袁宇阳

（华东师范大学社会发展学院，上海 200241）

一、引言与文献综述

乡村振兴战略明确提出“治理有效”这一目标，并指出要“加强基层政权建设”，强调乡村干部在乡村振兴中的重要地位。2021 年中央一号文件同样指出，要“加强党的农村基层组织建设和乡村治理”，再次强调以乡镇干部为代表的基层干部在乡村治理和乡村振兴中的重要作用。研究表明，乡村干部逐渐成为国家权力进入乡村的重要抓手［1］，乡村基层政权建设情况关系到国家治理目标的实现情况［2］。由此可见，要提高乡村治理水平，激发乡村内生发展动力，实现乡村振兴，必须调动乡村干部积极主动作为的能动性。

在当前加强基层治理的背景下，我国不少地区的乡村治理取得明显成效，乡村干部队伍建设水平不断提高，乡村干部积极作为的能力逐步增强。然而，值得注意的是，部分地区的部分乡村干部仍然存在不积极主动作为现象，不少学者对这一现象进行关注和研究，取得了一系列的成果。目前来看，绝大部分的相关研究主要是从两种视角来认识乡村干部不积极作为这一现象。第一，从个体的角度来认识和分析，主要认为村干部跟不上现代化的发展［3］，缺少治理的积极性［4］，是“精致的利己主义者”［5］等。这些研究对于认识乡村干部不积极作为这一现象具有一定的价值，但由于过于强调个体因素，容易让人们对乡村干部产生刻板印象，导致对乡村社会情况不了解的人们容易认为大部分乡村干部是学历不高、见识不广、能力有限、小农意识强烈的群体，乡村干部可能被舆论“污名化”。第二，从“国家-社会”框架来认识与理解，其中最具代表性的是借鉴和应用杜赞奇［6］关于经纪人的论述。不少学者将乡村干部置于“国家-社会”的框架中来认识乡村干部不积极作为现象，认为乡村干部不积极作为的原因在于充当了“赢利型经纪人”而非“保护型经纪人”的角色。这种二元化的划分方式具有比较强的理论解释力，但却仅仅将乡村干部看成是国家在乡村的代理人，事实上，基层干部有时恪守原则，有时却又无视上级［7］。综上，需要从其他视角来对乡村干部不积极作为现象进行进一步的分析。

值得思考的是，我国不少地区的乡村干部往往是通过激烈竞选而当选的，属于村里比较有能力和威望的，具有一定的积极作为能力。与此同时，近些年来，我国乡村民主化建设程度不断提高，国家对包括形式主义在内的乡村基层治理中出现的种种问题的整治力度在不断加大，取得了一些成果。在这种背景下，乡村干部理应积极作为，不积极作为这一现象出现的频率会逐渐减少，但为何当前部分可能具有积极作为能力和潜力的乡村干部仍然存在不积极作为的问题？是否存在一种“被动不作为”现象？乡村干部是否面临积极作为的困境？默顿［8］认为，某些形式的越轨行为实际上同遵从行为一样正常，社会结构有时会对社会中的某些人产生明确的压力，使其产生非遵从行为而不是遵从行为，而乡村干部的不积极作为可以视为是一种“非遵从行为”，即没有遵从积极作为的职责规定。因此，在对乡村干部不积极作为这一现象的分析中，需要考虑村干部所面对的更加多元化的社会结构因素，尝试从社会结构视角来进行分析。

何为社会结构？默顿［8］认为，社会结构是指一整套把社会成员以各种方式联系在一起的社会关系，强调基于特定规则而形成的一种关系结构。吉登斯［9］则认为社会结构是由“规则”和“资源”所构成。社会结构包含的内容十分丰富，难以对其进行完全一致的操作化处理，吉登斯［10］认为，在社会学分析中谈到“结构”和“结构化”，并不等于以具体的模式谈论，必须将这种具体模式视为一种普通行动者生活世界的现象，这也意味着对社会结构概念的应用必须考虑到具体的生活情境。基于此，本文将从社会结构视角出发，尝试对乡村干部不积极作为这一现象进行分析与解释，剖析乡村干部积极作为所面临的由部分社会结构因素带来的困境，进而提出乡村干部积极作为困境的破解路径。

