张静宜 陈传波

党的十九大提出实施乡村振兴战略。乡村振兴战略旨在解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，推动乡村由对城市“反哺”的被动依赖转化为内生发展的主动作为。乡村振兴，关键在人。返乡创业以最具能动性的创业人才返乡为起点，协同带动技术、资本等资源要素向乡村汇聚，引入新理念、新技术、新渠道、新产业，创造了农业农村发展的发展机遇与活力。从发展路径来看，返乡创业是城乡和区域发展过程中的经济社会活动，经历了不同的发展阶段，各阶段城乡关系、区域发展与返乡创业的互动有其内在的发展逻辑，映射出深层次的经济社会变迁。目前，对返乡创业的研究多聚焦于微观层面刻画返乡创业者主体特征及创业绩效表现，如集中考察人力资本、社会资本、个人特质等影响创业决策意愿和创业绩效的主要因素［1-3］，也有较多研究讨论政策对返乡创业绩效的影响［4-5］，定性研究则主要梳理了我国整体创业政策变迁［6-7］，并分析了创业实践和政策落实中的问题［8-10］。实际上，城乡关系和区域发展的宏观视角是分析返乡创业发展演变逻辑的核心，目前有关研究集中在劳动力流动领域，而聚焦返乡创业的分析还不充分。返乡创业如何随城乡关系、区域发展的转型而演化？在城乡和区域发展中，返乡创业发挥什么作用，通过何种机制发挥作用？人们对返乡创业的认识以及政策导向经过怎样的深化过程？本文以返乡创业与城乡关系、区域发展的互动视角来梳理返乡创业的发展脉络，考察不同时期返乡创业的背景、动因、特征、作用等，揭示城乡经济社会发展的宏观因素、政策支持导向与微观理性决策的共振变迁，从而把握返乡创业发展的内在机理和时代特征，总结以返乡创业促进乡村振兴的历史启示。

一、外出务工大潮派生返乡创业

作为农村劳动力的就业形式，返乡创业与农村劳动力流动相伴而生。在改革开放开始到20世纪90年代末的返乡创业初始阶段，无论是劳动力由乡村到城市的流动就业，还是沿海地区经济发展率先起步的区域格局，都决定了农村劳动力外出转移的主要方向。而返乡创业是在这样的大趋势下受到城市管理和经济周期等外部限制而做出的被动选择，是作为一种逆向调节存在的，同时农村支持返乡创业的条件远不成熟，因此返乡创业遭遇了较多困难，也难以引发农村系统性的变化。

（一）外出务工大潮中的返乡浪花

随着农村多种经营发展和城乡市场的放开搞活，城乡之间的劳动力流动逐渐频繁［11］，严格控制的劳动力流动政策出现松动并向允许流动转化［12］。1985年，中央一号文件允许农民进城开店设坊、兴办服务业、提供各种劳务，打开了农村劳动力地域流动和非农就业的闸门。同年，公安部发布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，确立了与城镇户口相衔接的流动人口管理制度，客观上适应了农村劳动力外出流动增长的趋势。1992年，邓小平同志南方谈话和党的十四大后，以市场经济为取向的经济体制改革全面推进，进一步促进了农村劳动力向城市流动。

这一时期的区域发展战略鼓励条件较好的地方率先发展起来，从而带动其他部门和区域随之发展，具有典型的非均衡性特点。沿海地区是优先发展的重点地区，国家在财政、税收、信贷以及投资方面向沿海地区倾斜［13］。20世纪90年代，长三角地区、珠三角地区以及环渤海地区成为区域乃至全国的经济增长中心。出口导向的劳动密集型产业在东南沿海率先发展集聚，形成对农村劳动力集中且持续的需求。农村劳动力追随发展机会到沿海地区务工，外出务工大潮逐渐形成。

