李晓玉，张哲聪

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，武汉 430074）

“厕所革命”最早由联合国儿童基金会提出，用于描述发展中国家新建、改造厕所的举措。在中国，“厕所革命”经历了中华人民共和国成立初期粪便管理、20世纪80年代初级卫生保健和90年代卫生城市创建到如今农村人居环境整治的发展过程［1］。当前“厕所革命”的重点在农村，难点也在农村［2］。十八大以来，党和政府对“厕所革命”这项基础性民生工作高度重视。习近平总书记指出，“厕所问题不是小事情，要把这项工作作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进”。2014年，习近平总书记赴江苏省调研时指出，“厕所革命”在新农村建设中具有标志性作用。2016年，“厕所革命”项目被列入《“十三五”卫生与健康规划》，成为必须完成的约束性任务。2018年，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确指出农村“厕所革命”工作是深入开展爱国卫生运动的重要环节。2018年底，中央农办、农业农村部等8部门联合发布《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》，把农村“厕所革命”作为改善农村人居环境、促进民生事业发展的重要举措。中国各级政府都把农村“厕所革命”作为改善农村人居环境整治工作的重头戏，正不遗余力地推动这场涉及广大农村地区的基础性工程。

在传统意义上，户厕由个人自主修建，其本质是私有物品。但随着农村“厕所革命”项目的推进，农村户厕的新建或改造工作已经成为由政府主导，村级自治组织、村民、企业和其他组织等共同参与的基本公共服务项目。政府主导、多元主体参与的运作模式有力推动了“厕所革命”的进程，与此同时，也引发了新的问题。当传统的私人物品领域引入多元主体共同治理时，如何克服多元主体之间的协作困境成为必须解决的难题。

要解决好“厕所革命”这一民生短板和民生难题，需要政府、村级自治组织、村民、企业和社会组织等多元主体的协同参与，具有较强的网络治理特点，与网络治理理论所倡导的多元共治理念是契合的。网络治理是为了实现共同的治理目标，政府、企业和社会组织等不同的治理主体通过建立沟通与协调机制，共同关注公共问题，共享资源，强化合作，处理公共事务，从而维护公共利益的一种治理模式［3］。它强调政府、公民、企业、社会组织和其他社会管理主体之间彼此合作，推进公共事务的有效治理。网络治理机制的核心与关键是信任机制与协调机制的培育，进而形成具有共同价值追求的治理体系［4］。“厕所革命”项目的推进有赖于多元主体之间建立信任，通过沟通协调机制增强互动，达到良好的治理效果。因此，本研究基于网络治理理论，研究农村“厕所革命”项目推广过程中涉及的多元主体及其角色定位，剖析多元主体之间的协作困境，并提出破解对策。

1 “厕所革命”项目中多元主体及其角色定位

网络治理理论的核心要义之一是认为社会治理主体是多元的，因此，厘清“厕所革命”项目的相关主体是构建有效治理网络的前提。农村“厕所革命”受众广泛，涉及多方资源与利益，仅依靠政府作为单一的治理主体，很难妥善解决执行过程中可能出现的各种问题。另外，农村劳动力流失严重，内生力量薄弱，更需要多元主体的参与，以此形成合力共同推动“厕所革命”项目的进度。在农村“厕所革命”项目中，主要涉及的多元主体及其角色定位如下。

1.1 政府

作为一项涉及上亿人的卫生福利事业，在“厕所革命”项目中，政府发挥了核心主导作用，广泛调动社会资源，形成中央-省级-市县-乡镇的多层级运作机制。中央层面由农业农村部和国家发展与改革委员会下设“厕所革命”总指挥部牵头，联合其他中央部委共同提出“厕所革命”项目的总体目标和战略规划，并将政策内容和文件精神传达至各地方政府；省级政府根据中央的统一部署，因地制宜地制定本地“厕所革命”改革方案，加设（或另设）各领导小组办公室等，担负起财政支出和地方专项债券扶持等责任；各市（县、区）政府按照中央层面和省级政府的意见和要求，负责“厕所革命”项目的落实和推进，承担从项目申请受理、评估、管理、组织设施、宣传教育、资金下拨到监督巡查等一系列管理职能；乡镇政府负责联系各村级单位，推进“厕所革命”项目的最终落地，收集各村反馈上来的信息并紧抓进度，向县级及以上政府汇报和提交项目材料，通过信息系统录入各村户厕信息。

