胡琴

[摘 要]网络技术是城市治理现代化的赋能者与催化剂。上海市宝山区在加快落实全市“一网统管”部署中积累了丰富的实践经验，其改革路径、实际效能和发展趋势对进一步做优做实“一网统管”，加快推进城市治理现代化进程具有重要的实践价值。

[关键词]一网统管;城市治理;上海市宝山区

近年来，上海市深入贯彻落实习总书记考察上海时关于城市精细化管理、加强社会治理体系建设和治理能力现代化建设、推动智慧城市建设等方面的重要指示精神，践行以“人民为中心”理念，利用互联网、物联网、大数据、人工智能等最新信息化技术成果，加快推进城市治理制度创新、模式创新、手段创新，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。宝山区“城运中心”作为区级“一网统管”的管理机构在加快落实全市部署中积累了丰富的探索经验。

一、路径及效能：“一网统管”为宝山区城市现代化治理赋能增效

宝山区将“一网统管”作为事关改革发展全局和长远发展大局的系统性工程。在全市统一部署下，2020年区城市运行管理中心正式启动。“一网统管”以“高效处置一件事”为目标，“以问题为导向”，为城市精细化治理、应急突发事件处置、公共管理等提供智能化、全方位、全周期的信息处理手段，有效激活了城市治理的各种要素，大大提升了治理的效率和精准度。

1. 建立“一网统管”组织架构与工作机制

一是构建领导组织架构。宝山区在区层面成立领导小组，在区政府办公室设置组建区城运管理中心，承担领导小组办公室日常工作。制定行动计划，印发《“一网统管”建设三年行动计划（2020-2022年）》，紧扣市“一网统管”工作目标和任务清单，逐一明确责任单位、牵头单位和时间节点等工作要求。二是建立应急指挥决策体系。安全生产、工程建设、危化品、消防、公共衛生等突发应急事项纳入“一网统管”平台，第一时间收集、梳理全区突发事件信息动态。三是建立统一高效的调度指挥体系和联勤联动工作机制。在重大突发事件、重要节点、重大活动期间，由对应的部门担任指挥长，开展突发事件处置、城市运行管理的指挥和调度。以“一网统管”移动端（政务微信）整合街镇（园区）域内网格中心、综治办、城管中队、市场监管所等部门巡防力量，建构联勤联动工作机制，形成基层城市管理和应急处置合力。

2. 推进“一网统管”大数据平台基础建设

一是构建“纵向到底”的城市管理大数据平台。推进城运网格化系统部署，落实各街镇（园区）的网络传输、数据存储、展示大屏以及应急指挥音视频等相关硬件设备的建设与升级，提升城市运行管理中“发现、行动、预警”的能力，初步实现“一屏观天下、一网管全城”。二是推进城运大数据汇聚平台。平台接入区政法、公安、交通、水务、城管执法、绿化市容等20多个部门约1.8万路视频监控、约1万个新型物联网感知端，形成了网格化案件与高清探头的视图联动。梳理汇总了全区26个职能部门实际数据资产情况。三是加快推进城运大数据挖掘与共享。对接阿里云，落实电子政务云升级扩容。“城运云”为各单位的应用系统和相关信息系统提供高性能AI算力和充沛的存储资源，以便共同挖掘大数据价值，挖掘应用场景，服务城市治理和民生保 障。

3. 打破传统管理模式，启动业务流程再造

宝山区以“高效处置一件事”为中心启动业务流程再造，实现“线上线下”对接和有机联动。首先，梳理细化责任网格。对区各街镇（园区）责任网格进行梳理、划分，与市级城运网格、警务网格、综治网格汇聚，实现“多格合一”。其次，推动社会治理资源下沉。合理分配巡查、执法、处置人员，在责任网格内定人定岗，形成闭环运行机制。根据城市发展，管理对象、范围的扩容，动态调整责任网格。最后，实现“点对点”政务微信快捷传报。为四类人员（基层发现、处置力量、村居工作和其他人员）开设政务微信账号，案件的上报、流转、处置等流程通过政务微信完成。加强横向、纵向单位的互联互通，使各类城市综合管理问题均能做到快捷上报、迅速处置，打通一线基层应用“最后一公里”。