在外出务工的潮起潮落中，回流返乡不时成为一种被动的逆向调节。20世纪80年代末，劳动力大规模流动给城市交通运输、社会秩序带来较大压力，城市管理尚不能适应这一新形势，加上治理经济环境、整顿经济秩序造成城镇就业机会承压的大环境，劳动力流动政策经历了“允许流动”到“控制盲目流动”的反复。1989年，农业劳动力出现了少有的逆向流动［14］。1990年，国务院出台《关于做好劳动就业工作的通知》，把“合理控制农村劳动力的转移”作为治理整顿期间减轻城镇就业压力的举措。此外，还实施了劝阻农民工盲目外出流动的阶段性措施。直到1994年，劳动部颁布 《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，实施以就业证卡为中心的管理办法，引导农村劳动力的有序流动才得到明确。20世纪90年代中后期，受亚洲金融危机的影响，经济整体增长速度趋缓。为了应对国企改制中大量城镇职工失业的压力，采取清退农民工、为城市下岗职工换取岗位的“腾笼换鸟”政策，各地纷纷出台限制农村劳动力进城和外来劳动力务工的措施。外出务工遇阻的情况下部分农村外出劳动力不得不返回农村，外出务工人员回流之势有所扩大。根据一项外出劳动力回流研究的调查，1999年，回流劳动力占农村劳动力总数的6.3%，其中因外地就业困难而返乡的被动回流占56.6%［15］。劳动力回流还显示出区域分化特征，在经济发展水平较低的西部地区和资源条件较差的中部贫困地区回流数量较少，而在经济发展水平中等的中部省区和资源条件较好的西部部分地区回流数量较高［16］。

（二）返乡创业的自我探索阶段

虽然从大的格局来看发展机会主要集中在外，但随着市场经济条件的改善和乡村经济结构的优化，农业农村内部的发展空间有所扩大。体制机制的大变革中也蕴含着创业机会［17］，返乡创业在经济转轨的特殊时期发展起来，天然带有“市场经济”的基因，同时也在体制的束缚下交织着无奈选择。一些农民能人开始进行突破性的创业尝试，如安徽商贩年广久靠卖瓜子致富，广东肇庆农民陈志雄开创了专业承包鱼塘先例。在商品匮乏的情况下，农村小作坊、小门脸、小买卖遍地开花，拾遗补缺地满足城乡消费需求。

20世纪90年代末，返乡创业显露出“风起于青萍之末”之势［18］，部分返乡农民工利用进城务工所获技能、资金和社会资源开始创业尝试，民营经济、农民企业家、个体工商户、市场经纪人和种养业大户开始涌现，农村劳动力从外出务工到返乡创业的发展轨迹初步形成。

此时，打工潮背后的创业潮开始为学界和地方政府所识。“今天的打工仔，明天的企业家”，农民工在外出务工中解放思想、更新观念，学到创业致富本领，在管理、资金、资源利用和创业机会结合上更有优势［19］。他们看到家乡与发达地区的差距，从而产生振兴家乡的责任感、使命感［20］。返乡创业者在发展动机、能力、资源和条件上都具备较强的优势，返乡创业在发展之初就体现出成长潜力和发展含义。

虽然如此，但返乡创业人数总量有限，回乡投资为目的的仅占劳动力总数的2.5%［15］，存在竞争力弱、粗放经营、效益低下等问题［21］，同时支持返乡创业的条件也不成熟，不是所有回流地都具备适合创业的土壤。20世纪90年代中期，“三农”问题逐渐显现，农业比较收益下降，农村经济发展出现停滞，农民收入增长缓慢、负担较为沉重。农民具有较强的脱离耕地的愿望［22］，一些农村地区出现了关门闭户、田地荒芜的景象［23］。这一阶段城乡基础设施和公共服务的差距明显拉大，农村发展相对滞后决定了创业机会的总量少、农村消费市场难以激活，创业者可以说是从低起步，干成事的少之又少。返乡创业处于自发探索阶段，由于缺乏条件支撑和政策引导，发展较为艰难。返乡创业在经营环境上遭遇困难，企业税费负担重导致企业停办的现象较为常见。农村创业氛围亦不友好，谁要是外出转悠了一趟后一无所获地返回家乡，会被视为无能的表现。此时返乡创业大多回到原来的经济结构中［15］，因而发挥的实际作用有限，没有引起农业农村显著的基础性变革。

二、统筹城乡和区域发展中的返乡创业

进入新世纪，城乡和区域发展呈现新趋势、新格局。农村劳动力流动就业政策发生了积极变化，逐步取消了不合理的限制，也开始推进与劳动力流动就业相适应的改革举措。返乡创业的驱动力量由上一个阶段的被动回流转向基于城乡推拉力量的理性权衡，在农村劳动力双向流动格局中，返乡创业率稳定维持在2%-3%［24］。区域和产业的发展转型为中西部地区返乡创业创造了有力的机会条件，中西部返乡创业明显扩大。返乡创业发展也从自发探索进入了政策支持阶段，但是政策提出更多的是鼓励导向，而且把返乡创业定位在就业领域发挥作用，返乡创业与城乡区域发展的作用关系尚未得到全面的认识。

