科层场域下的组织失灵研究

2021-12-11蓝婷

安徽农学通报 2021年22期

蓝婷

摘要：在利益诉求多元化的环境下，国家政策在执行过程中面临的社会问题与社会矛盾变得日益复杂，不可避免地会受到多方面、多层次的影响，从而直接影响了政策的有效性。科层制下，自上而下的组织结构直接影响着政策的传递，在执行中不可避免地出现了各种问题，如：政策冲突、政策阻滞、寻租和腐败等。精准扶贫政策在基层的落地、落实情况，直接影响到国家扶贫任务是否能够顺利完成，能否实现我国共同富裕、彻底解决贫困问题的美好愿望。在这种政策环境下，精准扶贫不可避免地出现了关系运作、施政伦理、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳等问题。相较于精准扶贫本身，科层制运行的作用逻辑和效果更值得关注。科层制带来的任务压力、时间压力、政策冲突、政策阻滞等会直接导致组织的失灵。

关键词：科层制;组织失灵;精准扶贫

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）22-0009-06

在科层制视角下，扶贫包括常规扶贫、非常规扶贫、专项扶贫等。常规扶贫，即惠农政策，扶贫路径为：省政府—市政府—县政府—乡政府—村两委—贫困户;非常规扶贫，扶贫路径为：省政府—省直、市直—县直—驻村干部—村两委—贫困户;专项扶贫，扶贫路径为：省政府—省扶贫办、市扶贫办、县扶贫办、乡扶贫办—村两委—贫困户。科层制下扶贫过程漫长，政策通过层层传递，会出现技术治理偏差、组织失灵、政治权变、关系运作、施政伦理、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳等问题，可能是由于任务压力、政策性冲突、政策阻滞等原因造成的，这些问题直接导致了政策执行走样或偏差。

1 关于科层制的研究

1.1 国外科层制又被称为官僚制或理性官僚制。依法办事、顶层谋划、技术专业是科层制的3个重要方面。而布劳和梅耶认为，规章制度、权力等级、专业化和非人格化是科层制组织的基本特征[3]。韦伯科层制的主旨精神可概括为形式化和合理性，一方面，形式化的手段和规定性的程序，可以相对客观地确保组织行为的公平和平等;另一方面，正规的科层制机构倾向于凭借其技术优势占据支配地位，合理性指的是主观目的和后果价值上的合理性[4]。韦伯式科层制主张效率和民主，坚持政治-行政二分原则，在治理理念和协作管理上肯定传统官僚机构提供的公共服务，主张不同的官僚制机构之间相互合作，鼓励民间组织和公民自治团体加强互动，并认为官僚体系在高度网格化的公共领域中，能够推动组织绩效发挥作用[5]。

现代行政科层制理论中，组织结构一般特征包括：金字塔状的由上而下的权力等级结构，以法制为基础制定政策目标，以部门化和专业化进行分工，以绩效作为考核标准来选拔晋升，以非人格化的标准来规定运作程序[6]。西方代表性官僚制理论认为公务员的构成与整个社会人口构成的比例契合度越高，越有助于官僚代表社会各阶层的利益[7]。科层制中，政权建设除了合法性和唯一性，还具有目标理性，促进科层制的改革和重塑[8]。

1.2 国内在中国官僚体制中，组织中的委托—代理关系在实践过程中，由于信息不对称、目标不一致和有限理性，执行起来有困难和阻碍，因为不同的工作有不同的性质和委托代理成本，所以最终的实际控制权往往被分配在了不同的层级中，中央政府可能将各类地方事务发包给地方政府，将实施权和激励权也下放给地方政府，具体实施交予地方，允许各地政府因地制宜，赋予其政策落实执行的灵活性，而中央政府只掌握着目标设置权与检查验收权，通过设置目标，对地方政府加以考核验收[12]。

相关研究认为，诸如经济增长、招商引资、平衡税收、基础建设等容易制定量化的、明确的绩效考核标准，更适用于科层制，不是通过内化、认同、引导、说服的方式去完成工作，而是站在理性的角度，以专业化的方式，遵守制度规范[13]。但从官僚制的机制、结构、法治化、科学化、专业化、非人格化等考量，我国官僚化水平仍有待提高，需建设现代官僚制。中国官僚制存在2个问题较为突出，一是官僚制化明显不足，普遍存在权力人格化、官本位、等级观念、裙带关系等现象，组织结构不合理，机构膨胀、职能重叠交错、人浮于事等问题严重，法治意识淡薄，人治色彩浓厚，官员办事以人际亲疏为依据;二是官僚主义严重，官僚行为组织非法治化、非规范化、非理性化[14]。

