提高金融机构的抗风险能力。此后，中国银监会等部门参照《巴塞尔协议》，陆续出台了一系列符合国情的银行监管改革措施，进一步健全了中国银行业监管法律体系。2016年，人民银行将差别准备金动态调整/合意贷款管理机制升级为宏观审慎评估体系(MPA)，从以往盯住狭义贷款转为对广义信贷(包括贷款、证券及投资、回购等)实施宏观审慎管理，即从资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等七个方面，构建以逆周期调节为核心、依据重要性程度进行差别管理的指标体系，引导金融机构减少各类腾挪资产、规避信贷调控的做法，提高货币政策向实体经济的传导效果，守住不发生系统性金融风险的底线。此后，根据宏观调控需要和评估情况，人民银行不断对MPA加以完善，比如，将表外理财、全口径跨境融资、互联网金融产品、绿色金融、同业存单、影子银行等纳入宏观审慎政策框架。2017年7月，第五次全国金融工作会议提出要强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，并决定成立国务院金融稳定发展委员会，金融委办公室设在人民银行。同年10月召开的党的十九大明确出要“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。2018年2月，党的十九届三中全会通过的党和国家机构改革方案将中国银监会和中国保监会的职责进行整合，成立中国银行保险监督管理委员会；将拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划归人民银行。至此，我国“一委一行两会”金融监管体系正式形成，中国人民银行承担金融发展职能，中国银保监会和中国证监会更侧重微观审慎监管。在新的监管组织架构下，金融监管协调机制不断加强，以中央银行为核心的宏观审慎管理理念和制度框架逐步确立，金融乱象得到初步治理，系统性风险防范机制进一步强化，金融风险总体收敛(10)《中国金融稳定报告(2018)》，北京：中国金融出版社，2018年版，第2页。，保障了金融市场和金融机构的平稳运行。

这一阶段，伴随着社会主义市场经济体制的完善和中国特色社会主义进入新时代，中国人民银行坚持市场化改革方向，通过组织架构和部门职能调整，进一步完善了中央银行宏观调控体系，形成了“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控框架，实现了从直接调控向间接调控的转型，价格型调控特征凸显；强化了制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定的职能，有效推动了我国经济社会的平稳健康发展。同时，我们也要充分认识到，受国内外多重因素的影响，我国经济下行压力有所加大，金融风险呈现出一些新的特点，中央银行宏观调控面临新的挑战：一是货币政策的预期管理和常规沟通不是很到位，对货币政策的前瞻性、针对性和有效性有较多争议；二是货币政策中介目标已从数量型向价格型模式转变，但利率市场化改革的任务还没完成，仍然是利率双轨制，利率传导机制和渠道还存在一些障碍；三是对货币政策和宏观审慎政策的关联性和互补性缺乏有效统筹，特别是宏观审慎政策框架有待进一步完善；四是人民币国际化的推进和金融科技的发展对金融基础设施建设提出了更高的要求。

四、经验总结与政策建议

改革开放以来，中国人民银行作为我国的中央银行，在体制、地位、职能等方面都发生了巨大而深刻的变革，从最初的“大一统”体制逐渐转向现代中央银行体系。目前，与新时代中国特色社会主义相适应的现代化中央银行体制已基本建立。中国人民银行不仅具有现代中央银行固有的属性和职能，而且也是我国重要的宏观调控部门，在金融宏观调控、金融稳定和金融资源配置中发挥着重要作用。

