朱春芳

[摘           要]  英国教育问责制奠基于健全的法治基础、广泛的社会参与性与组织机构的多样性，强在提前预防与及时反馈，但在突发事件治理中欠缺灵活性，其结果饱受争议、其要求之合理性有待考究，并助长急功近利之风。为此，需淡化问责的奖惩性与具象标准、转变问责目的，形成共担责任的问责观。

[关    键   词]  校园突发事件;治理;教育问责制

[中图分类号]  G647                    [文獻标志码]  A                  [文章编号]  2096-0603（2021）40-0072-02

对学校管理而言，校园突发事件治理与问责，是一门新兴且有待深挖的学问。英国各项法制健全，其源远流长的契约文化与广泛且专业的社会参与为突发事件的治理与问责制的有效开展提供了保障，可以有效预防突发事件的发生。教育问责解决了传统管理方式权责不对等的一些弊端，但在实施过程中，也存在诸多问题，需要适时予以调整。

一、英国校园突发事件治理中问责制度的优势

英国教育问责制强于事前预防、危险识别与及时干预，主要得益于以下三点。

（一）健全的社团组织为消弭矛盾提供了保障

为了预防多元社会中不同群体因差异而起的冲突，英国专门设置了各种民间团体与组织。这些组织机构在学龄儿童的日常生活与学习中提供了各种监督、反馈的平台与机制，以消除各种潜在的风险与冲突。这些包括家长、学校治理董事会、地方教育当局、中央政府、各级质量管理与督导问责机构、学校合作伙伴、地方战略伙伴、地方终身学习伙伴和儿童保护处等，数量多达20多个。此外，还有诸多法定机构，如法院、健康和安全局、种族平等委员会、残疾人权利委员会和机会公平委员会。校长也经常向各级政府与媒体述职与答责。

（二）完善的法制为治理突发事件提供了合理基础

英国以文本形式确定了答责方与问责方的权利、义务、可能的惩罚与奖励，建立了一套透明且健全的问责机制。常见的问责关系包括专业问责、科层问责、市场问责、法律问责和公共问责。专业问责明确了教师和学校其他专业人员必须具备的专业知识，要求专业人员需具备专业资质且维护专业实践标准。科层问责规定了科层关系链上的职员间的问责关系，一般是下级向上级答责。市场问责通过市场机制向消费者（家长）答责，最常见的就是家长根据学校的绩效信息进行择校。法律问责是学校员工就涉及法律的相关事务向相关个人或群体答责，如学校就本校学生在学校就餐后中毒或学生安全事故进行回应、澄清和解释。

（三）庞大的社会与政府支持系统有利于突发事件的应急处理

英国每所中小学都设立了一个专业化水准特别高的治理董事会，学校治理员都是各行各业的志愿者，常见的是地方教育官员与学生家长。他们通过选举或任命产生，与学校执行人员、高层领导一起合作，来支持学校的发展和战略实施。每所学校都设有网页，及时更新并发布关于学校治理、学生学习与生活的信息。网页上还专门为家长开设了一个专栏，鼓励家长通过各种渠道与学校沟通。

二、英国教育问责制的问题

英国教育问责制事前确定了明确的评估标准与事后奖惩制度（主要是惩罚），属典型的“产出—结果”型问责，存在如下问题：

（一）面对突发事件缺少应变力

英国问责制以事为主，将事情相关的责任划分成几部分，分别由不同的人来承担。这种提前划分的责任分担缺乏灵活性与弹性，事情进展中各种难以预料的情况发生后，就会产生一种“责任真空”，出现“停工待令”“停产待料”的现象。由于突发事件具有很强的超常性甚至反常规性，各种预先计划好的制度、设计的程序、颁布的法律通常会失灵，从而出现各种“留白”与“空缺”，而在短时期内临时修改法律制度又很困难，由此产生了制度刚性与例外事件治理弹性需求间的矛盾。

（二）问责结果受到质疑

只要是由人进行的活动，不可避免具有主观性。不同的人对同一个标准有不同的理解，考虑问题的视角与立场不同，加之问责制不断变动、问责主体预期迥异，导致问责结果的可信性备受争议。哪怕是同一天不同组织、人员对同一个学校、同一事件的评价就存在天壤之别。如学校董事会中来自特定群体或行会的成员会格外关注某群体或行会的利益，而教育督导问责机构更加关注学生绩效、校内外安全，家长不仅关注学生成绩，而且关注学生就学经验的满意度。多元主体的话语分化与利益格局在增加学校问责压力时，也赋予问责结果更多不确定性与差异性。