学者普遍关注政策信息沟通过程中的信息不对称问题，科层制结构过长、稳定性和封闭性导致政策信息的失真和沟通不畅，为官员提供了自利行为的空间，“上情下达”和“下情上传”都不能较好地实现，中央的政策在传递到基层政府的过程中，会发生刻意歪曲，导致信息失真，而基層政府也不能快速地传递将有关情况反映到中央决策层，官员常在各个环节对政策信息进行加工处理，利用权力对政策信息顺畅地沟通加以阻碍，以达到自身的目的[16]。特定的制度会改变群众利益冲突的解决渠道，同时也会影响群众利益诉求的表达方式和实际效果，导致乡村社会产生相应的抗争模式[17]。农村治理呈现内卷化特征，权力没有随着村民自治政治制度的实施得到分散，反而聚集到少数人手里，村干部就是其中之一，贫困户获得资源的权利时常受到剥削，反而是一些经济条件较好的村民俘获到了扶贫资源促使自身得以发展[18]。由于科层制下信息双向不畅、人格化传播下的信息偏好和不公正、非理性传播下的缺监督和少处罚等科层制不足，造成惠农政策组织传播困难[19]。

在目标、激励与约束都存在巨大差异的情况下，国家政策的执行需要越过高度分化的科层组织结构，层层落实，这种结构导致了政策与科层组织之间必然存在矛盾，政策执行有阻力，从而使政策被不断修订、执行走样或最终废止[20]。精细的科层考核体系提供了积极正面的激励机制，诱使地方官员唯上是从以便获得晋升，同时上级部门又常常要求下级官员贯彻那些没有资源配置的政策指令，科层制逻辑规定了地方官员在执行国家政策中的应对策略，而社会制度的逻辑则塑造了其在资源动员和解决地方问题中的行动策略[21]。学者通过构建“国家—第三领域—社会”的理论框架，存在时间压力和制度漏洞的问题，一方面，扶贫责任通过科层制层层传导，主要表现为按时按质完成任务指标，从而形成时间压力机制，另一方面，扶贫项目实施、扶贫资金使用、扶贫目标考核等方面的正式制度的缺陷也会影响制度本身的有效性和可操作。

在科层制下，官员容易出现利己和利他的心理，从而导致腐败行为的产生，而且科層制有其制度的狭隘性，在组织运行过程中会衍生出血缘关系、一言堂、裙带关联等各种与权力交织派生的关系网，人情伦理替代了规则和制度，个人权威凌驾于法律权威之上。国家精准扶贫过程中，常常出现扶不准的现象，政策的制定会有偏向和喜好，同样的贫困村获得的资源可能大不相同，还可能产生信息失真、权力寻租、监管缺位、评价非理性以及地头蛇的威望大于国家干部等现象。学者王雨磊认为扶不准主要是由于技术偏差、组织失灵、政治权变、关系运作和施政伦理等5个方面因素造成的，而技术失准的根本原因是国家扶贫的帮穷主旨与基层的帮能、帮亲、帮弱、帮需等社群伦理产生了分歧，而基层社会伦理为基层施政者的不瞄准行为提供了伦理上的正当性[22]。

2 科层场域下政策的执行路径

科层制下扶贫政策包括2种组织模式：自上而下的层层传递和自下而上的逐级反馈。扶贫政策的基本组织结构为：省政府—市政府—县政府—乡政府—村两委—村民、贫困户。

在扶贫政策执行过程中，科层制的优缺点得以体现，呈现出了高效率或者低效率甚至是无效率的一面。理性科层制是假设在理想状态下，各部门各组织都处于高效办事的状态的一种行政制度，其优点主要表现在以下4个方面：第一，政策的执行有赖于科层组织高度的权威性和可信度;第二，政策信息的传递有赖于科层制组织中明确的职能分工和等级制度，可实现信息的机械式快速传达，保证命令执行的速度;第三，科层组织中政策的执行和传达有固定的流程和模式，不受个人情感、个人喜好等非理性因素的影响，保证了政策的公正公平;第四，科层组织受到法律法规、规章制度的规范和约束，政策按照固有的规定执行。总而言之，制度化、等级化、非人格化等科层组织特性有助于扶贫政策的传播和执行，确保严密和公平，提高扶贫工作的效率和效果。