二、理论分析

在应用社会结构视角来分析乡村干部不积极作为这一现象时，需要厘清当前部分乡村干部所存在的不积极作为的典型表现，并将不积极作为分为“主动”和“被动”的类型来进行思考，探索某些社会结构因素可能对乡村干部积极作为产生的影响，考虑可能存在的“被动不积极作为”的情况，寻找乡村干部积极作为困境的深层次原因。

（一）乡村干部不积极作为的典型表现

积极作为是指基层组织积极介入村庄事务［11］，而不积极作为与积极作为相对应，也可以将其理解为是一种消极作为，主要指的是不能够、不主动以及不愿意作为，甚至是“乱作为”。乡村干部的不积极作为容易导致乡村发展和乡村治理陷入长期的“内卷化”困境。乡村干部的消极作为具有多种形式，通过总结既有研究发现，当前我国部分乡村干部存在形式主义的行政方式、遵循“不出事”逻辑和热衷于“拉关系”这三种比较典型的不积极作为表现。第一，采用形式主义的行政方式。研究表明，乡村治理中存在严重的形式主义现象［12］，形式主义问题已然成为乡村治理中“老大难”问题。形式主义的具体表现为乡村干部在发展的过程中，只注重任务完成的数量，忽视任务的具体开展过程和后续反馈，仅仅是以完成表面任务以及形式上的行政绩效任务为目标。第二，遵循“不出事”逻辑。部分乡村干部遵循着一种“不出事”的逻辑［13］，在部分村干部看来，“稳定大于一切”，认为不出错就是最大的“作为”，宁可不作为，也不要积极作为，遵循一种“只要不出事就万事大吉”的消极作为行动逻辑。第三，倾向于与地方势力“拉关系”。我国乡村是典型的“熟人社会”，关系在乡村社会中发挥着比较重要的作用，部分乡村干部为了在选举和任职中获得资源支持，只愿意完成“关系网络成员”交办的关键事务，围绕血缘关系、地缘关系和权力关系构建一定规模的利益共同体，将更多的时间和精力投入到关系成员的事务中，以此获得各种人脉资源和关系资本的支持。部分乡村干部不积极作为现象的存在，会阻碍乡村的进一步发展。

（二）乡村社会结构与积极作为困境

吴毅［14］认为，村政的不作为或不积极作为与村政环境存在关联。与此同时，有研究表明，监督下乡可能会加剧村干部消极行为［15］，村干部可能在服务型组织建设中采用各种方式来规避责任［16］等。以上研究在一定程度表明乡村干部的不积极作为与社会结构之间可能存在关联。因此，需要考虑到某些乡村社会结构因素对乡村干部行动的影响。实际上，不积极作为可以分为“主动不积极作为”和“被动不积极作为”两种类型，“主动不积极作为”一般可以归因为村干部个人缺乏积极作为的能力和动力，而在乡村治理的过程中，乡村干部可能受到某些社会结构因素制约，导致其积极作为能力被限制，面临积极作为困境，产生“被动不积极作为”的行为。

从社会结构的视角考察乡村干部不积极作为现象，发现形式主义、“不出事”逻辑以及“拉关系”等不积极作为的典型表现分别对应三种不同的社会结构因素。需要认识到的是，在日常生活和工作中，作为行动者的乡村干部，在面对上级政府、农民群众和“自身”时，主要充当三重角色，即基层工作人员、农民的代理人以及乡村选举的候选者。首先，乡村干部作为基层工作人员，不仅面临着相当多的行政压力，还面临着比较大的生活压力，村干部必须寻找有效应对压力的措施，从而可能导致形式主义现象的出现。其次，乡村干部作为村民的代理人，需要维护好村民的基本利益，而由于我国乡村社会中存在部分道德制约因素，对村干部的积极作为可能产生一定的约束，使得村干部不得不思考如何应对，从而可能产生“不出事”的行动逻辑。最后，从作为需要为自身负责的选举候选者的角度来看，面对日益激烈的乡村选举竞争，村干部必须思考如何在具备“强关系”社会属性的乡村社会中获取足够的资源支持，确保自己获得当选与连任的资格。可以认为，我国乡村干部实际上置身于压力型社会结构、道德型社会结构和关系型社会结构之中，这些社会结构因素对乡村干部的行为具有一定的内在影响。

