集体林地产权制度绩效评价指标体系分析*

2021-12-25熊凤山贾国银常洁岚

南方农机 2021年23期

熊凤山，贾国银，常洁岚

（河北农业大学，河北保定 071000）

集体林地是土地利用规划和用途管理的结果。集体林地产权包括集体林地所有权、使用权（承包经营权），森林、林木所有权与使用权，依据相关法律规定和土地承包权合同约定的集体林地的流转权（转让权、让渡权）。集体林地所有权、承包经营权及转让权的设立，为实现村集体所有林地的内部委托经营关系和产权交易创造了制度条件，可以利用产权制度分配、出让集体林地，激励承包经营主体投资发展林业。

集体林地产权是受法律保护的财产权，《民法典》第三编用益物权第十一章土地承包经营权规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，登记机构应当发放土地承包经营权证、林权证等证书；土地承包经营权人依法对其承包经营的林地享有占有、收益和使用的权力，可以自主决定依法采取出租、入股等方式向他人流转土地经营权。《农村土地承包法》第四条规定：农村土地承包后，土地的所有权性质不变；承包地不得买卖。《森林法》第十七条规定：集体林地实行承包经营的，承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权，合同另有约定的从其约定；承包方可以依法采取出租（转包）、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。

1 集体林地产权制度构建过程[1]

集体林地产权的设立、分配、出让，是产权制度安排的过程和结果，体现了公平和效率，是集体林地承包家庭生活的社会经济制度保障。1981 年中共中央国务院颁布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。1）设立了林地、林木所有权：“稳定山权林权”，凡是权属清楚的林地、林木由“人民政府颁发林权证，保障所有权不变”；2）设立了社员自留地使用权：“划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用”，社员在自留山种植的树木，“永远归社员所有，允许继承”；3）设立了集体林地承包经营主体和内部委托经营关系：“落实林业生产责任制”，“社队集体林业，应当推广专业承包、联产计酬责任制。可以包到组、包到户、包到劳力”。1995 年原国家体改委和林业部颁布《林业经济体制改革总体纲要》。1）定义了森林资源财产类型：规定林业为基础产业和社会公益事业，要求分类经营与管理公益林和商品林。2）森林资源产权分类为国家、集体、个人和其他经济组所有，必须领取林权证界定森林资源产权。3）设立了转让权：进行林木所有权及林地使用权的有偿流转。

2003 年中共中央国务院颁布《关于加快林业发展的决定》，进一步完善了林业产权制度。1）“要依法严格保护林权所有者的财产权”。2）自留山、责任山的使用权与林木所有权：“已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有”，“分包到户的责任山，要保持承包关系稳定”。3）集体经营林地的使用权：群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联营林场的经营形式应当保持；“对其他集中连片的有林地，可采取‘分股不分山，分利不分林’的形式，将产权逐步明晰到个人”。4）非公有制的林业，“谁造谁有，合造共有”。5）实行林业分类经营体制：公益林业以政府投资为主，商品林业主要由市场配置资源；加强林业投融资政策支持，减轻林业税费负担；“建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系”。

2008 年中共中央国务院颁布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，构建了较为完善的集体林地产权制度体系。1）安排了集体林地所有权、承包经营权的实现方式：“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户”，不宜承包到户的林地，通过均股、均利等方式落实产权；“自留山由农户长期无偿使用”。2）界定集体林地产权：实地勘界、登记，核发林权证。3）集体林地财产权利构成：“放活经营权，实行商品林、公益林分类经营管理”、“落实处置权”、“保障收益权”；以及转让权，“规范林地、林木流转”。

2016 年国务院办公厅发布《关于完善集体林权制度的意见》，提出“集体林地所有权、承包权、经营权分置运行”，“流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营”。2018年国家林草局发布《关于进一步放活集体林经营权的意见》，提出依法保护林权，发展家庭林场和林业专业股份合作社，利用股份、合作、托管、订单等利益联结机制与龙头企业形成产业链；拓展集体林权权能，培育职业森林经理人，提升林业综合服务和管理服务水平，推进林业产业化发展。

2 集体林地产权制度绩效分析的逻辑模型（框架）[2-3]

集体林地产权制度的主要利益关系人有：村集体经济组织或村民委员会，承包经营户，林业股份合作社，林业行政主管部门，村集体外部投资者与承包经营主体，金融信贷机构，林业经营咨询服务组织，林业项目投资主管部门等。村民成员或村民代表选举产生集体林地发包工作小组，负责制定集体林权发包方案，通过均山、均股、均利产权分配方式，承包经营户与村集体土地所有权代表村民委员会签订集体林地承包经营权合同，经过林权行政主管部门登记核准后颁发林权证，确立集体林地所有权、使用权（承包经营权），森林、林木所有权和使用权。经过2/3 以上村民成员或村民代表同意，村民委员会可以通过招标、拍卖、公开协商等方式向外部投资者出租集体林地，或以林地使用权、林木资产折价入股与产权出让方式，与外部投资者合作，合资开发经营集体林地。

清晰的集体林地产权制度，有利于激励经营主体增加人工、机械作业及材料的林业生产要素投入，控制生产经营成本，提高劳动生产率，获得更多的林业收入。经营主体的投资来源有自有资金、亲友民间借贷、信用机构贷款、林业贷款贴息补助、退耕还林补助、生态公益林补助、集体林地承包经营权与林木使用权抵押贷款等。集体林地投资方向有林地道路、水利、防火、防虫等基础设施建设，购买林业机械设备，获取林业专家支持系统服务与经营技术，人工工资、苗木、肥料、森林保护等生产经营费用，以及采伐、销售森林产品环节的营业费用等。经营主体通过提高投入产出效率，供应更多的森林产品，同时也扩大了林业就业能力，提高了森林覆盖率，发挥了森林生态环境服务功能。