但中国化的科层制并不是完全理性的，制度化、等级化、非人格化的特征也不能完全发挥效果，中国科层制下的组织行为存在以下4个方面的问题：第一，科层组织有着庞大的层级系统，涉及政治、经济、文化、环保等行业的专业部门数量众多，扶贫政策传递和反馈的机会成本、人际关系成本和监督成本相对较高，时间间隔长，过多的层级结构会导致政策传递和反馈失效，甚至可能引起冲突、阻塞或失灵等问题，导致政策无法真正落地和落实;第二，科层组织存在扭曲信息、垄断资源的行为，政策传递过程中可能会出现封闭性的现象;第三，科层制中扶贫任务层层传递，并要求在规定的时间内完成任务指标并接受考核，无形中形成了时间压力机制，现如今中央政府要求完成扶贫脱贫任务，并在此过程中不断完善扶贫政策和有关制度，逐步改良基层治理体系，这无疑给各级部门和相关工作者带来巨大的压力;第四，在项目执行和资金使用等方面，扶贫制度会存在漏洞，从而影响了制度实施的效果，并且制度漏洞还会削弱制度的权威性，使制度的执行水平下降。

3 科层场域下的组织失灵

扶贫政策在科层制组织的执行过程中，很多时候是象征性的帮扶，没有深入落实国家和省扶贫办的帮扶任务，同时还伴随着技术治理偏差、组织失灵、政治权变、施政伦理、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳、关系运作等各种问题的发生，最终导致扶贫扶不准。

3.1 技术治理偏差技术偏差的出现，因为政策建立时假定的目标人群是理想化的，与实际选定对象存在一定程度的偏差。虽然理论上可通过一些检测手段来减少偏差，以提高与政策的匹配程度，但是当政策的目标人群过分理想化时，这种特质明显、形象具体的目标人群在现实社会中可能很难找到，甚至是并不存在的[23]。

研究调研时发现，G省X村一般通过收入测量等技术手段，识别出低于贫困线的贫困者，统计上报贫困名单，然后将扶贫资源分派给测定的贫困者，从而获得国家的扶贫资源。虽然在整个执行过程中按照贫困户申请、村民代表评议、村委会审查、镇政府审核、县政府审定等逐项程序，但有时候还是会把贫困线以上的人错误纳入进来，而且其实将收入作为测量的指标，会存在较大误差，可能村民自己都无法准确估算自己的年收入情况。还有一种情况就是有些贫困者虽然已被列入贫困名单，但扶贫项目在落实过程中可能并未让这些贫困者受益，反而落到了非贫困者身上。

3.2 机构失灵机构失灵是指组织结构中上下级之间存在信息不对称、目标不一致、激励作用无法发挥等问题，导致无法高效地完成上级下达的任务[22]。在微观工作中，信息不对称和干部晋升机制使得基层干部更偏向于短期见效快、资源密集型的政绩工程，使得各级政府不断打破已有预算的约束，追求预算外的资源;宏观层次上，组织制度中自上而下的约束机制由于上下级政府官员共同利益的联合而难以有效进行，而自下而上的信息通道因组织权力地位的不对称而无法奏效，权、责、利三者在实际政策运行中的分离导致设定目标的失败，由此产生了逆向软预算约束问题[24]。

上级政府常会利用指标量化、一票否决和一竿到底等制度来监控下级政府任务的执行过程和完成情况，相应的下级政府会采用造假、陪同、接待、越级求助等策略来应对上级政府的考核检查，由于非正式组织行为的普遍存在，自上而下的考核检查往往得不到预定的结果，导致监督、激励制度与组织设定目标不兼容[25]。

研究调研时发现，G省X村在基层治理过程中，也同样存在着组织失灵、上下级之间信息不对称、目标不一致的现象，国家政策的意志是鼓励长效脱贫，而村干部更多的关心自己的政绩，关心影响村容村貌的基础设施的建设和改造。

