□杨彬彬

（广西师范大学 广西 桂林 541001）

1 研究背景

“三农”问题历来是全党工作的重中之重，也是社会治理的重要任务，随着社会经济不断发展，城镇化水平持续提升，如何建设农村、治理农村环境以及提升农民生活品质成为国家关注的焦点[1]。党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），首次提出“实施乡村建设行动”，强调“十四五”时期我国“三农”工作的着力点，延伸具体化美丽乡村建设的内涵，推进乡村的基础设施建设以及推动城乡均等化发展。《建议》具体提出，应按照美丽乡村的建设规划合理布局，因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，改善农村人居环境，不断提升村容村貌，让广大农村地区的绿水青山更好地造福百姓。

“每一个村庄里都有一个中国”，乡村就是中国的缩影。小厕所连着大健康、大民生、大生态、大文明，“厕所革命”事关全局[2]，事关乡村振兴能否有效实现。乡村建设，厕所先行，厕所问题虽小，但却关系到村民生活品质的方方面面，以往“一个土坑两块砖，三尺土墙围四边”是村民旱厕的真实写照，苍蝇乱飞、污水横流、臭味弥漫，“小厕所”成为阻碍乡村建设路上的绊脚石，使人民生活质量和人居环境受到一定程度的影响。党的十八大以来，习近平总书记多次强调农村改厕问题的现实意义，“厕所革命”关系到民生福祉，也是对国家治理能力的一份考卷，政府需要重视厕所问题，坚持不懈推动“厕所革命”，从小事、实事出发，补齐民生短板，优化人居环境，提高生活质量，满足人民对美好生活的向往。

2 W 县“厕所革命”现状

2.1 农村厕所改造普及率不断提高

随着国家对于农村基础设施建设的重视以及致力于不断优化农村人居环境，持续推进“厕所革命”进程，按照《W 县“厕所革命”三年攻坚行动方案》文件要求，W 县2018 年之前已完成户厕改造47 839 户，2018 年农户改无害化卫生厕所4 051 户，2019 年改无害化卫生厕所4 048 户，截至2019 年底共完成改无害化卫生厕所53 878 户，2020 年计划改造无害化卫生厕所4 088 户，至2020 年7 月已完成无害化厕所改造2 819 户。W 县农村无害化卫生厕所普及率达到90.6%。随着国家财政资金的支持以及相关奖补政策的推行，农村户厕的普及率和数量呈增长的态势。

2.2 积极开展厕所改造财政奖补工作

根据《W 县农村厕所革命整村推进财政奖补实施情况自查报告》了解到，W 县基本的财政奖补情况如下，2019 年，全县厕所改造任务为6 139 户，中央财政奖补资金306.95 万元，奖补标准500 元/户。2020 年5 月底共奖补6 139 户，奖补资金306.95 万元全部奖补到位。2020 年，全县农村计划改造无害化卫生厕所6 400 户，截至9 月底，已完成5 207 户，整村推进行政村24 个。中央财政奖补资金204.4 万元，目前已下拨奖补资金180.7 万元，共奖补3 614 户，奖补标准500 元/户。W 县积极推进奖补资金发放和调动村民自主进行户厕改造的积极性。

3 W 县农村“厕所革命”存在问题及原因

3.1 管理主体职责混乱，管理进程不畅

首先，W 县采取组织领导，推进农村“厕所革命”。成立主任为组长，分管领导为副组长，相关股室和各乡镇负责同志为成员的工作领导小组。但对于具体的部门以及工作领导小组没有具体划分，呈现出一定的混乱状态。“厕所革命”是一项综合性的工程，需要县卫健委、县农业农村局、县财政局、县生态环境局、县城管局以及各乡（镇）人民政府等多个部门相互配合，但现在出现了各部门执行各自的计划，没有全局性领导指挥的现象。

其次，缺乏对厕所改造的验收监督。由于部分干部没有树立正确的政绩观，只追求厕所改造的数字，但尚未考虑因地制宜以及质量问题，在建造的过程中没有专员进行施工监督，由于地形位置的差异会存在安装技术不当而无人监管的问题，甚至会出现只是安装了蹲厕，而相关配套的基础设施不完备引发了粪污横流的问题，反而违背了“厕所革命”的初衷。