三、社会结构视角下乡村干部积极作为的多重困境

研究发现，乡村干部的行动可能面临由压力型、道德型和关系型社会结构所带来的困境，从而降低积极作为的动力，并产生“被动不积极作为”的现象，导致部分具有积极作为能力的乡村干部仍然可能采取形式主义行政方式，遵循“不出事”逻辑以及热衷于“拉关系”。

（一）压力型社会结构下的形式主义

乡村干部作为基层工作人员，不仅面临压力型体制下的行政压力，还承受着城镇化背景之下生活的重压，置身于压力型社会结构之中。一方面，乡村干部承担着比较重的行政压力，处于压力型体制中。在乡村振兴大背景下，乡村干部往往需要处理包括产业发展、环境保护、乡村治理等方面的事务，涉及到乡村经济、社会和政治等多方面的工作，绩效考核压力比较大。与此同时，随着现代化不断发展，以宗族组织为代表的乡村非正式权威的实质功能正在日渐衰落，直接导致乡村治理主体的单一化以及治理规则的模式化，使得乡村治理和乡村发展的任务基本全部集中到少数村干部手中，乡村干部的行政压力非常大。另一方面，乡村干部也面临着城镇化背景下的生活重压。随着城镇化进程的不断推进与消费主义浪潮的扩散，乡村干部除了需要承担工作上的行政压力之外，还面临着非常大的生活压力，尤其是围绕子女教育和子女婚姻而产生的相关压力，导致村干部的工作时间和精力被进一步压缩，加剧其行政压力。

乡村行政事务和个人生活事务的不断增加，使得乡村干部的压力呈“指数级”增长，面临着“人员少、任务多、压力大、责任大”的职业生存环境。在这种压力型社会结构之下，不仅制约村干部积极作为的心态和可能性，同时也促使乡村干部采取带有形式主义特征的行政方式。一方面，压力型社会结构抑制村干部积极作为的可能。按照马斯洛的需求理论，积极作为可以视为是村干部较高等级的需求——自我实现需求，只有当村干部先解决基本生活保障问题、尊重和安全等需要之后，才有可能去积极作为。在压力型社会结构下，乡村干部难以应对多元化的发展任务和治理任务，无法专注于任务质量的提升，只能尽可能完成任务数量。与此同时，村干部的收入水平与行政压力并不成正比，村干部难以通过努力积极作为获得更为可观的收入报酬，导致其作为的自主性和能动性不高，更倾向于以“完成表面任务”为主，而不是以“做好工作”为目标。另一方面，压力型社会结构促使村干部采用形式主义的行政方式。在压力型社会结构下，为了完成绩效考核任务，保障自身的业绩成绩，部分村干部通过自我反思，不断寻找应对压力和完成任务的各种措施。经过反复实践，发现“完成任务”往往比“做好工作”的性价比更高，具有高效率、低成本特征的形式主义不仅可以让村干部更加快速、高效地完成上级任务，提高自身的行政效率，且往往不会面临被追责和被替换等较大的风险。因此，在理性化的思维逻辑之下，作为具有反思性的行动者，部分乡村干部在面对压力型社会结构时，会主动或被迫选择采取形式主义的行政方式，以此来缓解压力。可以说，形式主义是压力型社会结构与作为行动者的村干部互动的结果，是地方基层干部面对压力型社会结构因素所产生的“创造性发明”。因此，乡村干部的积极作为可能面临由压力型社会结构带来的困境，不积极作为并不完全是村干部个人能力局限所造成的，也有可能是双重压力倒逼的结果。