3.3 政治权变各地官员是中央在地方上的执政代表，代表着中央的意志，执行中央的命令，围绕正式制度开展工作，而基层干部常在实际执行过程中加以变通，以非正式的手段贯彻落实，导致正式制度被忽略、歪曲甚至被替代，基层干部在执行上级政策过程中变通、偏离和共谋等行为是我国国家治理的突出问题。政策执行者具有主观能动性，由于政策执行过程中常常要面对基层复杂多样又极具个性化的自主性诉求，为完成任务指标、化解基层矛盾，政策执行者往往会变通执行或选择性执行上级的政策，组织结构与行动者之间也存在矛盾，需要统一行动者与组织结构的激励目标来克服寻租腐败等问题[22]。

学者雷望红认为扶贫政策在执行中存在不精准运作现象，表现为识别、帮扶、管理和考核不精准等问题，基层组织在科层体制和运动式治理的双重约束和强大压力下，被严重束缚了执行能力，基层治理资源有限、考核压力大、权责不匹配等因素导致基层组织倾向于选择领导重视的部分执行，规避存在风险的部分或硬任务软执行[27]。学者王雨磊发现在扶贫政策执行过程中，贫困识别包括以下3个过程：瞄准贫困村、瞄准贫困户、贫困户核查，识别过程共经历了3次瞄准，瞄准的对焦者会想尽办法让本次瞄准有利于自己，因此每一次瞄准都会使国家的划分标准有所调整[24]。在执行上级部门政令时，基层政府可能会暗度陈仓、共谋策划，采取上有政策、下有对策的手段进行应对，使得扶贫政策的初衷在实际执行过程中严重偏离，而责任连带机制诱发产生了利益共同体，加剧了基层政府的共谋行为，上下级组织由正式行政关系变为非正式运作关系、由上下级关系变为共谋关系[26]。同时在扶贫政策执行过程中，各级干部在自身利益的驱使下，会歪曲信息向上级传递，从最有利于自己的角度上报工作成果，面对上级的决定时，通常迅速地执行与自身利益一致的决定，同时贬低那些不一致决定的重要性，拖延或变相执行政策。

调研发现，G省X村在基层治理过程中，有时候省扶贫办及其他行政部门，在制定相应政策的时候，没有预料到政策落地的实际效果和反应，他们通常的做法是，制定一个政策，就下达一项任务，并设置好相应的量化考核指标，责任层层下压，再通过验收、检查等方式将权力掌握在自己手中，根本不管这个政策在基层社会中是否发挥应有的作用，是否取得应有的效益，也不考虑政策在基层社会的可行性和可操作性，而且自下而上的信息反馈渠道也并非十分顺畅，作为连接上级政府和村庄基层社会的中间人，就会顶着巨大的双重压力，一方面既要满足上级的监督检查的要求，又要协调村庄基层社会让政策能够执行下去，就不得不变通应付，政策执行难免走样。目前的政策基本都是千篇一律地自上而下贯彻实施，但在扶贫工作中应该更注重自下而上提需求，不要拍脑袋决策，要从基层调研了解情况后因地制宜制定政策。

3.4 施政伦理基层治理者在执行政策和分配资源时，会根据所处的乡村网络结构和社会环境，将自身施政行为正当化。村干部等基层治理者依赖于基层的社会环境和乡土人情来开展工作，因此会将基层民众的诉求置于国家的要求之上。因为政策资源有限，农村尤其缺乏外部资源的供给，所以国家下放的资源往往会在村里引起激烈的抢夺和竞争。在扶贫政策漫长的执行过程中，不仅依靠技术手段进行识别和治理，帮穷、帮需、帮弱都得到了基层社会中施政伦理和道德的支持。在研究调研G省X村基层治理过程中发现，有些项目和指标，比如“五保”“低保”等，村干部直接给了几个村民，这里面有符合标准的，也有他的亲戚或熟人。因为危房改造、集体产业等需要建设的项目指标有的隐形要求，一些贫困户根本没有能力进行，分给有一定能力的村民更容易完成任务。还有一些没什么利益的宣传性的工作，比如多彩乡村，情系故里，就会在小组内正规的分配工作，这就是帮穷、帮弱、帮需在基层社会的体现。