1.2 村级自治组织

在农村“厕所革命”项目中，村级自治组织主要扮演项目建设引导者的角色。它一般不直接参与农村户厕建设，主要负责联系群众和传达政策，更多的是发挥号召、引导、宣传等作用。村级自治组织中的人员由村民选举产生，他们在参与入户宣传时具有很强的感染力和亲和力，可以更具有创造性地深入到“厕所革命”项目中，能够深入调查村内所需建改的户厕数，了解村民的户厕建改意愿，有利于在实际工作中有步骤、有重点地进行资源配置。同时，这些人员能够与乡镇基层派驻进村的技术工作队和厕改指导队、督导验收小组等建立密切的联系，加快户厕建改进度，提高验收合格率等。

1.3 社会组织

在中国，社会组织多指非营利机构，包括科研院所、志愿者服务机构、慈善组织等。这些社会组织依靠广大的社会支持，在参与提供公共物品和服务等活动中同样发挥着巨大的作用。在“厕所革命”项目中，社会组织扮演合作者的角色。社会组织的参与可以极大地促进公众对该项政策和实践的认识，激发社会公共服务活力，而且也可以与当地政府保持长期合作，参与“厕所革命”项目的全过程，甚至可以受政府委托直接成为组织实施者或进村入户进行志愿帮扶和技术指导。这不仅体现了社会组织始终倡导的公共精神，也有助于壮大自身队伍和扩大在农村地区的影响力。

1.4 企业

企业是市场经济体制中对价格变化反应较为敏感的主体，企业对市场供需状况的判断普遍优于政府部门和社会组织，因此，将企业纳入到提供公共物品和服务的过程中对优化网络治理结构具有重要意义。由于“厕所革命”项目具有很强的公共福利属性，企业一旦参与其中，便不再纯粹扮演经济人的角色，转而成为项目共赢者。企业不仅是材料供应商、物资运输者、技术研发者，也是战略合作者与项目获利者。与此同时，参与“厕所革命”项目的企业由于主动承担社会责任，参与提供公共服务，也会赢得客户与口碑。

1.5 村民

在网络治理下，村民可以采取多种途径参与项目过程与效果反馈。在“厕所革命”项目中，一方面村民是项目的最终执行者，他们一般亲自参与自家户厕建设，是财政奖补资金的最终受益对象，而且以党员、示范户和乡村能人为代表的村民，还能在村民中形成较好的正面示范效应。另一方面村民同时也是“厕所革命”效果的评判者，他们可以选择采取合作或不合作的方式表达对项目的态度，还可以向村级自治组织提出质疑（如“厕所革命”是否有必要）或建议（如怎样更好地宣传厕改理念）等。

1.6 新闻媒介

新闻媒介作为政策议定和项目执行的信息沟通渠道，是政府与社会之间的联系中介。新闻媒介本身具有覆盖率高、信息量大、影响面广等特点，在网络治理中能够迅速营造政策氛围，形成或改变人们对某一政策的看法，引导舆论和吸引公众视线，从而最终影响项目执行。在“厕所革命”项目中，新闻媒介扮演风向标的角色。首先，可以通过相关报道使政府高层看到项目的总体态势，为政府提供信息以及时修订政策；其次，可以尽快将村民个人对政策的看法和态度传达给基层政府，充当桥梁作用；再次，也可以借助媒介工具向公众传播健康卫生新理念；最后，也可以发挥监督作用，监督“厕所革命”过程中的一些不良现象。

2 “厕所革命”项目中多元主体的协作困境

在“厕所革命”项目中，由于各主体行为逻辑与行为驱动因素不同，政府、村级自治组织、社会组织、企业、村民、新闻媒介彼此之间不一定紧密合作，也未必会形成利益共享、优势互补的局面。因此，在“厕所革命”项目中会逐渐凸显出一些问题，影响项目的整体进度。