（一）统筹城乡区域发展给返乡创业带来机遇

沿海地区因土地、劳动力等要素成本上涨加快产业结构的调整升级，中西部地区因劳动力低成本以及能源资源低价格的特点［25］，发展劳动密集型产业的优势进一步凸显。国家推进更侧重于区域均衡的发展战略，先后实施西部大开发、中部崛起等区域发展战略，政策对中西部地区的支持力度加大，在基础设施、生态建设和环境保护以及改善农村生产生活条件等方面向中西部倾斜，中西部作为后发地区的发展弱势逐渐扭转，承接转移就业的能力增强，劳动密集型产业加速向中西部地区转移。在这个过程中，就业结构也随之变化，劳动力流动由跨省向沿海地区流动逐步转向省内流动和就近转移就业［26］。中西部地区的产业发展和就业发展空间拓展促进了当地自给性需求扩大，本地消费市场逐渐壮大，因此创造了更多就业创业机会。此时返乡创业在中西部的发展表现更为突出［27］，特别是在资源和要素条件较好的地区。根据一项专题调查，2000年后中西部返乡创业增速加快，1990年前，中西部地区创业人数仅占2.3%，1990年到2000年，中西部地区升至26%，2000年以后，中西部地区占比71.7%［28］。

2002年党的十六大以来，我们党对重视解决“三农”问题和处理城乡关系提出一系列新思想、新论断、新举措，实施统筹城乡经济社会发展方略，做出“两个趋向”的判断，提出了建设社会主义新农村的历史任务，着力破解制约城乡发展的二元体制，加快推进农村体制机制创新，农村发展面貌和基础条件得到实质性改善。国家出台的取消农业税、发放农业补贴、农村基础设施建设等一系列惠农政策对农业生产、农民增收、农村发展起到明显的促进作用，同时消费投资的活力在农村改革和市场化的过程中得到进一步激发，农业农村的新发展优化了农村创业的成本收益条件，增加了返乡创业的发展活力。据国务院研究室调查，2004年每100个外出农民工有4个回乡创业［29］。

在乡村对返乡创业的吸引力扩大的同时，城市对农村劳动力的推力也在发挥作用，一方面是经济因素影响农村劳动力流动就业决策，产业结构调整对城市低端工作岗位的挤出效应增强，城市对普通劳动力的吸纳能力不复以往，外出务工农民工遭遇结构性失业增多、工资增速放缓，与就近或本地就业的工资收入差距持续缩小。随着物价上涨，城市的生活成本加速上升，生活压力持续增加。另一方面，虽然就业政策保障农民工自主就业和有序流动的程度不断提高，城市对农民工的制度推力仍继续存在，农民工在城市难以转变户籍身份定居，与市民同等待遇的利益保障机制和公共服务机制尚不完善，城乡二元结构下的经济吸纳和社会排斥导致农民工“候鸟式”“钟摆式”流动。从职业生涯来看，返乡是大多数农民工的归宿，农民工对此有稳定的心理预期［30］，他们外出打工并不以留在城市为目标，而是通过在城市的工作经历积累资金、技能和社会资本，外部环境的变化只是加快了返乡的步伐，很多外出务工者以返乡创业为最终目标。城乡和区域间的推拉力量变化直接影响农村劳动力的微观就业选择。2004年，在珠三角出现了改革开放以来首次大规模的“民工荒”，农民工返乡潮与城市“用工荒”成为人口流动与区域劳动力供给变化的新特征［31］。