再次，相关管理主体后续的管护不到位。“厕所革命”并不是简单的更换蹲厕，而是涉及排污和污水管道建设，在这方面会有部分资金压力，加上政府的服务意识不强，可能会出现厕所“建而难用”“建而不用”等问题。

3.2 制度不完善

首先，关于农村“厕所革命”的法律制度存在一定的滞后性与模糊性。目前我国与“厕所革命”相关的法律法规和政策文件包括《关于改进农村人居环境的指导意见（2014）》《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》《农村人居环境整治三年行动方案》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018）》等，大多是总体性的方案纲要，具体的细则尚未落到实处[3]。厕所改造主体权责规定尚不明晰，全国爱国卫生运动委员会办公室是负责综合推进“厕所革命”的部门，在市级、县级卫健委都设有下属部门，并不是一个权力独立的部门[4]，但全国爱国卫生运动委员会办公室又是一个综合性的统领部门，负责方方面面关于“厕所革命”工作的推进，会出现“责多权少”的问题。

其次，厕所、厕具建造规格制度不明晰。由于我国厕所方面相关标准不够完善，目前已对城市公厕出台了相应的标准，但《城市公共厕所设计标准》（CJJ 14—2016）和《旅游厕所质量等级的划分与评定》（GB/T 18973—2016）都不涉及具体的“选用标准”，缺少全国对不同气候条件和生活习惯的相关厕所的标准、规范和指南，缺少适用技术支撑[5]。

再次，厕所改造监管惩罚机制不规范。一方面，对于厕所改造的资金使用缺乏公开透明的监督机制，资金使用台账不清晰，同时会出现建设项目重复上报套取资金的现象，对资金的监管力度不足。另一方面，对于“厕所革命”实施成效较好的地区给予奖补，快速拨付资金，加强资金拨付。但对于成效低项目差的部门以及基层工作人员缺乏相应的惩罚措施，例如工作人员安装不当导致厕具劈裂乃至无法使用，领导小组抽检厕所改造效果重数量不重质量，以及改厕模式不规范和厕具选用质量不合格等的责任人，追究惩罚机制尚不完备。

3.3 技术不足

首先，硬件设施厕具技术更新较为缓慢。根据《农村户厕卫生规范》，将无害化卫生厕所大致分为6 类，分别是三格化粪池厕所、双翁漏斗式厕所、三联通沼气池厕所、完整上下水道系统及污水处理设施的水冲式厕所、粪尿分集式厕所和双坑交替式厕所[6]。由于三格化粪池厕所结构简单，造价便宜、安装方便以及便于冲水，在南方地区得到了大范围的普及使用，但三格化粪池如不进行粪肥使用，则需要进一步粪污处理，会承担一定的清掏费用。完整上下水道水冲式厕所卫生便捷，一体化程度高，但是存在建造成本高的问题。面对无害化卫生厕所的固有矛盾，并没有适时研发出可以因地制宜契合度高的厕具产品，研发技术较为缓慢。

其次，厕所改造专业技术人才匮乏。建造安装农村厕所的行业领域较为狭窄，专业人才较少，基层工作人员由于上下调动频繁，对厕所改造工作难以熟悉，对专业人才的培训时间不够，在安装厕所的过程中缺乏指导，甚至由村民自行安装，导致厕所改造的效果大打折扣。

再次，对于粪污无害化处理以及资源化利用不足。通过对农村三格化粪池污水处理效果进行调研发现，三格化粪池对总氮和总磷去除率较低，对化学需氧量（COD）的去除率仅为48%左右，达不到《农田灌溉水质标准》的标准值，并且具有较大差距[7]。

最后，村民对于厕所改造问题的技术反馈空间不足。由于技术的不足，村民对于“厕所革命”推进过程中存在的问题无法及时、快速向上反馈，网络化以及智能化建设不足，导致问题反馈周期长、速度慢，不利于厕所改造的推进。

