杨东 陈怡然

2021年10月18日，中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习，习近平总书记提出“要健全市场准入制度、公平竞争审查制度、公平竞争监管制度，建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管”“防止平台垄断和资本无序扩张，依法查处垄断和不正当竞争行为”。中共中央对社会主义市场经济规律的深刻把握，有利于营造公平竞争的市场环境。

2020年底，中共中央政治局会议首次明确提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，标志着我国对于数字经济的监管态度从之前的包容审慎转向全面监管。近年来，美国和欧盟也不约而同掀起对数字平台的反垄断浪潮，表明监管常态化与执法严厉化已成为全球趋势。

首先，随着平台经济的发展，资本与数据力量交叉融合，阻碍行业创新和社会公平的实现。数据、资本、劳动等生产要素的聚合，促进数据成为现实生产要素实现价值创造。数据是平台经济领域最为重要的生产要素，数字平台利用资本优势通过收购聚集了海量数据，通过对数据的控制，在强化企业自身的竞争优势的同时也削弱了传统经营者、竞争对手与初创者的优势，改变了传统的市场竞争结构垄断，从根本上破坏了市场竞争秩序。数字平台利用资本与数据的双重力量，通过跨界竞争和跨行业合并，控制竞争对手需要依赖的基础设施，从而使杠杆作用跨行业竞争成为常态，严重阻碍了行业创新。经济高质量发展离不开市场竞争机制与创新的良性互动，当数字平台垄断导致供应侧的竞争机制遭到破坏时，创新动力势必有所减损，最终将影响消费者福利。另外，在资本与数据的双维垄断下，数字平台滥用市场力量，使大量中小企业无法进入行业参与竞争，在数字化转型背景下，越来越多的中小企业需要依赖数字平台开展生产经营活动，而一些大型数字平台通过对竞争对手实施屏蔽断链，破坏数字经济市场的正常竞争秩序，挤占基于数据要素谋求创新的中小企业的生存空间，在一定程度上影响了社会分配机制，阻碍社会公平的实现。

其次，平台的垄断与资本的无序扩张影响数据安全。数字平台凭借其对数据的收集与分析优势，将自身的资本和商业运行逻辑嵌入经济运行中，冲击了工业经济时代的监管模式及其治理体系。在国内平台竞争案例中，比如，腾讯以即时通讯为客户端基础，通过技术端口的流量，阻碍了对天猫、虾米、快手、字节跳动、飞书等不同公司的不同产品的数据开放和共享，影响数据作为生产要素的评价贡献，凸显了数字经济时代的流量竞争的法律风险。随着数字平台承担了越来越多的公共服务职能，其事实上已经具备了公共基础设施的属性。一方面，数字平台作为平台经济时代的新组织，本质上是流量入口的数据集合体，数据本身在内容上既涉及到个人隐私，又关乎商业利益、国家安全和公共利益。当海量多元的数据被大型数字平台控制，则可能影响到国家经济、社会安全。另一方面，平台自身制定的平台规则也会对整个社会生活以及数字市场的运行产生影响，事实上分割了某些本应属于国家的权力空间。如果任由这种大型数字平台野蛮生长，将会对现行的社会权力结构产生冲击，对国家安全带来威胁。2021年7月，国家多部门对滴滴出行进行的网络安全审查就是干预数据、资本双重无序扩张的例证。平台经济时代，破除数据垄断、维护国家安全是数字市场治理的重要目标之一，大型数字平台长期的市场力量及其产生的锁定效应，与共同富裕的长期发展目标相悖，国家加大对数字平台的监管势在必行。

最后，平台经济领域的垄断问题带来更加复杂的监管问题，对现有法治体系提出了挑战。反垄断法的滞后性导致应对大型数字平台的监管能力不足，是全世界反垄断部门面临的共同问题，数字经济的诸多特征决定了传统反垄断分析方法具有局限性：第一，数据市场呈现出以平台、数据、算法为基本要素的三维竞争结构，改变了传统市场竞争的外在形式和内在逻辑，其通过数字技术和算法设计获得了一定的市场影响和优势地位。传统的价格中心型分析框架已难以应对目前出现的种种问题。第二，由于数字平台具有较强的网络效应、规模效应以及双边市场、动态竞争等特征，大部分细分领域的市场份额被少数数字平台占领，市场竞争格局日益固化，呈现出高度集中的态势，一些大型数字平台借助其市场力量，实施屏蔽断链、自我优待等新型垄断行为，这些行为扭曲了市场竞争秩序，也放大了互联网经济的网络效应，使平台经营者对用户与作为平台内经营者的中小企业控制进一步强化，从而加速了“赢者通吃”局面的形成。对于这些新型垄断行为，从现有的条文中也很难找到相应的规则予以规制。在平台经济时代下，为了有效应对平台垄断和平台经济发展带来的新挑战，应当重新审视平台的经济结构，对于新型垄断行为和市场力量的界定、竞争损害理论进行重構。从今年不同层级的立法实践来看，国家正在努力细化和完善相关竞争法律体系从而更好应对数字经济时代。