（二）返乡创业得到政策关注和支持

地方政府相关政策为农民工返乡创业提供了支持和吸引力，使返乡创业者独自探索的状况有了改善。四川、江西等农村劳动力输送大省率先顺应回流劳动力增长的趋势，开展各种形式的“回引工程”，出台地方性举措支持返乡创业，推动从“一人打工、致富一家”到“一人创业、致富一方”的转变。这一时期返乡创业与地方发展主导产业的探索相向而行、相互促进，成为区域发展的新增长点［32］，并开始引发农村的基础性变革。返乡创业以人才为中心带动要素回流，用现代要素改造传统农业，发展提升农村第二、三产业，创业者积极参与公共事业和村庄治理，返乡创业给农业、农村、农民带来了内生发展机会。从这个意义上说，返乡创业可以看成是对我国上一轮发展的区域、城乡、工农差距扩大和结构失衡的矫正［17］。返乡创业是优化城乡要素配置、促进城乡经济互动的重要力量，有助于解决长期以来农村人、财、物单向流入城市造成的农村空心化问题。

在当时乡镇企业吸纳农村劳动力能力下降、农村转移就业压力加大的情况下，鼓励引导返乡创业在农村劳动力就业工作中地位进一步凸显。返乡创业对推动农村发展、促进农民就业增收的积极意义得到中央层面的关注。2000年，劳动保障部等七部委提出农村劳动力转移培训、城乡统筹、返乡创业、西部开发就业试点方案，把适应流动就业新形势，鼓励扶持返乡创业作为主要内容［33］。2007年，遵义返乡创业者代表张明富给时任国务院总理的温家宝写信，建议国家出台政策鼓励返乡创业，温家宝在信件上批复：“鼓励农民工回乡创业对于农村经济、社会发展具有重要意义，政府应予鼓励和支持，张明富同志的建议值得重视。”［17］返乡创业开始得到中央层面的肯定。2008年9月，人力资源和社会保障部等部门出台《关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》，提出以创业带动就业工作是新时期实施积极就业政策的重要任务，通过政策支持和服务保障，优化创业环境，鼓励和扶持更多劳动者成为创业者。党的十七届三中全会提出鼓励农民就近就地转移就业，扶持农民工返乡创业，这是适应我国城乡经济社会发展和农村劳动力转移就业实际所作出的部署。在政策层面，返乡创业被主要赋予促进农村劳动力转移就业增收的含义，而在促进乡村全面发展上的作用尚不显著。

虽然政策对创业的重视程度增强，但以鼓励导向为主，政策内容、支持方式不甚明朗。领导重视和部门行为不规范的矛盾明显，领导讲得好，部门要求得也好，实际操作却不尽如人意［34］。从发展阶段来讲，返乡创业作为新生力量，在资源、能力、条件、环境等方面都表现出发展弱势，迫切需要政策支持，但地方政府经济快速增长的目标导向下的资源配置容易忽略返乡农民工创业［35］，政府部门服务意识不强，支持返乡创业的力度难以与招商引资相提并论。返乡创业遭遇“门难进、脸难看、话难听、事难办”的情况较多［36］，在选址、征用土地、部门审批以及办理各种证照问题上有较多难题［37］。此外，还存在质疑反对返乡创业的意见，主要是从返乡创业不利于城镇化进程的角度［38］，认为返乡就业创业与城镇化的大趋势不符，背离了城镇化发展的主旋律。有人提出媒体不宜误导农民工返乡，致使农民工提前返乡，加剧了城市用工的紧张形势［39］。还有观点认为，返乡回流创业增加了农村土地负担，不利于规模化经营［40］。可见这一阶段，人们对返乡创业与城镇化、返乡创业与乡村发展的作用关系尚未统一认识。

三、国际金融危机引发的返乡创业

国际金融危机造成的外部冲击下，返乡创业是应对农村就业压力的解决思路，政策对返乡创业的支持进一步明确。在经济形势和政策的外部力量推动下，返乡创业出现了阶段性发展。但此时返乡创业的被动性、应急性特征明显，创业的内生动力和发展能力、外部环境和政策支持都有较大的完善空间，因而发展的可持续性不足。国际金融危机还引发一系列结构性变化，为劳动力回流和农村创业积累了基础条件。

（一）外部力量推动返乡创业阶段性发展

2008年底，国际金融危机中出口导向型和劳动密集型企业经营发生较大波动，农民工首当其冲遭遇就业困难，2009年初“千万农民工返乡”的现象引起了政府和学界的极大关注。国务院发展研究中心、农业部、中国劳动保障科学院等单位估计的结果大致趋同，因金融危机被动返乡的农民工约占总数的5%。国际金融危机不仅促使农民工提前返乡，还改变了外出就业的预期［41］，无论是暂时性还是长期来看，返乡留乡发展的意愿均有增强。这时的“返乡潮”被赋予“失业潮”的含义，认为农民工返乡对农村社会经济发展形成重大压力和冲击。政府和学界特别担忧的是，大批农民工被迫回到农村，只是把就业和收入压力的问题带回了农村［42］，从而演化成为威胁农村稳定的因素。大规模农民工返乡成为各级政府部门需要妥善研究解决的问题［43］。