（二）道德型社会结构下的“不出事”逻辑

在基层工作与日常生活中，村干部除了需要遵守官僚体系规则外，还需要遵守乡村社会内部的道德规则。一方面，从集体层面来看，我国部分乡村地区仍然存在一些不适应乡村现代化发展的道德习俗，可能在一定程度制约乡村干部的积极作为。道德习俗指的是与道德有关的风俗习惯［17］，诸如孝顺、勤奋以及节省等在内的道德习俗对农民具有良好的道德教化功能，优良的道德习俗有利于促进乡村治理。然而，部分乡村地区的某些传统道德习俗比较消极和滞后，与当前国家所推行的政策存在着不协调，给部分乡村干部的积极作为带来一定的道德制约。例如，在部分乡村地区，宴席大操大办、奢靡之风盛行以及过度的酒桌文化符合乡村地方传统道德习俗要求，但并不符合乡风文明建设的应有之意，如果村干部严格按照规定禁止在村民看来并没有错的行为，村干部可能面临道德谴责，甚至被贴上“不近人情”“不尊重传统”“不懂事”等标签。另一方面，从个体层面来看，部分农民自身的道德标准与村干部所秉持的道德标准和法理规则有一定差异，导致乡村干部面临一定的道德约束。以部分乡村地区的征地拆迁为例，受到功利主义思想的影响，有的农民会在政策不允许的范围内采取“种房子”和种树等方式，以此提高征地赔偿。而村干部需要遵循法理规则，在第一时间采取行动制止农民这种不正确行为，这是村干部积极作为的一种表现。然而，对于部分“种房子”的农民来说，允许自身利益的最大化是村干部有道德、为民着想的表现，认为村干部不应该干涉这种行为，反而认为村干部的干涉行为是一种“见不得自己好”的“缺德”表现，可能因此对村干部产生较大的不满，并制造一些道德舆论，让村干部承受一些道德压力。

受到部分乡村集体道德因素和农民个体道德因素的制约，乡村干部实际上置身于道德型社会结构之中。乡村干部在履行职责和积极行动的过程中，如果某些作为不符合地方传统道德习俗和农民自身道德评判标准，可能会被农民认为是损害自身利益的行为，从而对村干部进行道德谴责，这不可避免地会削弱村干部积极作为的动力。因此，面对道德型社会结构，为了避免道德谴责，防止自身陷入道德漩涡中，村干部需要调整自身的行动选择，寻找更为合适的应对方式。

吉登斯［9］认为，社会系统的所有结构性特征，都兼具制约性和使动性，结构性制约在限制一些行动的同时，也开启另外一些行动的可能性。制度约束和规则限制并不会导致行动者直接产生与之相对应的结果，行动者可以在反复实践的过程中，根据自身的反思性产生更加有利于自身利益的行动选择。尽管道德型社会结构制约乡村干部的行为选择，但同时也“唤醒”了乡村干部的反思性，部分乡村干部逐渐认识到在道德型社会结构下，“不主动做事”比“主动做事”的风险可能更低，从而产生一种“不出事”的行动逻辑，即不主动作为，也保证不犯大错误，能拖就拖，能躲就躲，只求完成上级的必要任务，并不追求积极作为。这种选择使得村干部可以在上级政府和村民之间，找到更加“合理化”的“折中”处理方式，降低相应的道德风险，赋予自身不积极作为一定的合理性。从某种程度上来说，乡村干部的积极作为可能面临由道德型社会结构带来的困境，部分乡村干部遵循“不出事逻辑”实际上是道德型社会结构之下的“积极”行动反馈，也是村干部的一种自我保护方式。

（三）关系型社会结构下的“拉关系”

村干部作为经济回报相对较高的一种职业［18］，其收入比较稳定，对于缺乏市场就业竞争力的农民来说，村干部是比较具有吸引力的就业方式，因此，如何获取人脉资源和选票支持成为村干部不得不考虑的问题。我国是一个“强关系”社会，是以家族为重心的关系型社会结构［19］，尤其在血缘关系和地缘关系特征显著的乡村社会中，关系本位的色彩更加强烈，拥有关系即意味着拥有一定的话语权和资源支持。因此，“强关系”是一种重要的社会经济资源，在比较激烈的乡村选举竞争中，村干部可能需要应用这种潜在的规则及其附带的资源来获得支持。与此同时，随着村民的个体化进程不断加快以及城镇化的快速发展，农民的流动性不断增强，不少村民尤其是年青一代的村民长期工作和生活在城市，对乡村公共事务缺乏兴趣与了解，导致乡村的部分选票实际掌握在“在村村民代表”（以经济、政治和文化精英为主）手中。村干部在日常生活中不得不与这些“在村村民代表”建立一定的关系，优先考虑少数“在村村民代表”的利益诉求，从而获得更多的支持。基于以上原因，乡村干部实际上置身于关系型社会结构中。

