陈璐,刘黎瑶,丛方地

(天津农学院，天津 300392)

粮食安全，是国之大事。为此，在中央领导的高度重视下，于2013年12月23日至24日在京召开的中央经济工作会议，确定了国家粮食安全战略。此后，习近平总书记多次指示并反复强调，中国人要把饭碗端在自己的手里，碗里要装自己的粮食[1]。可见，保障粮食安全，保证中国人的饭碗始终牢牢掌握在中国人自己的手中，是新时代实现社会经济稳定发展的首要目标，是治国理政的头等大事，是党中央高度重视的问题。

1 历史上对粮食安全的重视

从古至今，中华民族高度重视粮食的安全生产。从先秦时代，粮食安全思想便开始了萌芽，如《尚书·洪范》将食列为八政之首。在秦汉时期，粮食安全思想已有了雏形，如《汉书·郦食其传》强调民以食为天等。古代的秦国通过商鞅变法，废井田，开阡陌，重农抑商，发展粮食生产。秦国因地广人稀而大面积向农民授田，并推行休耕制，以更好地利用土地肥力，增加粮食产量。到了汉朝时代，为鼓励生产，实行轻徭薄赋，并兴修水利，治理黄河，以推动农业生产的发展。在农业生产技术上，改进了务农工具和农耕技术，发明了犁壁与耧车，使人力得以一定的解放，有力地促进了粮食生产。隋唐时期，粮食安全思想已趋于完善，在政策上将粮食安全问题提高到与国家安全同等重要的高度，实施了均田制，并鼓励开垦土地、大兴水利建设、修建粮仓储粮。宋元明清时期，粮食安全思想达到了基本成熟，并定型。在宋元时期，随着南方农业生产技术的提高和新品种的引进，粮食流通的范围和规模也逐渐扩大，这集中表现在漕运事业的发达和粮食长途贩运数量的激增上，这为平衡区域粮食供需矛盾、保证粮食安全奠定了坚实的基础。到明清时期，政府在发展粮食生产、建设粮食储备系统、稳定粮食价格、应对粮食危机等方面形成了一系列的政令，其目的在于努力保障粮食安全。

从历史上看，各朝各代都将粮食安全问题置于治国安邦的重要位置，体现了古人对粮食安全的重视。由此可知，任何时候，粮食安全问题对于中华民族来说都是十分重要的，都不能被忽视，在社会经济快速发展的今天更是如此。

2 新时代的粮食安全及其国际化

在中国共产党的正确领导与中国人民的不懈努力下，中国改革开放历史40多年，在农业上彻底解决了人民的吃饭问题，粮食安全也处于历史上的最好时期。中国，耕地面积仅占全球10%、淡水资源仅占全球6%，粮食产量在世界上却占25%，为世界20%的人口提供了口粮，实现了由吃不饱到吃得饱、吃得好的历史性转变[2]。至2019年，我国粮食产量16年连续增长，连续7年超6亿t。2019年我国人均粮食占有量达474kg/人，2020年达480kg/人，都高于全球人均水平350kg/人及人均粮食安全线标准400kg/人[3]。

中国农业对外开放水平也处于领先水平。自2001-12-11中国加入世界贸易组织（WTO）以来，中国农业对外开放的速度不断加快，开放程度领先于世界，是全球农产品贸易自由化程度最高、关税水平最低的国家之一[2]。当前，中国与世界在农业上的融合程度正稳步提高，一方面我国对全球农产品的供给在持续增加，另一方面粮食进口逐渐成为保障我国粮食安全的重要组成部分。至2019年，中国已经成为世界农产品第二大进口国和第五大出口国，标志着中国粮食安全的国际化形势已经形成。

3 粮食安全的新挑战

尽管可以从国际市场上进口粮食，其在保障国内粮食供应、缓解环境资源压力、满足多元化需求等方面，做出了重要贡献，但我国粮食安全在愈加开放的形势下也面临着一些前所未有的新挑战。

3.1 国内的粮食安全挑战

3.1.1 可耕种面积减少 中国城市和工业化程度不断推进，致使耕地面积减少。据国家统计局统计，2010年中国耕地面积为1.353亿hm2，2017年减少到1.349亿hm2。据联合国粮农组织统计，1961年中国人均耕地面积为0.155hm2/人，2017年降到0.086hm2/人，降幅达45.2%[4]。

3.1.2 农业劳动力短缺 中国农村劳动力老龄化加大，导致粮食生产中的劳动力短缺。据国家统计局统计，2015年60岁以上人口占比16.1%，2018年增加到17.9%。2016年世卫组织发布报告，预计到2030年，中国农村地区60岁以上人口占比将达21.8%[4]。