在这样的情况下，引导返乡创业、以创业带动就业成为重要的现实出路。从中央到地方相继出台了一系列就业扶持政策，鼓励农民工返乡创业是重点之一［44］。2008年12月，国务院办公厅下发《关于切实做好当前农民工工作的通知》，明确提出大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设，支持返乡创业的力度进一步增强。此外，还要求抓紧制定扶持农民工返乡创业的具体政策措施，以金融贷款、就业创业培训为核心的支持政策逐渐完善，返乡创业政策从原则导向到具体落实的转变取得突破性进展。

这一时期的返乡创业者具有结构上的显著特征，创业主体以第一代农民工为主。也就是说，金融危机造成的失业返乡是结构性的，即年龄偏大的劳动力被动失业，从城市岗位集中释放出来，中青年人城市就业则相对乐观［45］。能力素质上，2009年不再继续外出的返乡农民工整体素质要低于农民工的平均水平，但农村本地劳动力相比，在人力资本方面仍然具有较大的优势［41］。金融危机背景下的返乡创业主要以解决生存和自身就业为主，具有明显的生存推动特点。在危机的冲击下，返乡创业则呈现出风险规避的稳定化、家族化经营方式，以低投入、低成本、低技术赢得了生存空间［46］。

（二）返乡创业存在持续性的问题

外部形势转好后，2009年春节后绝大部分农民工重新返城，95%的农民工回到城里就业，还有5%在农村就地就近就业和返乡创业［47］。国际金融危机对返乡创业的阶段性作用告一段落，但金融危机以一种外部推动的方式将返乡创业作为一个选项带入农民工选择范围和政策视野。从微观个体角度，返乡者进一步探索和检验了在乡村开展创业活动的可能性；政策上，人们也发现可以通过政策鼓励和地方性力量，包括乡土网络与地缘性政策［48］，以返乡创业的形式将资源重新配置在欠发达地区，从而优化这些地方的发展条件。在物质条件和人力资本不足的农村地区，返乡创业是农村经济发展的一个突破口，它把农村稀缺的发展资源由城市引向农村，由经济发达地区引向欠发达地区，带来人力资本和物质资本的配置效应、生产技术的扩散效应、资源开发与利用效应和劳动力资源的就业效应［49］，有助于农村区域发展突破累积弱势进入良性循环，有力地推动当地经济社会的发展。

金融危机冲击下返乡创业昙花一现，暴露出诸多值得反思和改进的问题。重庆的开县曾以农民工创业率和成功率高而闻名，该县一个乡镇，在农民工返乡创业浪潮中，曾一夜之间诞生了22家企业，可是在短短两个月之内就有超过半数的企业倒闭关门［50］，返乡创业出现“速生速死”“多生多死”的转折。不可否认，一些人返乡创业的决策存在盲目和冲动［51］，农民工自身实力较弱、能力不足也影响返乡创办企业的成功率。但归根结底，还是源于创业条件难以支撑创业活动的可持续开展。有学者认为，发展返乡创业的政策和个体愿望是好的，但是农民工承担风险的能力弱，政府鼓励返乡创业会使有限市场饱和、降低成功率［52］。政策支持返乡创业被动的应对策略具有较强的应急性特点，农村水、电、路、通信、交通、能源等基础设施滞后，特别是农村贫困地区基础差制约了返乡创业［53］，从内部能力和外部配套条件来讲均不够成熟，因此返乡创业缺乏发展后劲。

以金融危机为转折点，经济形势发生一系列结构性的变化：一是为适应国内外发展环境的变化，东部沿海地区加快产业结构调整升级，劳动密集型产业向中西部地区梯度转移也随之加快。二是中央扩大了投资和基建的规模，实施扩大内需政策，扩大内需的战略性结构调整需要更为均衡的区域发展格局，中西部地区基础设施条件和市场运行机制得到明显改善。三是劳动力供给的变化。伴随着劳动密集型产业制造业的转移，中西部的劳动力需求加速扩大，因此地方政府为吸引人才返乡回乡出台了更有含金量的政策措施，这些都为下一个阶段返乡创业的持续发展奠定了基础。

