李佳斌

河北奇正环境科技有限公司

1 《名录》修订背景

根据《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》，建设项目环境影响评价（以下简称“环评”）根据对环境的影响程度实行分类管理，《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称“《名录》”）是分类管理的依据。1999年4月，原国家环保总局以环发〔1999〕99号首次发布了《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》，该名录的实施，对我国的环评管理工作发挥着重要的指导作用，使环评管理工作有章可循。2001年2月，原国家环保总局以环发〔2001〕17号发布了《建设项目环境保护分类管理名录（第一批）》，2002年10月，原国家环保总局以国家环境保护总局令第14号对名录进行了第一次修订。2008年8月，原环境保护部以国家环境保护部令第2号对名录进行了第三次修订，并将名称变为《建设项目环境影响评价分类管理名录》。为适应环境保护管理新要求，落实国务院“放管服”要求，环境保护部分别于2015年3月、2017年6月、2018年4月进行了三次修改，体现了环评制度改革持续向纵深推进。

“十三五”是我国环评改革的重要时期，生态环境部2018年8月印发了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号），提出实施分类处理，对符合生态环境保护要求的项目一律加快环评审批。2019年8月，《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》（国办发〔2019〕39号），明确要求全面开展工程建设项目审批制度改革，压减审批时间和环节，推进环评制度改革，简化环评手续。为全力支撑保障打赢疫情防控阻击战，积极支持相关行业企业复工复产，2020年3月，生态环境部印发了《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》（环综合〔2020〕13号），制定实施了环评审批正面清单，豁免了部分项目环评手续办理。环评审批正面清单的改革试点，社会反响强烈，赢得广泛好评。为进一步优化营商环境、激发小微企业活力，2020年9月生态环境部印发了《关于优化小微企业项目环评工作的意见》（环环评〔2020〕49号）提出“对环境影响较小项目，进一步减少环评审批和备案数量”。在此背景下，为将优化营商环境及正面清单改革试点的成果常态化、制度化，继2018年4月28日以修改单的形式修改《名录》后，时隔两年，生态环境部于2020年11月30日再次颁布了新的《名录》（2021版），并于2021年1月1日施行。

2 新《名录》时期环评管理形势分析

2.1 环评审批及备案数量进一步减少

新《名录》修订后，有改动的行业超过80%，涉及简化的行业约占60%。预计需报批的建设项目报告书表类项目可减少10%以上。一是新《名录》施行前，在实际操作中，部分不纳入环评管理项目因担心未开展环评被追责而开展了环评，新《名录》第五条规定“本名录未做规定的建设项目，不纳入建设项目环境影响评价管理”，即名录外无须环评，例如：环境影响很小的城市天然气供应工程、污染场地治理修复、餐饮娱乐洗浴场所、宾馆饭店及医疗机构衣物集中洗涤、餐具集中清洗消毒等不纳入环评管理。二是新《名录》引入了“工业建筑”的概念，新《名录》中标“*”号指在工业建筑中生产的建设项目，明确将家庭作坊和商铺门店等小微项目不纳入环评管理，例如，家庭作坊中的谷物磨制加工、饲料加工、位于商铺中的酒及饮料加工。三是降低了部分类别环评等级，涵盖了“环评审批正面清单”改革中豁免一批的举措，如，谷物磨制、饲料加工、利用单质金属混配重熔生产合金、废气电器电子产品、废机动车加工处理、旅游开发等项目，由报告书调整为报告表；海上娱乐及运动、海上景观开发类项目由报告书调整为登记表；需自建配套污水处理设施的项目、不涉及敏感区的高尔夫球场、滑雪场、狩猎场、赛车场、跑马场、射击场、水上运动中心等，由报告表调整为登记表。

部分项目降低评价工作等级，是在正面清单实施后经过实践，积累了一定的管理经验后才进行的，并在实践的基础上进行了调整优化，对某些项目的分类管理结合是否涉及环境敏感区做出了区别对待，不仅是深化“放管服”改革的要求，也充分体现了生态环境保护的原则。