3.1.3 供给安全有隐患 粮食供给安全隐患在于中国粮食生产与需求存在结构性矛盾，因为，随着经济发的展，居民的消费能力随之增强，城镇化的快速发展又使居民食物消费结构升级，升级的需求不能为我国的农业资源所满足。再有，2020年，中国人口总数突破14亿，成为全球最大的人口基数国，而耕地面积占比相对较小，导致粮食种植的成本攀升，农户经营性的收入占比减少，种粮的积极性降低，从整体上影响了我国粮食产量[5]。

3.2 国际粮食安全风险

国际环境愈来愈不稳定，2018年3月，美国单方面发起贸易争端，中美贸易摩擦加剧，农产品贸易环境恶化，粮食供给出现国际风险。粮食安全主要在大豆进口上，美国是最主要的大豆出口国，而我国大豆的供给一直有较大缺口[1]。美国利用大豆出口优势，对我国粮食安全形成一定的威胁，这是因为我国的农产品进口国高度集中，依存性较高。还有，我国对全球农业资源利用的战略布局仍然处于摸索阶段，表现为农业对外投资合作不成熟，大型农业企业转型升级起步较晚，且缺乏专业性人才，又经常遭受投资国竞争对手施加的舆论压力。再有，国际贸易保护主义也是一种不利因素。

3.3 疫情下粮食安全问题

2020年初，新冠疫情突然爆发，各省做出重大公共卫生事件一级响应，严防严控，封锁道路，限制人流、物流，推迟企业复工复产。疫情考验了中国利用国外粮食资源与市场供应的能力，但也一定程度上冲击了国内粮食市场，暴露出粮食安全问题[6]。主要表现在粮食全产业链的监测预警体系不完善，产业链的各环节衔接不稳定，粮油、饲料、农资等的绿色通道不畅通等。造成农事活动受限，粮油企业复工复产困难，部分地区口粮和饲料粮供给出现短期紧缺等，这都不利于粮食市场的稳定与安全[7]。

疫情在全球的持续蔓延，也增加了国际粮食危机爆发的风险，一些国家，因供应链受阻，临时做出恐慌性的出口限制，导致市场价格剧烈波动，暴露出全球粮食供应链的韧性不足。不稳定因素的增加，导致贸易投资缩减，国际农产品贸易规模下降。长期来看，新冠疫情引起的全球经济衰退和农产品需求萎缩，将导致农产品价格下跌，粮食安全将受到相应的影响。

3.4 未来粮食安全挑战

首先，水资源短缺和土壤退化是我国中长期粮食安全面临的最大挑战。有研究表示，到2050年，因农用水减少和耕地缩减等的影响，中国的粮食总生产水平将明显下降[8]。其次，在农业科技推广上也存在一定的挑战，农业科技创新的基础与应用基础研究依然不足。再有，在粮食供需上，人口粮面临着特种小麦、优质大米等需求的增长与优质优价环境不健全之间的矛盾。动物饲料粮玉米、大豆面临着生产比较优势下降的挑战，饲料蛋白主要依赖于进口大豆，进口压力随畜产品生产规模的扩大而加大，这主要归因于其他牧草饲料和草牧业发展没有得到足够的重视和发展。另外，受WTO等贸易协议的约束，粮食生产与市场方面的许多补贴政策的实施也受到阻碍[9]。

4 粮食安全的应对策略

习近平总书记于2018-09-25在黑龙江七星农场考察时，他强调，中国人要把饭碗端在自己手里，要装自己的粮食[6]。习总书记的讲话为中国的粮食安全指明了发展的目标。

4.1 重视粮食的供应

把饭碗端在自己手里，即是重视粮食供应端的建设，增强粮食供应能力，这是各国最基本的做法。粮食的供应来源于国内粮食生产和国外粮食进口，国内生产和国外进口与相应的两个市场相互协调，以满足国内的粮食需求。

解决粮食的供应问题，重点在于加强国内粮食生产能力，增加国内产粮在粮食总供给中的比重。实现这一目标，关键是增强国产粮食的市场竞争力。粮食作为大宗农产品，其市场竞争力取决于粮食的价格高低，在进口端，表现为国产与进口粮之间的价格差别。然而，如果国产粮价格较低，农业经营主体的种粮积极性随之降低[10]。因此，在注重国产粮食生产的基础上，要把饭碗端得更平稳，还要适当进口粮食。现在，国产粮的市场价格相对较高，竞争力低，且高品质粮食仍需通过进口来调剂。进口时，要关注哪些粮食需要进口、进口多少、从哪里进口及进口价格等。