四、乡村振兴战略下的返乡创业热潮

2014年以来中国经济进入速度放缓、结构调整的换挡期，在经济增长和就业压力加大的时候，返乡创新创业却取得了较快发展。这主要得益于中西部地区发展形成的基础支撑，以及乡村振兴战略整体制度安排所营造的发展环境和创业机会，返乡创业在新时期表现出一系列的新特征、新趋势，在脱贫攻坚、乡村振兴上发挥更为显著的作用，被赋予更为全面的发展意义。

（一）返乡创业迎来战略机遇期

“大众创业、万众创新”在2015年写入政府工作报告，成为中国经济增长的新引擎和经济提质增效的有效手段。返乡创业创新是“双创”的重要组成部分，在激活农村资源要素、促进乡村振兴方面的作用进一步凸显。政策支持返乡创业力度显著增强，国务院先后下发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》对支持返乡创业作出全面部署，有关部门也出台《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》等文件进一步落实，地方扶持政策密集出台，以市场准入、财政税收、营商环境、金融服务、基础设施、创业培训、社会保障等为主要内容的政策框架基本明朗，形成了比较完整的政策体系。返乡创业迎来了最好的发展时期。2016年6月，农业部公布近5年返乡创业人数增幅保持在两位数左右，农民工返乡创业人数累计已超过460万，到2018年各类返乡下乡创业人员累计达780万人，其中农民工540万人。2019年11月，农业农村部公布全国返乡入乡创业创新人员已达到850万，在乡创业创新人员达到3100多万人①。可以说，在这一阶段形成了持续的、较大规模的返乡创业潮。

城乡关系进入新阶段，形成有利于返乡创业发展的氛围。党的十八大提出推动城乡发展一体化，指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。围绕这一目标，城乡规划建设、产业发展、就业保障、基础设施、公共服务、社会治理和生态环保等方面推进了城乡发展一体化改革举措。在城乡一体化的基础上，党的十九大提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，标志着城乡发展的重大战略性转变：前一阶段“工业反哺农业、城市支持农村”的思路虽然提高了对“三农”问题的重视和投入，但以城市为重心的发展路径并未根本转变，城乡之间地位不对等，要素就难以真正实现平等交换；而乡村振兴战略谋求重塑城乡关系，明确了城乡平等地位和要素自由流动的新路径，从制度供给上推动城市要素向农村流动。城乡关系开始进入城乡融合的新阶段，即通过要素、区域及生活方式的融合促进城乡发展［54］。可以说，实施乡村振兴战略进一步促进了返乡创业［55］，营造了更有利于创业发展的环境。

这一时期的农村改革全面走向深化，发展和政策红利持续释放。农业农村发生一系列结构性变革，如农业结构调整、一二三产业融合发展、农村社会化服务体系建立、承包地确权登记颁证和“三权分置”等领域的改革，拓宽了农村创业的发展空间，农村涌现了一批具有企业家精神的新型经营主体［56］。乡村产业发展的独特价值进一步凸显，适应人们对绿色、有机、特色农产品和服务的消费需求显著增长趋势，为休闲农业、乡村旅游等新产业新业态提供了新的发展机遇。农村巨大、具有成长性的消费市场更加受到重视，电子商务“进城下乡”进一步激发农村市场活力，互联网的普及有利于补齐农村创业平台和渠道短板，为农村特别是贫困地区的创业创新、跨越发展创造条件［57］。农村公共基础设施提升和人居环境改善，交通物流条件的显著改善也对返乡创业形成有力的支撑。可以说，在促进返乡创业发展的相关因素中，资源、政策、能力、条件都是重要的板块，但没有一个单一作用、一用就灵的要素，而是要形成系统的支撑体系，这个支撑体系在乡村振兴战略的政策框架下得以逐步强化。