对于部分村干部而言，通过为村民做实事，谋福利，建立起自身在村子中的声望和名誉，这是其获得支持的首要方式。然而，在关系型社会结构下，单纯依靠能力可能难以竞争过有“强关系”支撑的竞争者，这种围绕“关系主义”建立起来的潜在选举规则会降低乡村干部的积极作为的动力。作为行动者的村干部经过反复实践和理性反思，可能会逐渐改变“以能力为标杆”的行动准则。在理性化的作用下，部分村干部可能主动尝试应用潜在规则及其资源，将时间和精力放在与少数利益团体进行社会交往之上，而非集中到自身业务能力和觉悟水平的提高中，更倾向于通过“拉关系”的方式在乡村竞选中获得更多的关系支持，从而在乡村选举中占据优势地位，这往往是乡村干部的个体能动性与社会结构因素共同互动而产生的结果。

在马克思看来，社会结构可以视为行动者在社会际遇中拥有的符号、物质和政治资源，当行动者使用资源为自己谋利时，同时也再生产了社会关系结构［20］。当作为行动者的乡村干部利用建立在“关系主义”基础之上的规则和资源的同时，村干部的行动也会被潜在规则和资源所影响，主动或被动接受地方利益团体的“游戏规则”，将自身嵌入到地方利益团体的关系网络结构中，将更多的利益倾斜到关系网络成员身上，从而忽视关系成员之外村民的利益诉求，以此来维持和再生产保障自身权益的关系型社会结构。在这种背景下，关系型社会结构会不断强化，不积极作为也会不断被生产和再生产。可以认为，乡村干部的积极作为可能面临由关系型社会结构带来的困境，“拉关系”既是关系型社会结构制约所带来的结果，同时也是作为行动者的乡村干部个体能动性的体现。

四、乡村干部积极作为困境的破解路径

乡村干部的积极作为情况直接关系和决定乡村治理和乡村振兴的前途，亟需改善当前部分不利于乡村干部积极作为的社会结构因素，破解乡村干部面临的积极作为困境。结合上述的分析，笔者认为，需要创新发展村民自治制度，多层面提高乡村干部待遇，并构建良好乡村道德社会结构，以此激发乡村干部的个人内在能力，调动乡村干部积极作为的能动性。

（一）创新发展村民自治制度

需要以各种创新方式完善村民自治制度，激发乡村内生发展动力与内生治理能力。其一，吸纳非正式权威加入乡村治理。在推进乡村治理的过程中，国家可以鼓励和倡导吸纳包括族长、新乡贤以及村民代表等非正式权威加入到乡村治理体系中，这可以有效分担乡村干部的责任与义务，真正做到基层的“减负”，减轻和缓解乡村干部面临的行政压力。

其二，构建权责分明的乡村治理小组。乡村发展和乡村治理的任务种类非常多，涉及到产业发展、社会治理、生态保护等类型不一的发展任务，国家和地方需要引导乡村地区因地制宜地构建类似“产业发展小组”“生态环境保护小组”“基础设施维护小组”等分工明确的治理小组，由乡村干部带头统一领导，村民代表担任组长，发挥各人所长，带动村民共同参与乡村建设与乡村治理，从而改善当前的压力型社会结构。

其三，创新乡村民主化建设。尝试将传统的乡村大喇叭以及现代化的抖音、微信等综合应用于乡村公共事务的宣传与推广中，让农民可以及时获取与乡村发展相关的信息，保障农民在知情、参与和监督等方面的基本权利。与此同时，需要改善乡村干部单一的绩效考核体系，尝试将村民的意见纳入到考核中，建立科学、透明的村民评价体系，提高村民评价在村干部选举和考核中的比重。