4.2 加强粮食安全保障措施

为确保粮食安全，必须加强粮食安全的保障措施。保障粮食安全是系统工程，需要党政相关部门、农技人员、农民等形成合力，在政策、管理、科技、市场等多方面施力，以粮食增产为核心，辅之以搞好流通，实现‘藏粮于地、藏粮于技’的粮食安全战略。2014年，国务院印发意见，提出了新形势下的粮食安全战略，确保我国粮食安全以国内粮食生产为主，努力发展农业科技增强粮食生产，适度采取进口以满足相应需求[5]。意见为保障新时期的粮食安全明确了方向，从粮食安全战略的核心着手，从政策保障、耕地保护、农民种植和发展农业科学技术等方面展开。

4.2.1 改革政策以保障粮食安全

2019-09-09，中央全面深化改革委员会第十次会议强调，要明确保障国家粮食安全是底线，坚持数量和质量并重，实行分品种保障，增加供给总量，优化供给结构，扩大供给来源，提高供给质量，加强农产品储备调控和加工业发展，完善农业支持保护体系，构建科学合理、安全高效的重要农产品供应保障体系[10]。根据我国国情粮情，充分利用国内市场资源，有效利用国际市场资源，依托政府政策，培养新型农民，走生态化及可持续化的粮食安全道路。为提升粮食的有效供给，在人口口粮方面，改革供给侧结构，促进特种小麦与优质大米的生产。在动物饲料方面，促进饲料多元化，发展草地农业。

4.2.2 对粮食产业链精准施策

构建粮食安全保障体系的基础是打造稳定、通畅的产业链，特别是在后疫情时代，为缓解疫情对国内粮食市场的冲击，政府部门应从供应、流通、服务与监管等环节，对粮食产业链精准施策，建立稳固和畅通的粮食及其它农产品供应链，善于在危机中育新机，以切实保障国家粮食安全[7,11]。

（1）粮食供给侧。社会的稳定，需要充足有序的粮食供应。粮食供应过剩，农民收入下降，影响农民种粮的积极性。粮食供应不足，则为经济发展带来困境，影响社会稳定。政府主管部门应采取多种多样的措施，精准应对，加强粮食市场供应，通过适度粮食储备和出库稳定粮食供给，达到稳定粮食安全的社会预期。另一方面，建立稳定、通畅的国际农产品供应链也是至关重要的，中国的粮食企业应积极融入国际化的农业产业链和供应链中，有效应对国内外市场的变化，防范风险，保障粮食供给更平稳。

（2）粮食流通环节。顺畅的粮食流通是平稳粮食安全的关键，在特别背景下，更是如此。如，在疫情影响下，国内局部地区的部分道路交通被管制，造成粮食市场分割，粮食生产资料和粮油产品出现阶段性短缺等。尽管疫情的严格管控和新冠疫苗的注射，使疫情得以有效遏制和逐渐缓解，但因国外病例的输入，仍时有少数地区被管控。在这种情况下，政府部门应积极应对，根据疫情变化，重视数字化流通渠道，通过网络加强市场调度，创新流通方式方法，及时有效打通流通渠道，开辟粮食运输绿色通道，提高粮食流通效率。

（3）粮食服务方面。粮食的生产供给和流通，需要财税政策服务及相关社会公共服务作保障。财税政策是最直接、最有力、最管用的政策，为保障粮食相关物资企业运转，及缓解涉农经营主体的压力，政府相关部门需要通过提供财税服务和社会公共服务，如增加农业信贷支持力度、强化农业保险保障服务、提高政府减税降费力度，以助力经济回归正常轨道，从粮食服务方面保障粮食安全。

（4）粮食产业链监管。在做好粮食服务的同时，为确保粮食产业的顺利开展，做好对粮食产业链的监管工作是十分必要的。政府部门要加强对粮食产业链的监理，保障政策执行效果。这样，可有效强化政府部门相应政策的稳定性、持续性和协同性，确保各项政策能公开、透明和可操作，监督各项政策能够落实到地和到户，避免政策执行主体对政策变更风险的担心，而能积极作为。

（5）坚定信心抓住机遇。新冠肺炎疫情下，一方面，要看到疫情给全球农产品市场与贸易带来的巨大冲击，及市场价格波动的加剧。另一方面，需要坚定国际农产品贸易的信心，看到伴随着的潜在的贸易机遇，做好市场行情的研究，做出客观而准确的判断，发现供需缺口，把握主动权，占领粮食生产的新高地，利用低成本的资源保障粮食和农副产品供给。同时，加强贸易合作，共同应对风险和挑战，抓住粮食产业的新机遇。