2.1 协作性章程的缺失

多元主体协作行为的开展必须以构建协作性章程为前提。中国尚无专门涉及多元主体协作的具体实施办法，只有各地相应摸索出的一些经验，不具备权威性与完整性。在“厕所革命”项目进程中，各省的行动方案中只简单提到了社会力量的参与，关于参与方式、行为规范、主客体具体的权利与义务等都没有详细说明。因此，以社会组织、企业等为代表的社会力量在进行多元协作时，一旦出现纠纷或矛盾冲突，很难得到妥善解决，这在一定程度上导致多元主体参与途径不明、责任分工不清等多种问题。

2.2 信息共享程度低

在“厕所革命”项目进程中，各地均存在不同程度的信息公开模糊、问责体制不严等问题。根据中央要求，各地均需建立省级“厕所革命”信息管理平台系统，该系统使用政府内网，包括项目任务量、项目进度、奖补资金等多方面内容。但各地“厕所革命”项目官网上，关于上述内容的信息较少，政府之外的其他主体只能获取一些碎片化信息，这造成除政府之外的其他主体掌握信息不全面，很难使各相关主体在推进项目进程中形成系统性思维。对偏远地区来讲，信息的低共享度会让网络治理更加困难，甚至出现信息更新周期长、传递速度慢、内容片面性等多种障碍。

2.3 普遍缺乏信任

网络是合意或动机导向性的组织和制度。在“厕所革命”项目中，多元主体的协作行为以相互信任为基础。在“厕所革命”项目推进过程中，影响各主体信任程度的因素主要有：一是沟通较少导致信任缺失。村级自治组织可能会对基层政府不信任，担心其在提供指导帮助时只是意图加快任务效率，并不关注各村的实际环境改善，基层政府对上级政府也存在此疑虑；社会组织、企业和村民可能会质疑政府能否实现捐助资金或奖补资金的全额拨付。这种质疑的根源在于彼此之间缺乏交流，政府信息公开不及时或缺乏信息公开，最终导致信任缺失。二是缺乏灵活的处置机制。在“厕所革命”项目的具体操作中，部分问题并未得到合理解决，降低村民对项目整体的信任度。如部分村由于最开始采取“先盖厕所，后补材料”的方式，一旦村民厕改材料缺失，奖补资金将无法按时发放，致使村民对“厕所革命”项目持保守或不支持态度。

2.4 行为逻辑缺陷制约

行为逻辑主要指主体在行为过程中的行为特征及偏好选择［5］。在“厕所革命”项目中，由于各主体行为特征和意志偏好的不同，使得项目效果可能受行为逻辑缺陷的影响，进而制约项目推进效率。在农村“厕所革命”项目中，政府的逻辑缺陷体现在灵活性不足、迎合度较差、偏好结果导向，使其在农村“厕所革命”过程中尤为关注项目的推进效率和已完成的任务量，忽视村民的意愿和诉求；村级自治组织由于组织成员相对较少，在处理繁杂事务时极易出现消极、懒惰、热情不高等情绪，导致厕改效果大打折扣，实际的卫生改善情况并不乐观；为谋取利润最大化，企业可能会对项目所辐射的老少边穷地区缺乏关注；社会组织仅能代表局部利益，且其组织内部约束性较差，与其他组织缺乏沟通，使其在“厕所革命”项目中易出现管理效率低下的问题；村民个体拥有强烈的自我导向，以个人意志和偏好为出发点，使其在“厕所革命”项目中可能会出现冷漠、拖延、抗拒等多种情况；新闻媒介则出于正面宣传的使命，可能会着重报道“厕所革命”项目的先进经验与做法，而忽视出现的不良现象。