3.5 数字扶贫为了完成扶贫任务，尝试采用数字技术建档立卡，将治理对象、治理行动和治理效果通过数字化的方式来衡量，最后进行指标量化考核，在扶贫实践中还存在因不同的利益诉求，编造不同的数字，并将不同的数字报给不同的部门，把数字当作游戏，当作一种操作和治理的手段的现象。省政府作为数字技术任务的发起者，市、县政府作为承上启下、推动任务传递的承担者，乡政府作为数字技术的执行者，村干部是数字信息统计的委托人。省政府利用互联网技术不断扩大数字层面的设计与统计，每年度或者每季度都需要进行常规的材料报送，而且不时还要非常规的临时报送。作为承担者、执行者和委托人，对于数字本身的真实度都不太关注，更注意数字是否符合上级的要求、考核的指标以及传递的效率，有时甚至会人为改变数字质量来确保及时完成任务。村干部也只关心扶贫项目的执行和落实是否按照自己的利益和意愿进行分配，在严重的考核压力下，常常通过统计加估计的方式应对扶贫考核。此外，数字技术的有效发挥依赖数字收集，而农民通常只考虑养家的概念，无工资和收入的知识，大多数贫困户无法说出自家年收入是多少。这样就无法保证数字的可计算性，可信度和有效性，因此数字无法顺利下乡，最终导致扶贫扶不准。

2020年全村人均可支配年收入为14237元，贫困户人均可支配年收入约8763元，2020年度省扶贫办下达的任务是脱贫人口数最低为169人，X村根据建档立卡贫困户的实际情况，实际预脱贫人口为196人，这仅仅是一个数字上的反应，并不代表全部村民的生活状态就彻底摆脱了贫困。在G省X村的调研中发现，一味地追求数字，而不追求质量，造成有些方面只能是通过做账的方式去完成，实际的东西没有办法实现，比如养鱼一年收入可以解决劳动力，理论上是说得过去的，但实际上没有这样的地理条件、气候条件和发展产业的条件，这一切就无从谈起，扶贫干部苦的不是干活累也不是工作量大，主要在农村开展扶贫工作对政策的消化上。

又例如小額贷款、低息贷款，听起来像白拿钱，但具体在村里当地操作的时候，难过登天，J村在2020年申请了12户小额贷款，2年过去了1户都没有申请下来，因为小额贷款的门槛不会因为是贫困户就降低，贷款是有风险的，村委会也无法担保，金融机构该如何防范就如何操作，各种申报材料、佐证材料非常繁琐，而且村民文化水平低，根本应付不了这种材料的准备和递交。并且贷款是有需要的人才贷款，没有需要的人就不用贷款，但是省扶贫办也会下达这个贷款完成的指标任务，变成一种量化的考核，比如省里下达的指标中要求每个村必须完成10单小额贷款、低息贷款，最后将积极的东西变成消极的东西，导致村干部和驻村工作队只能变相完成任务，反正指标制定的是10单小额贷款、低息贷款，也没有规定每单的金额，那在实际操作中，往往偏向于申请1000～2000元的贷款，资金批复时间短，任务也能顺利完成，但是这1000～2000元对农民实际没有帮助，村干部和驻村工作队只是为了配合上级完成任务，这就是上级政策和底层在实施过程中的主要矛盾，也体现了数字扶贫的问题。

3.6 精英捕获扶贫项目的分配对贫困村具有竞争性，项目虽然自下而上申请，但并非按照同一标准进行筛选竞争。政府主导扶贫项目的分配，得到项目的村庄都具备某些优势，地处偏远、经济条件差又没有政治资源的贫困村往往会被边缘化，而地理位置较好、经济条件尚好的村庄会得到较多的资源倾向和扶贫项目。这种没有把扶贫资源投入到最需要的贫困村庄，反而被条件比较好的村庄“捕获”，既偏离了精准识别的要求，也加剧了贫困村庄间的不平等。

在G省X村和J村的调研中发现，X村和J村同属于一个镇，并且地理位置相邻，但是X村的产业基本未发展起来，而J村不同，借助老促会宣传以及本草集团的技术支撑，检测出土质良好，适合种植牛大力，而且相对于果树而言，有一些好处，当价格不好时，可不挖，在地里继续生长，种植果树的话，成熟期不能不收，J村在前些年已在村里自发开展牛大力种植产业。在扶贫任务下达、扶贫项目申请时，J村和X村同时申请产业扶贫相关的项目，最终J村被认为有潜力发展牛大力种植产业，而获得了扶贫资金的支持，带来了可观的经济效益。而X村因自身产业没有发展好，而被认为不足够适合发展产业而没有得到扶贫项目。