（二）多层面提高乡村干部待遇

在吉登斯看来，配置性资源和权威性资源同样重要。因此，需要从多个层面提高乡村干部待遇。一方面，需要合理有序提高干部收入。在个体化进程不断深化以及消费主义日益盛行的今天，作为配置性资源之一的金钱的激励作用越来越大。如果福利待遇无法跟上压力型社会结构之下的行政压力，乡村干部很难具有积极作为的动力，而且也难以吸引人才加入到乡村后备干部储备队伍中。因此，需要综合考虑地方的具体情况以及村干部的工作压力现状，合理有序提高乡村干部的工资收入，从而激发乡村干部积极作为的能动性。

另一方面，需要设置经济和精神绩效奖励。在未来的乡村治理进程中，国家和地方可以尝试针对特定的发展项目，根据地方财政的实际情况，因地制宜地设置与之相匹配的经济绩效奖励，让乡村干部有更强的主动作为积极性。与此同时，物质需要和精神需要往往构成了人的全部需要，精神奖励同样重要。通过适当设置“优秀乡村干部”、“乡村干部模范”等称号型奖励措施，并在得到获奖者同意和允许的前提下，进行公开的展示和报道，邀请获奖者参与一些公开演讲等，从精神层面激发乡村干部积极作为的能动性。

（三）构建良好乡村道德社会结构

要积极改善乡村文化氛围和道德环境，缓解道德型社会结构对乡村干部的约束。其一，加大乡村文化基础设施建设投资力度与广度。当前我国乡村普遍缺乏基础的文化基础设施，农民精神生活比较匮乏，难以培养更具现代化特点的审美趣味。因此，要因地制宜地在乡村地区建设类似“老年人活动中心”“农民艺术文化室”“农民书屋”以及“农村电影放映室”等文化场所，逐渐培养和塑造农民的文化趣味，让农民在闲暇时间不仅仅是待在麻将馆中打麻将，还可以参与到更丰富的文化活动中。

其二，推动文化和道德知识下乡。一方面，要加强乡村干部的有效培训学习，不断强化乡村干部积极主动作为的个人能力和思想觉悟；另一方面，针对各地乡村不同的文化习俗和价值观念，开展具有道德教化作用的文化艺术下乡、文艺电影下乡以及文化节目线上网络直播等活动，逐渐改善乡村社会的部分道德习俗内容，引导农民形成比较良好的道德评判标准，塑造现代化的农民价值观。

其三，开展乡村文明户评选活动。除了“自上而下”的文化下乡之外，还需要让乡村社会与农民群体形成一定的内生型的道德约束和道德自律。因此，可以尝试目前在不少乡村已经取得明显成效的乡村文明户评选等活动，通过良性竞争评选文明户家庭，并提供具有比较大吸引力的物质奖励和精神奖励，逐渐形成规范化的内生型村规民约，以此改善部分乡村地区的道德型社会结构。

五、结论与讨论

通过分析发现，不能完全将乡村干部不积极作为与其能力不足直接挂钩，或者是简单地使用“国家-社会”分析框架进行解释。实际上，乡村干部“是否积极作为”与社会结构因素息息相关，乡村干部可能面临由部分社会结构因素带来的行动困境，从而产生“被动不积极作为”的问题。可以认为，压力型社会结构、道德型社会结构和关系型社会结构共同构建了当前我国部分地区乡村治理中的“结构化”困境，当乡村干部置身于这种“结构化”困境中，积极作为的能力和动力不仅被这种社会结构因素所钳制和制约，且可能会促使乡村干部采取不积极作为的方式予以应对。除非乡村干部具有比较强的思想觉悟、行动魄力和资源调动能力，足以影响乡村社会结构因素，否则可能难以抵抗这种“结构化”困境。从某种程度上来讲，部分乡村干部不积极作为行动的产生，既可能是乡村干部个人层面的原因，同时也可能是作为反思性行动者的村干部，在面对部分社会结构因素下的“被动”选择。

当然，本文并非是持“结构决定论”的观点，只是强调社会结构在解释部分乡村干部不积极作为这一现象中的重要性。在现实生活中，面对同样的社会结构因素，不同的村干部必然会采取不同的应对策略，结构并不会完全制约乡村干部的行动，只能在一定程度上产生限制和约束作用，而最终采取何种行动应是社会结构与个体能动性综合作用的结果。因此，在未来研究类似社会现象和社会问题时，需要尝试从多元化的视角进行分析。