2.2 环评分类更加清晰明确

《名录》修订前，对于那些家庭作坊和商铺门店等小微项目进行判定时，建设单位和环境保护主管部门意见往往不一致，为了免于处罚，大多这类小微项目都进行了环评，但这些小微项目对环境的影响其实很小，这给众多小微企业带来了诸多困惑。新《名录》修订后，项目类别更加科学合理，清晰明确。一是对环评项目类别进行了重新排序，部分项目类别采用了《国民经济行业分类》中的大类、中类行业名称，便于企事业单位及其他生产经营者环评时查询和确定所属行业。二是对于部分改建工程内容与主体工程类别不一致的情况，从客观实际出发，新《名录》第四条明确“建设内容不涉及主体工程的改建、扩建项目，其环境影响评价类别按照改建、扩建的工程内容确定”。主体工程指在一个建设项目中，安装主要生产设备、生产主要产品、决定生产能力、发挥主要经济效益的单项工程。如非生产性建设住宅小区，其中住宅属于主体工程，道路、绿化等属于非主体的配套工程。再比如化工石化企业的道路、管线，脱硫、脱硝等大气污染治理改造等属于配套工程，不走化工石化相关类别。三是明确了特定含义及多情形不纳入环评管理，例如家具制造业对年用非溶剂型低VOCs含量涂料10吨以下的项目进行了豁免。

自2017年至今，生态环境部四年三次修订了《名录》，从历次《名录》的修订情况看，每一次的修订都使环评制度具有更强的科学性和实用性，每一次的修订都使环境影响评价能作为重要的环境管理制度在更高平台、更大范围、更深层次发挥源头预防作用，使环评管理由偏重微观向既抓宏观又抓微观转变。

2.3 与排污许可制度衔接

环评与排污许可是生态文明建设中不可或缺的两项重要制度，是生态环境治理体系的重要组成部分。环评管准入，许可管运营。新《名录》衔接了排污许可制度，一是项目类别和《固定污染源排污许可分类管理名录》同样采用了《国民经济行业分类》中的分类方法。二是新《名录》施行前，一些涉及固定污染源的建设项目，建设完成后投产排污前，既需要填报环境影响登记表，又需要填报排污许可登记管理，新《名录》修订后可以通过排污许可登记监管的，不再要求填报环评登记表，减轻了企业负担。

3 新《名录》时期环评管理展望

3.1 改革机遇

2015年9月，由中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，明确提出了完善固定污染源排放许可制度。党的十九届四中全会要求健全污染物源头预防体系，确定排污许可制度在固定污染源监管制度体系中的核心地位，提出要妥善处理排污许可与环评制度的关系，逐步强化了环评与排污制度的地位和作用。

“十三五”时期，各地政府不断深化环评改革，例如上海自贸区临港新片区采取了规划环评与项目环评联动措施，豁免了城市道路、输变电工程等项目环评，部分编制报告表的项目实施告知承诺制等。随着生态环境管理部门垂直改革的基本完成，环评与排污许可制度衔接进一步顺畅。环境管理由偏重事前审批向既抓审批又抓事中事后监管转变，由环评单打独斗向环评与排污协同发力转变。新时期，统筹经济发展与生态保护，既要协同推进经济高质量发展，又要做好生态环境高水平保护，环评与排污许可制度的衔接将成为今后很长时期的重点改革任务。

3.2 面临的挑战与不适应性

1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》中，首次明确了我国环评的法律地位。环评作为开发活动实施前的一道重要门槛，在控制污染物排放、提高清洁生产水平、减小生态破坏、节约自然资源、调整产业结构和布局、优化经济增长、推动决策的科学化和民主化等方面发挥了重要作用。

长期以来，建设单位认为环评就是通行证，为了让建设项目环评文件顺利通过审批，环评文件中的环保设施或措施往往不切实际或者虚开空头支票，导致项目建设完成后环保设施或措施根本得不到落实。2015年1月1日，被称为“史上最严”的新《环境保护法》正式实施，各地开展了轰轰烈烈的环保违规建设项目清理整治，大量未批先建、无证排污的企业被关停、取缔或限期整改。时至今日，仍存在一些散乱污企业未依法办理环评手续。一些建设单位的环评文件弄虚作假，有的甚至认为环评制度影响了地方经济发展，这些原因都导致环评制度不能充分发挥。近年来，随着我国“放管服”改革的不断深入，环评制度取消机构资质要求，《名录》修订环评数量不断减少，部分人员可能认为，环评已经成为过去时，环评可有可无。

“十四五”期间，面对新《名录》施行，环评制度还没有完全适应，部分行业虽减免环评但不减免环保责任，相关建设项目仍需满足相关行业污染物排放标准、污染治理措施的规范及规定。对照改善生态环境质量的目标，环评作为环境保护准入制度的改革任重而道远。

4 结语

《名录》在20多年实践中，经过8版7次的修订，使环评制度不断焕发新活力，使环评在源头预防上真正发挥作用，这是我国环评制度不断完善、不断发展的过程，也是环评工作走向动态化、科学化、制度化的过程。一种不断完善又能顺应时代改革要求的环评制度，一定能够不断释放市场活力和社会创造力。