任何层级的政府都更愿意扶持那些能够形成产业脱贫示范基地的村庄，以构建生态系统和产业链为政绩亮点，形成品牌效应，歌功颂德，推动媒体聚焦，这就不难理解为什么条件相对较好的村庄更容易得到扶贫项目和资源，条件差又缺少政治资源的贫困村容易被忽略。在基础设施方面也一样，国家政策悬在空中，没办法直接落地。比如，J村前期基础设施受到帮扶单位资金的支持，已经改造得初具规模，也做了相应的规划。因此，在2020年国家政府推出基础设施建设项目的政策落地时更容易申请到，而X村因为前期帮扶单位资源和资金有限，基础设施并未得到初步改善，在新政策下达时因条件不满足无法直接接驳上级的项目，而错失了国家的项目，这些都是精英捕获的表现。

3.7 弱势吸纳在“责任连带”政策的要求下，有实力的公司不愿意、也不需要承担带动脱贫的责任，不会申请产业扶贫项目，而经营不好的公司为了资金补贴和相关优惠政策会积极参与项目，最后产生“弱者吸纳”的问题。这些条件不太好的公司一旦申请到扶贫项目，后续缺乏组织发展和带动能力，最终会造成国家财政资金没有用到点子上，造成流失和浪费[21]。

在G省X村的调研中发现，发展养鸡、养猪产业会带来环境污染，达不到新农村建设的要求，很多有实力的企业望而却步，带动贫困户脱贫的责任重大，处理负面影响的成本也较大。尝试发展养鱼产业，帮扶单位作为水产科研院所，借助自身的技术力量，评估认为当地水源不好，不适合搞水产养殖，对产出没有把握和信心，担心投入得不到较好地收成，最终决定放弃发展养鱼产业。这些原因导致有实力的企業以及有技术的科研院所丧失了积极性，只有一些个体老板或者小公司积极申请，导致扶贫资金和国家资源流向条件不太好的公司或者个人。

3.8 关系运作精准扶贫过程中，关系运作与政治权变互为补充，在正式制度之外，有非正式制度，在正式关系之外，亦有非正式关系。非正式制度在长期稳定的基层社会和乡土人情中形成，由此产生的相对应的利益群体、共享价值和社会网络。通过发展非正式的私人关系，管理者与被管理者双方都可以获得之前没有的好处，并且非正式关系也可以稳定正式制度。正式制度与非正式制度并存，正式关系与非正式关系交融，共同发挥作用，可以起到缓和中央集权与基层适应之间的矛盾。正式制度保证了政令由中央统一发出，保证了中央的权威性;非正式制度为地方因地制宜提供了灵活的空间。范逢春则认为在社会治理中，地方政府存在正式制度与非正式制度的双重缺失，在正式制度方面要求建立统一的政策和法律体系，创新基层社会治理的政策效用性，在非正式制度方面又要提升民众的主人翁意识，借助感召力和凝聚力实现高质量的社会治理[28]。当制度环境所产生的压力越大，激励强度就会越高，扶贫政策执行过程中的非正式运作行为就表现得越活跃[25]。

在研究调研G省X村基层治理过程中发现，村里的承包户、强人或大户，他们拥有灵活的消息来源和关系网，可以获得第一手的消息。并且由于村内劳动力大量外流，他们往往是村里工作需要依仗的力量，他们通过游说村民达到获得惠农项目的目的，并且他们往往会给一些好处给村里，村民对这种问题也就“睁一只眼闭一只眼”，与村干部关系的亲疏远近往往决定了补助的多少，这就是乡土关系运作的结果。

4 结语

在利益诉求多元化的环境下，国家政策在执行过程中面临的社会问题与社会矛盾变得日益复杂，不可避免地会受到多方面、多层次的影响，这些都直接影响了政策的有效性。科层制下，自上而下的组织结构直接影响了政策的传递，在执行中不可避免地出现了各种问题，如政策冲突、政策阻滞、寻租和腐败等。精准扶贫政策在基层的落地、落实情况，直接影响到国家扶贫任务是否能够顺利完成，能否实现我国共同富裕、彻底解决贫困问题的美好愿望。在这种政策环境下，精准扶贫也不可避免地出现了关系运作、施政伦理、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳等问题。相较于精准扶贫本身，科层制运行的作用逻辑和效果，实际上更值得关注。科层制带来的任务压力、时间压力、政策冲突、政策阻滞等直接导致了组织失灵，如何打破科层制的束缚，更好地实现精准扶贫的成效，值得做进一步研究。

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