（二）返乡创业成为区域发展动能

迎来刘易斯转折点后，普通劳动力的供给短缺、工资上涨［58］。就业机会在区域之间的分布发生结构性变化［59］。中西部地区在投资增长、经济增长和出口增长等方面都明显高于沿海地区［60］，后发优势开始集中显现。中西部地方政府重视发展优势支柱产业，建设主体功能区，抓住重点项目和企业，发展各种形式的产业园、创业园，大力发展生产性和新兴服务业，引导生产要素合理化流动。农民工在家乡就业渠道增加，创业的机会也进一步富集，返乡就业创业收入与外出务工相比所差不多，同时还能兼顾家庭，解决留守问题，因而返乡创业具有较强的吸引力。

返乡创业者作为要素下沉和产业转移的载体，将外出务工输入地的资源与家乡农村有机结合，实现了产品上下游、市场渠道、客户关系、技术支持的延伸联结。不少返乡创业人员在家乡建立生产基地，为自己在外创办的企业或打工的企业提供原料和配套服务，打通了上下游产业链条和城乡资源联结通道［61］。返乡创业相对于工商资本下乡显示更好的适应性和扎根性，在一定程度上可以规避外来工商资本的短期行为和市场风险，地方政府对返乡创业的重视程度明显提升，很多地方开始将返乡创业投资项目和招商引资范围同等对待。一些地方抓住产业梯度转移的机遇，将发展返乡创业与招商引资结合，创新人才、技术、项目打包引进、链式引进的模式，形成了区域成规模的产业集群。返乡创业发挥区域经济增长的“推动型单位”作用，一些地方将返乡创业作为区域经济的重要支柱［62］，支持返乡创业抱团发展，注重集中优势资源引导返乡创业产业集聚，打造特色优势产业，拓展了全产业链上的创业机会，一批立足农村资源和地域特色、借助当地产业优势的返乡创业项目脱颖而出。可以说，返乡创业打开了工业化和农业现代化、城镇化和新农村建设协同发展的新局面。

（三）返乡创业发展呈现新特征

在发展的阶段特征上，与以往返乡创业的被动性不同，这一轮返乡创业更加具有“主动而为”的特征。前几次返乡创业都有浓重的生存涵义，很大程度上是被动选择，表现为“难民效应”：创业者以劳动力市场的困难者、失败者为主，普遍素质较低，大多属于被动型创业和生存型创业［63］。在新时期农业农村正成为创业的热土，返乡创业更大程度上表现为劳动力追求创业机会的主动选择，而不因为在城市失去工作或找不到工作才返乡［64］，返乡创业主体素质明显提高，新生代群体和专业化的人才越来越多。创业业态和形式更为丰富多样，在绿色有机农业、生态观光农业、休闲特色农业等现代农业形式，围绕制造业转型发展工业主导产业和新兴制造产业，以及农村电商、乡土文化、乡村旅游、康养等等方面取得了较好发展，创业创新主体向合作化、组织化、公司化发展，在发展新业态新产业以及提供新技术、新产品、新服务上的创新水平进一步提升。返乡创业呈现出由“难民效应”向“企业家效应”转变的趋势。从这个意义上说，返乡创业具有一定的转型升级特征，开始呈现高起点的发展趋势［65］。

但返乡创业仍面临支持政策散、服务指导缺、创业融资难、人才留不住等问题［66］。资金缺口是首要难题，创业本金少、流动资金压力大、扩大经营受限；其次是高素质技术和管理人才短缺。当前农村的人力资源实际上还不适应日益增长的创业需要；再次是发展的地区分化问题。返乡创业典型脱颖而出的同时，普通村庄和落后地区返乡创业发展相对滞后，返乡创业同质性强、技术含量低、缺乏竞争力，追求创新发展的机会型创业面临较大风险；最后，政策上还存在政策落实门槛高、普惠程度不足、信息不对称、政策协同性有待于提高等问题。

五、结论与启示

返乡创业从小、低、散起步，发展成为农村创业创新的主要形式；从外出务工大潮中的浪花，形成规模可观、意义重大的返乡创业热潮；从外部冲击下的被动无奈之举转化为带有积极发展含义的主动选择；从农村劳动力的自发探索，转变为农民创造和政策支持互动发展的局面；从缓解农村劳动力就业压力的应急举措发展成为乡村振兴的重要力量。返乡创业规模日益扩大，发展水平有所提升，主体能力、发展机会和外部环境逐渐改善，每个发展阶段都是对前一个阶段的继承，并随着城乡和区域发展的形势演化出新的发展面貌。本文从城乡关系和区域发展的视角分析返乡创业发展转型的历程轨迹和历史方位，总结启示如下：