4.2.3 坚持高质量粮食安全的发展战略

国家发展改革委、国家粮食和物资储备局联合发布意见，确定了建设现代化的粮食产业体系、推动粮食产业高质量发展的总体要求、主要任务和保障措施，重点围绕习近平总书记的重要指示，对延伸产业链、提升价值链、打造供应链等分别做出部署，并对深入实施优质粮食工程战略提出要求[12]。在保障我国粮食安全上，采取积极有效的措施，坚持保住产能、稳定合作、节省资源和拓宽渠道的发展路径[5]。

（1）保住产能。①保证耕地资源绝对安全。粮食产于地，因此要保住耕地1.2亿hm2（18亿亩）红线不动摇。保证耕地后备资源的保护和利用不放松，保证口粮、谷物的播种面积不减少。②保证农业政策稳定。粮食生产的稳定与农业政策息息相关，所以，要保证农业补贴政策执行到位，粮食收购价格稳定不降，提高农户产粮的积极性。另外，农业基础设施投资的加大，也是在政策上对粮食产能保证。③保证提高单产。粮食总产能取决于粮食单产，粮食单产决定于农业科技。因此，积极投入研发高产量、抗倒伏、抗干旱的粮食种子非常重要。同时，要提升我国农业装备技术的先进性，并推广普及。④保证人力资本要素。保住粮食产能的执行者是农业管理人员和劳动力，一方面，要压实粮食安全省长责任制，各省根据实际情况，提出相关的助农、惠农政策，发挥经营性主体优势，保证经营性主体市场的竞争力。另一方面，要培养大量新型职业化农民，保证种粮技术的推广。

（2）稳定合作。①签订稳定的国家协议和长期的农业合作合约。国际农业合作是国与国间的农业合作，国际农业合作可以使我国粮食安全更有保障，是基于政治关系友好前提下的共赢发展，鼓励我国与合作国的农企签订长期稳定的贸易、投资合作协议，并在合作协议下谋取新的发展规划。②提供稳定自由的国际农业合作环境。相互提供农业企业稳定的服务政策，并稳步推进国际化农业合作公开透明机制的执行，是国际农业合作工作顺利开展和真正落实的政策保障。

（3）节省资源。①宣传节粮。加大力度宣传节粮爱粮，开展节粮光荣、浪费可耻的教育，完善节粮管理制度，营造全民节粮爱粮的良好社会风气。②科学节粮。提高粮食科学收获及储备知识的普及率，向农户普及节粮知识，减少因不科学的粮食收割、晒干、运输、储藏等导致的粮食浪费。另一方面，政府部门也要优化收购、储备技术，降低损耗。再有，加大节省性高效农业机械设备的投入，可以有效节粮。

（4）拓宽渠道。①拓宽政策渠道。扩大中国在制定国际贸易规则方面的发言权，国内政策的制定要尽可能多地考虑与国际规则相结合，并积极参与制定国际规则，争取较广阔的支农政策空间。②拓宽贸易渠道。广泛深入地与一带一路沿线国家开展贸易合作，扩大贸易品种、效率和规模，促进农产品贸易的互补性，拓展农业投资市场。③拓宽合作渠道。签订农技合作和培训协议，开展国际性的技术援助，推广农业发展经验和先进技术设备，拓宽国际合作。

5 结语

当前，世界粮食危机愈演愈烈，粮食供需矛盾突出。粮食安全已成为世界各国亟待解决的问题。任何一个国家的社会稳定，国民经济发展都是建立在粮食安全基础之上的。就目前的粮食安全而言，我国的粮食安全已经走在了世界前列。但我国是一个人口大国，必须不断提高粮食安全的水平，继续努力常抓不懈地做好粮食安全工作。我们既要有近忧，也要有远虑，需认清国内外存在的粮食安全的挑战、疫情带来的影响及未来潜在的粮食安全问题，相应地要重视粮食的供应端、政策的保障及对粮食产业链精准施策，坚持高质量粮食安全的发展战略。要以深刻的忧患意识，对内采取积极有效的措施，加强耕地保护，保护农民种粮积极性，提升科技生产水平，保证粮食的产量和质量，积极疏通流通、服务和监管等环节，对外加强国际贸易与农业技术合作，适当依靠进口补充粮食供应。通过对我国粮食安全的挑战性问题分析及应对策略的探讨，服务于我国粮食安全战略的实施，有益于国家粮食储备体系的完善，有助于我国粮食安全的抗风险能力增强，为国家的社会经济发展奠定基础。