过去一年，中共中央围绕反垄断、防止资本无序扩张作出一系列重大决策部署，并在立法、司法、执法等层面都取得了十分显著的成绩。

政策层面，一年来，强化反垄断和防止资本无序扩张作为重要议题被国家各层级反复强调。在2020年12月召开的中共中央政治局会议和中央经济工作会议上，明确强调强化反垄断和防止资本无序扩张，并将其纳入2021年经济工作的八项重点任务之一。从此，以互联网平台为整治重点的反垄断浪潮正式拉开序幕。2021年中央政府工作报告，指出要强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争的市场环境。2021年3月中央财经委员会第九次会议强调，要建立健全平台经济治理体系，加快健全平台经济法律法规，及时弥补规则空白和漏洞。2021年8月30日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革委员会第二十一次会议，审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，进一步对保护和促进市场公平竞争作出战略部署。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中也明确强调，加强和改进反垄断与反不正当竞争执法，强化公平竞争审查制度刚性约束，及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。

立法层面，一系列法律法规密集修订并颁布，法治体系更加严密。2021年2月7日，国务院反垄断委员会印发《关于平台经济领域的反垄断指南》，旨在对平台经济领域具体适用反垄断法提供更加细化的规则指引，《指南》的正式出台也成为推动我国平台经济领域反垄断执法的关键节点。此后，《网络交易监督管理办法》正式施行，为网络交易主体有序规范地开展交易活动提供了更为清晰的法治保障。《禁止网络不正当竞争行为规定》公开征求意见，一些新型网络不正当竞争行为将面临更严格和细致的监管。2021年8月19日，最高人民法院公布《关于适用〈反不正当竞争法〉若干问题的解释（征求意见稿）》，其中第25条对《反不正当竞争法》第12条“互联网专条”的兜底条款进行了进一步补充和细化，为正确审理互联网不正当竞争纠纷案件，维护公平竞争秩序提供司法指引。2021年10月23日，全國人大正式公布《反垄断法（修正草案）》并向社会征求意见。它迎来了其施行13年以来的首次大修，草案对于数字经济法发展提出的新挑战做出回应，强化了对大型数字平台的反垄断规制，重点关注了数据、算法、技术、平台规则的特殊问题，并在总则中明确“国家强化竞争政策基础地位”，从法律层面完善了公平竞争审查制度的顶层设计，《草案》还进一步加大处罚力度，对垄断行为的实施增加个人责任，可以说，本次《反垄断法》的修订是国家在立法层面对维护公平竞争的市场环境进行的整体部署，将会是推进平台经济有序健康发展的重要法律武器。

执法层面，执法力度明显加大，大型数字平台成为重点监管对象。自2020年12月至今，国家市场监管总局加强对大型数字平台的反垄断审查。2020年12月24日，依据《反垄断法》对阿里巴巴在我国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位行为立案调查，并于2021年4月10日对其在我国境内网络零售平台服务市场实施的“二选一”垄断行为作出罚款182.28亿的行政处罚，创造了我国反垄断法实施以来的最大罚单；2021年7月10日，依法禁止虎牙公司与斗鱼公司合并；2021年7月24日，依法对腾讯公司作出责令解除网络音乐独家版权等处罚。2021年9月9日，工信部有关业务部门召开了“屏蔽网址链接问题行政指导会”，对有关互联网企业提出相应的合规标准，要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽。2021年10月8日，对美团在我国境内餐饮外卖市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚，责令美团停止违法行为，全额退还独家合作保证金12.89亿元，并处以34.42亿元罚款。