4. 强化特色应用平台对接，深化“特色场景”应用

宝山区努力打破“数据烟囱”“信息孤岛”，强化特色应用平台对接。将宝山特色应用红帆港、社区通、商圈通、园区通、房屋租赁管理等具有宝山特色的社会治理系统接入平台，向上对接区级城运平台，向下整合街镇平台前端感知数据，确保五级应用中网格、社区（楼宇、单位）最小作战单元的职责落地。此外，还根据需求清单、责任清单、负面清单，专题研究需求领域相关数据模块的纳入机制，不断拓展“特色场景”应用。比如，开发“气象先知”应用场景，提供智能互动的天气实况、精细化天气预报、灾害性天气预警、气象灾害风险等信息，实时显示宝山国际邮轮港、长江口航道、邮轮靠泊港口天气实况，为决策者提供便捷的气象决策依据，也为公众提供邮轮航线气象方面相关信息。总之，通过不断开发和挖掘场景应用，加快推进日常和应急管理智能化。

二、特征及趋势：“一网统管”全方位加快城市现代化治理变革

“一网统管”的运行逻辑与技术特性为城市现代化治理提供了创造性地解决问题的方法，在一定程度上改进创新了传统的制度安排与组织安排。上海市委书记李强指出：“一网统管”是提高城市治理现代化水平的有力牵引，不只是技术手段创新，更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，将在更大范围、更宽领域、更深层次推动城市治理全方位变革。

1. 从治理结构来看，“一网统管”推动了集约化、扁平化的管理，实现组织结构的精 简

相较于传统科层制管理模式，网络化治理是一场行政方式和组织系统的再造。传统科层制组织结构以职责体系、功能结构为单元，自上而下推进和落实组织任务，在纷繁复杂、快速流动的现代大城市治理中，常常因中心任务链条太长、责任边界不明晰、职责交叉或协调不力而导致推诿塞责，贻误处理时机。“一网统管”通过顶层设计和统筹协调，以政务微信、智能感知、大数据平台等技术，理顺管理流程，实现前端自治共治、后端快速处置，推动了集约化、扁平化的组织结构再造。一方面，通过线上线下的智能联动，使上下贯通对接，把线下的自治共治“一张网”和线上智能管理“一张网”相融合，以线上的数据流、管理流，倒逼线下业务流程全面优化和管理创新。另一方面，它与责任分明的网格化单元对接，实现了工作职责纵向到底、闭环处置，使各类城市运行管理问题信息化快速流转。“这种改进从根本上重新思考以技术为支撑的政府、组织和部门在数字化方面应该做什么，以及如何调整其业务和技术发展。” ①最终，使政府组织结构得以优化。

2. 从治理机制来看，“一网统管”搭建部门共享协作平台，实现政府业务整体化治理

部门割据、本位主义等严重制约了政府社会治理能力，无法适应高度复杂性与高度不确定性的治理环境。随着跨部门决策不断增加，越来越多的治理建立在跨部门和跨机构的基础上，政府部门之间的高效协作成为必然要求。“一网统管”打破“部门缝隙”，倒逼部门弥合分歧和管理“缝隙”，全面优化和提升城市治理体系，正是适应了时代的需求。比如，过去各部门以各自的条线为准，基层处置力量的融合度不高。现在有了城运中心进行协调，建立起各级联动联勤工作站和合作机制，实现了跨部门的集中调度，打通了条和块、条和条、块与块之间阻隔。政府事务的整体化治理，能更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，破除部门主义、狭隘视野和各自为政，为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。 ②

3. 从治理效度来看，“一网统管”以“问题”为导向，有助于高效解决城市治理痛点、盲点和难点

“一网统管”是以问题为靶向，围绕问题场景进行预警、分析、处置和事后防范的科学管理机制。“问题”来自群众需求和城市运行突出问题。“政府面对着一个复杂、快速切换的‘多目标函数，需要承担来自上级、群众、社会等各方的复杂治理任务。” ③如何解决各类型问题，考验着政府的现代化治理能力和水平。 “一网统管”在宝山实践中的应用证明，在问题发现、预警、快速处置、规律研究，以及政府高效回应、传播引导等方面，体现出了区别于传统治理的明显效率优勢。通过打破管理和服务上的时间、空间界限，推动政府内部统筹整合、流程再造和管理创新，以大数据的海量处理能力，全方位向社会提供优质、规范、透明的服务，能满足超大规模的治理需要，实现城市治理模式根本变革、治理效能质的飞跃。