3.4 厕所文明意识难以形成

首先，宣传方式较为机械和单一，忽视与村民的互动。在宣传“厕所革命”过程中，是一种上级政策的下达，采取宣传单、宣传栏等方式来宣传改厕的科学道理和卫生防病知识，村民是处于接受者的角色，加上宣传内容较为枯燥，导致宣传的效果不佳。

其次，乡镇对于厕所改造的认识不足。厕所改造是一个综合性的大工程，涉及村民的观念意识、财政资金及厕所技术等，推进“厕所革命”需要乡镇工作人员花费时间、花费精力来进行综合治理。“上面千条线，下面一根针”，厕所革命工作的主战场在基层，是呈现问题较为集中的地方，基层人员日常工作千头万绪，负责具体工作的执行时本就力不从心，加上面对上级领导的政绩考核，认为“厕所革命”进展缓慢，不像修桥、修马路等成效快、绩效显，因此如何使乡镇工作人员对于“厕所革命”保持高度的热忱和长时间的持续投入以及树立正确的政绩观是一个较大挑战。

再次，村民对厕所改造参与度不高。在思想方面，村民的受教育程度不高，缺乏一定的卫生知识，对于厕所改造的社会效益和健康效益了解不足。同时，村民使用旱厕已成为了生活习惯，不想大费周章地改变原有的生活状态。在经济方面，由于农村的基础设施不完备，以及相关产业发展不成熟，农村经济发展水平不高，农户厕所改造的资金不足，虽前期政府会给予一定的建厕资金补助，但是对于使用过程中的冲水费用以及维修、维护费用等对于农户来说是一笔压力支出。在人员方面，目前随着城镇化水平发展，大量农村劳动力外出务工，农村呈现“空心化”的特点，大量常住人口搬迁至城镇异地，留在农村大多是老人、妇女和儿童，这部分人认为没必要进行厕所改造，认为“厕所革命”是低效的无谓行为。

4 推进农村“厕所革命”的对策建议

4.1 理顺主体职责关系

W 县的“厕所革命”是县卫健委牵头，具体工作落实到乡镇政府以及村民委员会，由专业的施工队来进行厕所建造，而后由卫健委、县农业局、乡镇进行验收的工作机制。“厕所革命”是一项综合性的工程，在政府部门的职能分工上，农村厕所改造工作需要卫生、环保、住建、农业等部门参与，为明确责任、统筹协调，需要成立专项领导小组进行协调和统一。专项领导小组应有权调动上述部门的资源，以统一改厕工作的政策、资金、措施，对信息上报并进行批复，提高办事效率[8]。明确各个部门的责任与分工，最后由专项领导小组来进行工作的监督与验收。

其次，对于农村厕所改造的验收，需要提升技术水平，实施主体管理。建立健全改厕管理制度，努力把建设和管理统一放在首位，在以村为单位按照技术规范要求统一施工的基础上，加强对施工人员的培训指导和监督，让基层村干部进行区域片区负责验收，保证责任到人。

再次，对于厕所的后续管护方面，需要树立并深化“服务型政府”理念。要加强政府服务与民生福祉，致力于提升政府治理能力，提升“厕所革命”认识，真正将“厕所革命”落到实处，让做好民生事不成为百姓伤心事。

4.2 加强法律法治建设

首先，要完善“厕所革命”相关的法律法规，根据当前的形势与政策，做到与时俱进，查漏补缺，填补空白。同时，政府将宏观政策、通用型的政策法规具体细化并落在实处。一方面，乡村是一个“熟人社会”，村规民约在乡土社会发挥着约束行为、凝炼品格的作用，要加强乡村法治建设，通过延伸村规民约，逐渐制度化、规范化、法制化。另一方面，面对“权责不对等”的情况，上级主管部门应该适当下放权力，在放权的同时，也要对权力进行监督和制约，让下级部门权责对等。

其次，出台相关法规规范当前厕具的规格、质量和材质，切忌“一刀切”。在制度上加以技术扶持，规定专用的技术人员用合理的技术手段以及规定的合格厕具进行安装。

再次，以推进乡村振兴战略为契机，借鉴国内国外的乡村治理成功经验，建立健全农村的管理制度，完善和补充涉及“三农”的相关政策法规[9]。加强监督和惩罚的机制建设，对于监督的主体手段进行法制化建设，推进厕所改造资金用度以及人员调度公开化、透明化，用法律制度规范厕所改造行为。