首先，在法治的轨道上推动平台经济规范健康发展。第一，对《反垄断法》进行进一步完善。10月23日，全国人大就最新修订的《反垄断法（修正草案）》正式公布并向社会征求意见。《草案》对于当下的新变化相应做出了针对性的调整，但对于数字经济领域反垄断的修改和完善还尚不充分，笔者作为全国人大财经委、司法部《电子商务法》、《反垄断法》立法专家，在2021年初受司法部委托参与了司法《反垄断法》修订工作。笔者建议，有必要将数据控制能力纳入市场地位认定，提高技术力量在认定市场支配地位时所占权重，完善必需设施原则在《反垄断法》中的适用，以及将隐私保护纳入反垄断法立法目的和价值体系，对消费者的数据隐私给予直接的保障。第二，除修订《反垄断法》外，还需要更新和完善更具有阶段性、灵活性的相关配套性法规。由于数字平台本身的平台和市场双重属性，涉及科技、商业、金融多个领域，仅仅通过一部反垄断法难以解决目前存在的种种问题。如上述提到的《关于平台经济领域的反垄断指南》就是一个很好的例子，其对平台经济领域的新问题做出了更有针对性的指引。未来的反垄断监管还将进一步与隐私保护、反不正当竞争、消费者权益保护等协调并进、共同发展，才能解决现实中多领域交叉发展问题。

其次，由“运动式监管”转向常态化、精细化监管。有针对性的加大重点领域监管力度是未来反垄断领域的大趋势，需要由碎片化、缺乏统筹性的“运动式”监管转向事前明确底线、事中及时调控，有效防止竞争损害结果的发生，构建充分保障市场竞争活力的全面、可持续监管体系架构。《反垄断法（修正草案）》明确提出反垄断执法机构应当加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。对于以上行业，相关政府部门的审查会更加全面、标准会更加严苛。以金融行业为例，对于资本的无序扩张，需要防范系统性风险，强调分业经营、分业监管。对于非银行的平台金融板块，需要防范内部风险传导，对金融板块与互联网科技企业进行隔离。在以数字技术“重塑”平台基础设施治理体系，进而打造新数字经济市场监管结构的过程中，通过创新科技的使用实现对监管对象的有效监控，这将成为未来监管的新方向。新时代的市场监管趋势侧重于监管者依靠科技手段获取信息，进行实时、动态的监管，从而解决监管信息不对称和消除法律滞后性弊端，提高监管效率，降低监管成本，保障数字经济健康可持续发展。

再次，创新监管思路，推进平台经济的事前监管、协同监管亦是当下监管改革的重要举措。传统的监管模式以事后惩戒为主，然而处罚并非反垄断的目的，特别是在以动态创新为特点的数字经济时代，单纯依靠事后执法并不能取得十分理想的效果，需要充分发挥法律的指引作用，引导市场主体合规经营，围绕自身构建的生态系统进行投资和创新。日前，国家市场监督管理总局组织起草了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，并于10月29日公开向社会征求意见。旨在通过对互联网平台进行分类分级，赋予不同平台主体与其影响力相称的责任，实现更加科学、精细化的管理，增强监管的针对性与有效性。某种程度上来说，《指南》所体现的理念与欧盟《数字市场法》中秉持的“不对称监管”思路有着异曲同工之妙。其本质都是在将传统的事后处罚进一步前置化，在行为的实施阶段对其进行一定的限制，弱化传统的事后处罚机制，在市场集中度越来越高的情况下，营造法治化、有序竞争的营商环境。同时，由于平台监管是一个多维度、多主体、多手段的综合治理过程，涉及到复杂的市场参与主体，既包括政府对平台行为的管制，也包括企业自身全方位的合规。近日，中国人民大学竞争法研究所等单位共同起草了由中国标准化协会牵头制定的《平台经营者反垄断合规管理规则》，并向社会公开征求意见，该规则能够为各类平台经营者开展反垄断合规管理活动提供依据，有利于政府机关更为精准地匹配监管措施。

纵观全球，对数字平台的反垄断监管已成为当前各国共同面对的难题，相较于一部分欧美国家，我国的反垄断实践经验稍显匮乏，且实践中的问题更为复杂，这就对我国在数字时代国家制度创新能力与治理能力提出了更高的要求。我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，平台经济作为现代经济生活的重要组成部分，也同样应当进入到更加规范健康的发展阶段。反垄断的目的在于维护市场竞争秩序，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间，最终实现经济的高质量发展和人民的高品质生活。平台经济已经成为新时代社会变革与创新的重要引擎，更是走向共同富裕的重要引擎。强化反垄断与防止资本无序扩张，是完善社会主义市场经济体制的内在要求，必须深入推进公平竞争政策的实施，从而为缩小收入分配差距、促进共同富裕营造更为健康的市场环境。