一是经济社会的转型是推动返乡创业发展的主要力量。返乡创业虽然是农民工等主体基于综合因素的个体理性选择，但返乡创业的发展内生于城乡关系和区域发展的历史进程中。城乡关系和区域发展引发经济社会转型的大格局是返乡创业发展的主要力量。其中，城乡关系奠定了劳动力外出和返乡回流的格局基础，区域发展改变了市场机会分布，结构性的政策变迁优化了创业发展条件、助推微观主体返乡创业积极性，这些因素从宏观上决定了农村劳动力在城乡之间流动决策、就业创业决策的发展机会与成本收益条件，对返乡创业的发展壮大产生了决定性的影响。归结起来，返乡创业的发展是改革中城乡关系转换、区域发展的结构转型与返乡创业者理性选择综合作用的结果。

二是返乡创业在内外部条件优化的过程中逐渐引发基础性变革。外出务工潮后必然有返乡创业潮，这个逻辑从一开始就被认识。返乡创业在发展之初就具有明显的发展含义，但在返乡创业的自我探索和被动发展的阶段，由于内外部条件不成熟不支持，没有形成系统性力量或产生广泛影响，而是随着城乡关系转化和区域发展条件改善，直到近年来返乡创业成为乡村发展的新动能并引发乡村经济社会的基础性变革。以统筹城乡和区域发展为分界点，返乡创业的发展环境不断优化，特别是在乡村振兴的政策框架下，从创业市场机会到主体发展能力，从创业的基础设施条件到政策环境均有明显改善，才形成了促进返乡创业发展的系统性力量。

三是对于返乡创业这样一个新事物，人们不是一开始就完全认同的，而是对返乡创业发展的主体能力、稳定经营、发展水平和实际作用等存在担忧质疑，这与返乡创业发展历程中一以贯之的弱势特征密不可分，也凸显了政策介入的必要性。政策支持返乡创业也经历从无到有、从地方到中央、从原则导向到具体落实、从局部措施到全面支撑的深化过程。随着支撑返乡创业的内外部条件逐渐成熟，返乡创业发展水平持续提升，以返乡创业促进脱贫攻坚、推动乡村振兴已经取得共识。返乡创业的作用意义更加凸显，返乡创业是“以工促农、以城带乡”的重要载体，是乡村产业振兴和人才振兴的力量来源，推动人才、技术、资本、政策等各类要素向农村集聚，放大了城市发展对农村地区的扩散效应，激发了农村发展的内生动力和创新活力，有利于打破农村发展基础不佳、投资不多、消费不振的累积循环弱势，推动后发地区加快发展。

四是返乡创业发展的核心是人，基础是产业。返乡创业一头连着农村劳动力，一头连着乡村产业发展。在乡村人才向城市聚集的大趋势未能转变的背景下［67］，实现较高素质的人才回流对乡村发展振兴至关重要，因此需要重视以人才为主体的要素配置，瞄准返乡农民工、农村大学生等关键群体创业的核心需求，持续开发农村内在价值，释放政策红利，切实为创业活动降低成本、创造机会、提升服务。既要有人返乡，又要有业可创，发展返乡创业还要注重与区域经济社会发展相结合，与地方产业、资源实际精准对接，盘活乡村发展的资源，拓展产业链、打通供应链、优化价值链，以返乡创业促进乡村产业兴旺，以产业发展为返乡创业提供平台空间和持续动力，营造区域发展、产业转型与返乡创业同频共振的良好局面，形成嵌入区域发展格局的返乡创业生态系统，这是推动返乡创业发展的核心问题。

五是返乡创业发展历程中，虽然主体能力和外部环境均有改善，但返乡创业新老问题交织，资金、人才、服务等方面的短板一直存在。当前，返乡创业处在发展转型期，政策支持重点应从鼓励创业意愿转变到有效降低风险、促进持续经营、提升发展水平，重点在创新金融产品供给、打造发展平台、改善创业服务、建立人才返乡激励培养机制、提升政策普惠度等方面构建支持返乡创业的长效机制，促进多元化的创业创新机会供给，营造普惠公平的创业环境，解决长期制约返乡创业发展的突出问题，以便更好发挥返乡创业助力乡村振兴的作用。

注释：

①此处引用数据均来自公开报道。