广西桂林市司法局党组书记、局长 诸葛旸

桂林开放大学副教授 陈丽玲

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。刑满释放人员是否顺利回归和全面融入社会，直接关系到刑罚教育改造成果的长久稳固、社会和谐稳定。故此，加强对新时期刑满释放人员帮教安置的研究具有现实和实践的法治意义。

当前刑满释放人员帮教安置工作存在的问题和困难

刑满释放人员帮教安置工作，是指在党委政府领导下，相关部门和社会力量对刑满释放5年之内的人员开展扶助、教育和社会服务等活动。作为社会边缘化特殊群体，刑满释放人员回归社会后的权利保障、社会保障、就业生活等方面存在很多现实问题。体现为：

一是缺乏专门国家立法。目前我国没有专门对刑满释放人员帮教安置工作进行立法，实践中执行依据主要是散布于《监狱法》《未成年人保护法》等法律的零星条款和行政规范性文件中，且相关条款和规定过于原则。例如：2012年修改、2013年1月1日起实施的《监狱法》第三章第五节释放和安置中，第35条、36条、37条只涉及罪犯服刑期满发释放证明书；公安机关办理户籍登记；对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活；对“三无人员”由当地人民政府予以救济。2021年6月实施的《未成年人保护法》第113条规定：对违法犯罪的未成年人依法处罚后，在升学、就业等方面不得歧视。目前，各地在机构设置、工作程序等方面也有差异，缺乏可操作性和统一性，不利于帮教安置工作法治化。

二是原有组织管理机制不适应新形势发展的需要。原刑释解教人员安置帮教工作领导小组及其办公室（简称安帮办），随着2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会通过《关于废止劳动教养法律规定的决定》、2020年实施《社区矫正法》及党政机构改革后，社会治安综合治理委员会及其办公室的撤销，其机构的存在及职能发生了变化。目前，相关工作职责未予明确。司法行政部门改革后对刑满释放人员工作职责是指导帮教安置工作。原安置帮教工作领导小组成员单位如综治、司法行政、公安、民政、人力资源和社会保障等部门职责也有所调整变化，存在职责衔接的“空档”。

仅2020年，广西桂林市刑满释放人员3200多人，基层司法所人少事多矛盾极其突出，难以承担原有帮教安置职责。随着普法宣传，公民法治意识不断提升，《监狱法》第38条明文规定：刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利。据此，刑满释放人员是正常的社会公民，刑满释放后外出务工、投亲靠友等是普遍现象。又例如：判处拘役的刑满释放人员，其服刑期限为1个月以上6个月以下。故原规定的5年帮教安置期存在与否值得考量。

三是帮教安置措施难以形成市场化、配套化和长效化。以市场化手段主要依托借助社会力量开展帮教安置工作的“帮教社会化、就业市场化”模式存在诸多问题。如社会投资建设过渡性安置基地的意愿不高、配套政策缺位、奖补资金不到位等。而由政府主导设立的过渡性安置基地，受财政、立项和资金等因素限制，无法全面推行。社会救助、教育、住房、就业等系列措施供给严重缺乏、经费保障不足，无法实现帮教安置工作配套化、长效化。

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四是帮教安置工作缺乏强力监督制约。存在有关工作人员的违法失职行为得不到及时依法监督纠正，纠纷无法及时协调解决，刑释人员救济权利得不到有效维护的现象。

健全完善帮教安置工作机制的对策

加强和创新社会治理，实现国家治理体系和治理能力现代化，就必须强化刑释人员这一特殊群体的安置帮教新机制建设，努力推动建立共建共治共享的社会治理制度。

一是着力构建帮教安置法律制度新体系。借鉴国外出狱人保护法等立法成功经验，出台《中华人民共和国帮教安置法》，以法律形式明确帮教安置工作的指导思想、基本原则，明晰各部门的职责与衔接机制，明确帮教安置措施，明确奖惩和监督制度。在正式立法前，国务院或司法部可以先行出台帮教安置工作法规规章，细化有关工作衔接机制、安置措施、管理制度和经费保障规定。形成体系严整、内容严密、程序严格的帮教安置法律法规新体系。

二是着力构建帮教安置工作衔接“共建”新机制。组建省、市、县三级帮教安置工作领导小组，由政法委书记和政府分管领导任联合组长，公安、检察、法院、教育、民政、司法行政、人力资源和社会保障、医疗保障、工青妇、监狱等单位部门为成员，通过建立联席会议制度、专项工作推进会等形式，推动政策落实，协调解决重大问题。国家出台规范性文件，明确强化部门协调配合，加强刑释人员联网信息共享和衔接，形成全国统一信息库，准确分发到所在乡镇社区，签订协议书，落实安置帮扶措施。

三是着力构建帮教安置社会保障“共享”新机制。出台政策落实最低生活保障、就业、医疗、教育、住房等措施。引导社会力量争取上级资金建设过渡性安置基地、安置车间等，解决刑释人员临时性就业问题，并给予奖补优惠政策。利用工青妇等群团组织优势推动帮教安置工作社会化、就业市场化。依托社会救助站接收刑释“三无人员”，以解决基本生活问题。对满足享受失业保险的，社保部门及时为其办理失业登记手续。对生活困难且无法就业的，当地政府及时落实发放最低生活保障金。对刑满释放后无房可住的，可视情依法安置在廉租房、敬老院或社会福利院。对有就业意愿的，加强其技能培训，引导拓宽其就业渠道，或安置在公益性政府补贴岗位。对自主创业的，国家应在税收、金融、生产经营等方面给予政策扶助。

四是着力构建帮教安置工作监督“共治”新机制。各级党委政法委牵头抓总，司法行政机关对接协调相关部门，畅通刑满释放人员合法合理投诉渠道。各级人大常委会依托对“一府两院”工作报告审议权、质询权、专项执法检查、人大代表议案建议交办等方式，督促政府职能部门依法履职。检察机关对帮教安置工作中涉嫌有案不立、有罪不究等情形开展刑事立案监督，对涉及安置帮教的诉讼、申诉案件进行审判监督、检察监督等，依法维护刑满释放人员合法权益。各级人民政府通过听取专项工作情况报告，开展督查、问责等手段，促进帮教安置工作合法开展。此外，畅通公民、社会组织及新闻媒体检举、控告、批评、信访、申诉等渠道，依法反映问题线索。