中国人民银行的改革与转型有其内在逻辑和值得总结的经验：一是与经济体制改革演进相适应，始终坚持市场化改革方向。改革之初，只有人民银行一家银行，银行是政府计划和财政的出纳。随着经济体制改革的起步与展开，人民银行从国家银行过渡到中央银行，开始专门行使中央银行职能，但由于计划经济体制仍占支配地位，决定了1992年以前的人民银行具有明显的过渡性质和二元化特征。1992年以后，我国继续改革和完善中央银行体制，人民银行秉持制定和实施货币政策、对金融业实施监督管理之责，发挥市场在金融资源配置中的基础性作用。2003年以后，随着市场经济体制的逐步完善，我国金融业分业经营、分业监管取得实质性进展，形成了“一行三会”的金融监管框架。2013年召开的党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，人民银行进一步完善金融宏观调控体系，形成了“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控框架，提高了金融服务能力。二是坚持职能法定，依法行政、依法履职。坚持法治化是人民银行改革的基本原则之一。1983年，国务院决定由中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年，国务院颁布《银行管理暂行条例》，重申人民银行是国家的中央银行。1995年，《中国人民银行法》以国家立法形式具体规定了中央银行应当履行的职责。2003年修订的《中国人民银行法》进一步明确人民银行是国家的中央银行，是在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门。三是采取渐进式改革的方式。渐进式改革是一种务实的做法，先立后破、破立结合，有利于保持经济秩序的相对稳定，降低改革的成本和风险。从职能的增减看，随着双层银行体系的形成，人民银行恢复了“银行的银行”职能；随着资本市场、保险市场的发展，人民银行相继分离出对证券业、保险业的监管职能；加入WTO后，随着市场经济体制的完善，又分离出对银行业的监管职能；2008年国际金融危机后，为防范系统性金融风险，人民银行强化了宏观审慎管理职能。从调控方式的变化看，1979—1992年，以计划手段为主，采用贷款规模控制进行直接调控，对间接调控工具开始进行探索和尝试；1993—2002年，逐渐启用市场化三大货币政策工具，开始从直接调控向间接调控转变：1998年，取消贷款规模控制，这标志着以间接调控为主的格局正式形成；2003年至今，根据经济金融化形势变化，灵活运用三大货币政策工具，并创设多种新型的货币政策工具，充分发挥利率杠杆的调节与引导作用，推动货币政策中介目标逐渐由数量型向价格型转变。四是始终把维护经济金融稳定作为重要目标。中央银行的宏观调控是逆周期调控，即当经济过热或出现资产价格泡沫时，使用紧缩性货币政策工具压需求、软着陆，当经济衰退或遭遇金融危机时，使用扩张性货币政策工具稳市场、增信心(11)易纲：《在全面深化改革开放中开创金融事业新局面》，《中国金融》2018年23期。，为经济发展提供良好的经济金融环境。实践证明，人民银行的改革与转型有力地推动了我国金融体制改革和金融业的对外开放，丰富和活跃了多层次多功能的金融市场体系，增强了金融机构抗风险能力和市场竞争能力，支持和促进了国民经济持续健康发展。

金融是现代经济的核心，随着经济体制改革的深化，金融已渗透到我国经济社会生活的各个领域。当前，中国人民银行深化中央银行体制改革，更好地履职尽责，重点要抓好以下几方面的工作：一是提升货币政策调控的前瞻性、针对性和有效性。有效的货币政策离不开对宏观经济走势的精准研判和对微观主体行为适时的预期引导，因此，中央银行要加强预期管理和完善市场信息沟通机制，适时发布有关经济状况预测和政策执行情况报告，积极提升货币政策的前瞻性、针对性和透明度，并通过连续预调、微调等方式保持政策的连贯性，减少市场主体对货币政策的误读和对消作用，以保障货币政策的有效实施(12)王曦、金钊：《新中国金融宏观调控体系的演变与改革方向：1949—2019》，《中山大学学报(社会科学版)》2019年第5期。。二是完善市场化的利率形成、调控和传导机制。深化利率市场化改革，稳妥推进利率“两轨并一轨”，完善价格型货币政策调控框架，厘清中央银行政策利率和市场基准利率的传导方式与操作目标，探索构建利率走廊机制，发挥国债在利率调控中的作用，疏通货币市场、信贷市场和资本市场之间的利率传导渠道，提升利率传导效率，有效引导市场预期，实现货币政策对实体经济的调节。三是统筹协调好货币政策和宏观审慎政策的关联性和互补性。虽然货币政策和宏观审慎政策的着力点和侧重点各不相同，但两者都是逆周期性的调节工具，有着很强的关联性和互补性。因此，加强研究和探索两者合理有效配合的路径和措施，将物价稳定和金融稳定目标有机地结合起来，特别是扩大宏观审慎的覆盖面和工具箱，坚持守住不发生系统性金融风险的底线，成为进一步完善中央银行宏观调控体系的重要任务之一。四是持续强化金融基础设施建设，提升金融基础设施服务水平。金融基础设施是金融稳健高效运行的基础硬件，对金融市场发展和金融业对外开放起到重要支撑作用。要顺应经济全球化和第四次工业革命发展新趋势，加快金融基础设施法律制度建设，完善市场化、智能化和国际化的支付结算体系，优化数据管理和会计核算体系，积极推进社会信用体系建设，保护金融消费者权益，提高金融资源配置的效率和服务实体经济的能力。第五，完善国际金融协调合作治理机制，提高参与国际金融治理能力，深度参与国际金融规则制定，稳慎推进人民币国际化。