4. 从治理精度来看，“一网统管”有助于精准研判治理问题，全面提升治理精细化水平

“一网统管”大数据平台的运用，改变了过去问题难以量化、信息延时、信息模糊和信息不对称的弊端，将问题场景、信息数据全面汇聚于城运平台，统一调度，大大提升了治理的精准度。“用数据说话、靠数据决策、依数据行动”，实现了精细化治理。 ④这表现为：一是高效发现和定位问题。精准定位“民所需、民所呼”以及各类应急问题现场，实现过去难以想象的、针对具体问题的“大海捞针”。二是精准解决问题。调动责任网格，通过政务微信做到“点到人、点到群”迅速“派单”，启动责任网格中的管理、执法、作业部门的工作力量，火速处理问题现场。高效便捷办结反馈，把问题和风险解决在萌芽状态。三是总结规律，赋能政府精准施策和服务。积累的数据可以为事后“复盘”提供改进优化的精准指导。辅助决策中枢平台和指挥平台提供更实时、更简洁、更聚焦，分析更深入的数据，有利于领导精准把握宏观态势和发展趋势，综合分析研判，研究制定相关对策措施，解决深层次矛盾问题，全面提升区域治理精细化水平。

三、思考和建议：补齐“短板”，做优做实“一网统管”

上海市各区“城运中心”的建设，为特大型城市治理打开了新的视窗，提供了高效便捷的工具。“但也要清醒地看到，在技术体系、应用生态、创新人才、法律法规等方面仍然存在不少值得重视的问题。” ⑤我们对网络化治理的认识和理解还处于初步阶段，网络化虚拟治理如何与现实的政府治理紧密结合，发挥其最大效用，目前还需要更进一步优化和改善。

1. 要强化基层专业化队伍建设

“一网统管”智慧系统建设改变了传统社会管理模式，专业技术成为智慧系统建设不可或缺的重要方面。目前，基层尤其是街镇、村居的专业技术人才十分缺乏，难以满足智慧系统建设的需要。因此，要进一步提高基层城运关键岗位专业人才和队伍建设，边学边做，培训先行，提高信息数据存储和使用能力，满足“一网统管”系统维护和内容保障需要，持续支撑整个城市运行“一网统管”工作。

2. 要构建公众参与机制

“数字化降低了公众参与社会治理的门槛。” ⑥加快构筑公众参与体系，鼓励企业和公民等社会力量积极参与，将居民群众、志愿者等社会力量纳入城市治理组织架构，提升社会公众的参与度和积极性，不断拓展“问题捕获渠道”和“数字化参与渠道”。同时，探索问题场景解决的多元化办法，充分发挥城市居民的主人翁意识，通过“认领”的方式，发动公众一起维护和解决城市安全稳定或精细化治理中的各种“微问题”，推动“一网共治”。

3. 要高度重视信息安全

要着力提高信息管理能力，“一网统管”后，以前数据都在各部门，现在都汇集在一起，要高度重视安全问题，要上升到政治安全的角度来防范信息泄露，信息安全做好了是1，没做好就全部变成0。要维护好网络安全，保障网络数据的完整性、保密性和可用性，提升信息安全事件响应速度。完善公共数据和个人信息保护，加大网络不良信息治理力度等。

注释：

①王益民：《数字政府》，中共中央党校出版社2020年版，第9页。

②龙怡、吕斌：《基于办事成本的“互联网+政务服务”评价模型研究》，《数字治理评论》2020年第3期。

③⑥张建锋：《数字时代的治理现代化》，电子工业出版社2021年版，第53、22页。

④王益民：《数字政府》，中共中央党校出版社2020年版，第60页。

⑤谭铁牛：《人工智能的历史、现状和未来》，《求是》2019年第4期。

作者系中共上海市宝山区委党校讲师

（责任编辑 王 玉）