集体林地经营主体的经济合作加速林业产业体系的形成和发展。在森林病虫害和防火方面的合作可以提升林业综合服务水平，在林业生产资料供应、森林产品采运、销售领域的合作可以形成稳定的林业供应链；家庭承包经营权流转可以实现林业适度规模化经营，解决务工经商劳动力转移、林业劳动力高龄化问题；家庭承包经营户也可以通过林地使用权和林木资源资产股权化，建立股份合作林场，分工协作成为林场职工，获得工资收入和股权红利。承包经营主体的经济合作有利于林业生产经营地区专业化，形成林业生产基地+承包经营户，或林业专业合作社+承包经营户，应进一步与林产品加工企业、大型物流配送中心合作、合营、合资，建设一体化林业产业链，增加林业产值和收入。集体生态公益林可以实行委托经营，利用生态公益林补贴抚育更新，对有特定受益单位的水源涵养林，可委托林业管理部门与下游城市用水单位协商水源保护补偿费用。

集体林地产权制度绩效分析的逻辑框架：为满足社会经济发展对森林产品和生态服务的需求，政府管理部门构建集体林地产权制度，激励经营主体投资发展商品林，通过提高投入产出效率，增加森林产品的有效供给；对生态公益林，以政府投资为主，建设林业生态工程，通过委托经营、义务植树等方式建设森林生态系统。集体林地产权制度的目的是增加林业就业和收入，实现生态、经济、社会效益多目标统一，建立可持续发展的林业产业体系和生态公益林保护体系，实现乡村振兴。

3 集体林地产权制度绩效评价指标体系

集体林地产权制度绩效评价指标体系的内容：1）集体林地产权的界定与运行；2）承包经营权对经营主体的激励作用；3）转让权对集体林业适度规模经营、产业链一体化发展的贡献；4）集体林地产权制度绩效的效果。集体林地产权制度绩效的评价指标分为三个层次：目标指标评价集体林地产权制度的整体构建与运行效果，反映集体林权分立运行的目的；分类评价指标分析集体林地产权分立与激励作用，反映集体林权绩效评价的内容；分项因子指标为定义指标，反映具体的集体林权制度绩效特征，分为定量、定性指标。分项因子指标的数据来源有现场调查、实地测量，经营主体的会计资料与业务活动记录，集体经济组织的集体林地管理资料，林业管理部门的统计资料，林业勘察设计单位的业务资料，科研单位的研究成果等。集体林地产权制度绩效指标体系既要反映制度绩效现状，又要能反映产权制度变迁过程和未来变化趋势，绩效评价标准要依据林业技术规范和社会经济统计规则、符合林业法律和政策规定，分区分类设置评价标准。

3.1 集体林地产权界定的分析评价指标

1）集体林地资源资产清查与评估：集体林地面积与等级划分，有林地、未成林等面积与比例，商品林、生态公益林面积与比例，幼龄林、中龄林、近熟林、成过熟林面积与比例。2）适宜家庭承包经营、林业合作社经营、集体统一经营、外部承包经营的林地面积，自留山的面积及比例。3）集体林地产权分配方式：均山、均股、均利，外部企事业单位租赁。4）集体林地承包经营权合同履约比例。5）林业宗地数量、面积，已勘界确权面积占应勘界确权林地面积的比例。6）林权证书发放数量占应发林权证书数量的比例、正确（无重复、错漏）率。7）集体林权交易平台数量、交易额。

3.2 集体林地承包经营权对经营主体的激励作用的分析评价指标[4]

1）集体林地承包经营主体投入的资金、劳动力、机械作业台班的数量、费用、生产率；2）采购苗木、肥料、森林保护用品等林业物料的数量与费用，购买和租用林业机械设备的数量与费用；3）投入森林抚育、采运、销售业务活动的工作量与费用；4）单位林地面积生产成本、产值、利润；5）单位林地面积森林蓄积量、年生长量；6）林业年产值，名特优森林产品销售收入；7）在集体经济组织的林业劳动收入，林业股利收入；8）林业投资收益率，偿债备付率。

3.3 转让权对林业适度规模经营、产业链一体化发展贡献的分析评价指标[5]

1）承包经营户平均经营的林地面积、地块数量（分散程度）；2）承包经营户流转的林业宗地数量、面积；3）家庭林场、股份合作林场的林地面积，占集体面积比例；4）集体林地对外部转让、转包（出租）的面积与数量；5）承包经营户家庭林场、股份合作林场、集体经济组织与大型林业企业，在森林抚育、采运、销售业务活动中的合作、合资、股权投资的林地面积与森林资源数量；6）承包经营户在森林防火、病虫害防治等社会化服务合作中的林地面积与森林数量；7）名特优森林产品专业化经营面积；8）参加林业生产基地、林业专业合作社的承包经营户数量、林地面积。

3.4 集体林地产权制度绩效效果的分析评价指标[6]

1）生态效益：宜林地绿化面积、成林面积，森林覆盖率增长变化；森林旅游多功能开发利用面积；森林碳汇，土壤侵蚀模数。2）社会效益：承包经营户对集体林地产权制度的满意程度；林业就业数量与生活保障收入；年人均林业收入，林业收入基尼系数；年林业收入占年家庭收入的比例，承包经营户的恩格尔系数。3）经济效益：林业产值。