（三）问责要求的合理性备受忽视

诚然，学校的各个利益相关者有权利对学校问责，但问责中一个重要但常被人忽视的问题就是：问责方提出的问责要求是否合理？是否应该有一个机构或标准对这些问责方的问责要求进行评价？学校不可能满足每个人、每个机构的问责要求，是否应该限制各方对学校问责的范围？是否应该有一个机构或标准对问责机构或问责方进行外部评审和问责，以此确保各个问责方提出的问责要求是合理的。

（四）问责导致教育意义的丧失和功能的异化

问责评审中三个最常出现的词语分别是证据、文书工作和数据。为了应对督导问责机构、各级教育行政部门、家长和社会各界人士的问责要求，教师将原本用于教学专业事务的时间精力转移到大量文字记录和数据收集方面，即对每个班学生的学习、生活状况和每次考试和评价结果进行详细记录，搜集学校、学生各项数据，并将这些记录和数据录入电脑。此种问责观中，教育被认为是解决最紧迫的社会和经济挑战的万能药，认为学校应对学生负全责，教育就民族国家在全球的竞争力和经济实力接受问责，这样一种功利主义的问责观不仅使教育和学校承受了过多的压力，而且造成对教育的狭隘理解。以数据和绩效产出作为衡量标准的问责制强调位格而忽视人格，更可怕的是，催生了各种伪造、篡改数据的行为。

三、关于问责制的进一步思考

英国为了治理校园突发事件，详尽考虑了各种可能存在的风险，故其问责制设计具有极强的冗余性，即过度关注问责量是否覆盖了所有潜在问题，但忽视了制度设计的真实有效性，甚至为了问责而问责。对此，可从如下进行改进。

（一）淡化问责的奖惩性，提高问责的意義性

如果问责实施过程中带有极为严格的绩效或考核标准，或明确以事后处罚为导向，这就很容易导致各职能方在责任划分之前避重就轻与事后的互相推诿与指责。因此，应关注问责实施后可能对各方产生的实质性影响与意义，因应特定环境与问题而适时调适，即问责的“意义”，而非不考虑环境条件和变量的一刀切的走形式。有意义的问责之重点不是符合现有规则与规定，而是组织机构是否有效实现了使命以及是否需要改进。换言之，问责制应从“更多还是更少问责”转向何种形式的问责是合时宜的，在何种条件下是适宜的以及为了何种意图而问责。

（二）淡化具象标准，增加问责的开放性

在高度复杂、迅速变化的治理环境条件下，问责标准不应固定，而需在过程中不断建构，兼容各方潜在的利益诉求与兴趣点。为了增强问责制对上述因素的适应性或敏感性，需淡化具体数据、指标与标准，强化政策反思，以形成开放型的问责制。开放的问责形式就像指南针，指明了行动者的大致行动方向，尽管其具有很强的方向性，但是为行动者在既定环境条件下开展问责预留了充足空间，指明了问责的原则与底线。

（三）转变问责目的，强化过程管理与弹性设计

结果导向型问责与过程导向型问责都各有优缺点，前者以目标达成度和标准服从为特征，更有利于控制，旨在预防违规事件的发生;后者以及时解决问题、灵活决策为特征，更有利于创新，旨在促进发展。但是，在面对充满风险与不确定性的突发事件治理时，过程导向性问责能灵活应变。问责制应根据风险评估的规则加以设置，即根据对预期存在的特定违规和失范行为的风险而分配资源，这可通过随机调查与访谈方式获得相关信息，并适时调整每次的问责主题与焦点。问责设计影响人们搜集信息的方式、种类及应对方式。研究表明，带有隐匿性的问责设计能够诱发其所偏向的认知反应。当行动者预期其行动或决策将受到问责但不确定问责方身份及要求时，他们会更加谨慎，考虑更周全。

（四）形成共担责任的问责观，发挥问责对治理的正向作用

治理是一种双边、互动性集体活动，学校教育的质量是教育政策、行政管理、学校督导与管理、教师、学生和家长的“共同产品”，因而需要各方承担共同责任。在这种双边关系中，责任是相互的。家长有权利向学校问责，但是学校应该也有权利向家长问责。为了尽可能地消除问责的负面效应，提高问责的可靠性，削减问责成本，减少信息不对称与整合多元价值观，应形成一种多视角的问责制，即不应以某一特定机构的评审结果为主，而是要让各个问责方将自己对学校的问责要求和问责结果公开，制作的评审报告应该囊括各参与方对学校问责的标准和结果。

参考文献：

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编辑 张 慧