4.3 补齐厕所改造技术短板

首先，针对硬件设施器具技术更新缓慢的问题，政府要加强支持，加大资金投入。

其次，对于改厕专业人员匮乏的问题，可以在尊重农户意愿的基础上，引导农户全程参与，要树立其良好的厕所改造观念，让其认识到厕所改造有利于提升生活品质并主动参与“厕所革命”。可以引入专业的资深人员，开专业讲座以及手把手教授工作人员厕所改造施工工艺，提高工作人员厕所安装技术，培养基层专业技术人员。要筛选基层负责的工作人员，选择服务意愿强、责任心强的干部，本着全心全意为人民服务的初衷，积极学习厕所改造技术及具体的工作流程。在实践过程中，不仅在现场可以对农户进行技术指导，也可以实地监督，防止厕所改造效率低下。

再次，对于粪污化处理不足的情况，可以采取多主体协同治理粪污的模式，一方面，采取多渠道、多主体的融资方式，满足粪污处理的资金需求，通过物质支持提高技术处理能力；另一方面，可以采取合同外包的方式，引入市场力量，以节约物资和人力，实现效益最大化。

最后，针对村民技术反馈空间不足的问题，要多让基层干部实地勘验无害化卫生厕所安装情况，以及相关配套设施是否完善，走进群众、贴近群众，收集民意和相关的反馈建议，可以快速、高效地了解群众意见。如今已是信息化时代，需要加快互联网应用步伐，搭建互联网反馈应用平台，搭建“厕所革命我有话说小程序”，以及“一按我帮您”等网上热线平台，拓宽村民反馈空间。

4.4 积极培育厕所文明

首先，面对厕所改造宣传方式单一以及内容枯燥等问题，在厕所改造前期，要大力开展普及和宣传，让村民对“厕所革命”有基本认识，做到家家知悉、户户明了，利用口号、标语、广播以及贴大字报等方式普及“厕所革命”基本知识，让群众知悉“厕所革命”有利于民生福祉和百姓健康。改厕中期，基层干部、党员、先进分子要适时贴近人民群众，询问人民群众的意见和想法，不是机械地执行政策，而是一个双向互动的政策执行过程。改厕中后期，积极运用新媒体、电视节目以及微信，或是“厕所革命”奖励措施来激发群众的积极性，通过宣扬先进优秀事迹，来巩固“厕所革命”的成绩，开拓新局面。

其次，对于乡镇人员，要破除“官本位”思想，勤勤恳恳做一名为人民奉献的排头兵，不要做数字政府，而是成为忠诚型政府、服务型政府，一切看人民满不满意，人民高不高兴，人民同不同意。在政绩考核方面也应该综合考虑该项目的民生福祉，而不是单纯以GDP 为考核指标。同时，面对基层实务繁多的现象，上级要合理分配事权，在下放基层事务处理的过程中，也要给予基层自主处理的权力。

再次，由于村民的参与度不高，需要提高村民的积极性，加大厕所卫生的科普知识，在村里树立典型，让村民了解“厕所革命”的好处，从而改变长久以来较为落后的生活习惯。在经济上，政府可适当加大财政投入以及加大奖补措施力度，对于特殊农户给予一定的照顾。面对人口流失，可适度让需求高的农户先用，同时加快乡村振兴步伐，以产带农，减少农村“空心化”。

5 结束语

农村“厕所革命”，不只是简单的更新厕所的硬件设施，而是关系到农村人居环境整治、提升村容村貌、增加村民健康福祉，同时关系到有效缩小城乡差距、提高乡村基础设施建设水平，可以有效实现乡村振兴。“小厕所、大民生”，“厕所革命”推进过程中面对现实中的制度、技术和文明缺口，给治理主体出了一道难题，政府应加强制度保障，理顺主体职责关系，加大经济投入，提高文明意识，适时引入市场力量，积极发动村民参与，从而实现治理现代化，深入推进“厕所革命”进程。