2.5 对立性冲突

一是目标的冲突。在“厕所革命”项目中，以政府、村级自治组织和社会组织为代表的三方主体，主要以实现公共利益为目标；而村民、企业以个人利益为目标；新闻媒介则既想兼顾社会责任又意图扩大自身的舆论影响力。目标的冲突致使多元主体的行为逻辑产生差别，导致项目的整体进程不够顺畅。二是合作与权威的对立。上至中央政府下到村民个人，“厕所革命”项目中每个行动者都有自身的目标，且任何一方都需要依靠其他行动者的资源，无法依靠单独行动实现目标。因此，本研究认为各主体应在相互依赖的基础上建立平等的合作关系。但必须注意的是，政府拥有凌驾于其他所有主体之上的合法性权威，其他主体只有通过政府认同和合法性权威授予，才能名正言顺地进入到“厕所革命”项目中，而且也只有借助于政府这一通道，各主体才能更快地建立信任感，实现对话协商。所以，在“厕所革命”项目中政府发挥着主导核心作用。由此，在开展多元协作时极易出现政府话语权过重、其他主体不敢轻易表达真实诉求等问题，产生合作与权威的对立。

3 破解“厕所革命”多元主体协作困境的网络治理对策

网络治理理论以平等对话为基础，以交换信息为要旨，强调各主体共同整合社会资源，协作实现治理目标［6］，为破解多元主体的协作困境提供了思路。

3.1 订立必要的行为章程

在“厕所革命”项目中，若授权社会组织参与到项目管理领域，可能会造成政府管理责任的弱化，甚至产生政府缺位或滋生腐败等现象；若简单地引入企业，可能会出现利润至上、厕改质量不高等问题。为避免类似现象的出现，政府和其他主体必须订立必要的行为协作章程或行为伦理规范，清楚界定网络治理下的责任分工，明确各主体的权利与义务，合理授予每个主体适当的建议权和表达权，既调动参与的积极性，又规避责任性风险。

3.2 实现信息有效共享

实现信息的有效共享是构建网络治理体系的重要环节。一方面，要加强信息共享或信息公示平台的建设，实现对特定主体的开放。这不仅依赖政府的自觉主动行为，也需要其他主体的积极呼吁，要求政府信息进一步透明和公开。另一方面，可以利用社会组织、企业、村民、新闻媒介的广泛性、多元性、基础性、市场性、公益性等特点，及时向政府传递项目进度与信息，为政府修订政策提供信息支持，促进“厕所革命”的建设效率。此外，“厕所革命”的数据库管理系统可以通过购买服务的形式交由第三方管理和运作。

3.3 建立信任激励机制

对政府与村级自治组织而言，可以通过工作巡查、督导审核、公开排名、资金限制等手段逐层传导压力，批评和表彰都落实到个人，营造激励竞争的氛围，促使工作人员紧抓落实。对社会组织与企业而言，可以广泛吸收志愿者和积极分子，鼓励NGO、科研机构与企业为“厕所革命”项目贡献知识、技术和物资，发动专家学者研究“厕所革命”的技术创新、问题症结和解决方法。在“厕所革命”项目动员中，利用新闻媒介广泛动员社会公众，包括通过电视和报纸向普通大众传达干净、卫生的厕所理念；发挥互联网作用，在项目官网开设专栏，用于村民上传有关图片和视频；在村头村口、大街小巷喷绘宣传标语；刊登当地领导讲话和先进模范人物的带头示范等。

3.4 采取合作互惠的行动策略

一是发挥各主体的专长与优势。各主体虽受行为逻辑缺陷的制约，但也都各有其专长与优势，这是采取合作互惠行动策略的前提与基础。政府部门掌握资金、信息、政策制定等资源；村级自治组织更了解当地实际，能更快动员群众；社会组织一般拥有知识和人才，又能在教育宣讲和公益帮扶等方面发挥重要作用；相较于其他主体，企业更能接受创新，在技术突破和工程建设上能够达到最高效率；村民在灵活用工上具有最优主动性；新闻媒介在舆论引导、问题披露方面具有更大优势。二是采取合作互惠的行动策略。采取合作互惠的行动策略有助于避免行为逻辑缺陷的制约，当博弈各方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态［7］。为扩大从集体行动中获利的空间，行动者会在不断调试中转而采取互惠的行动策略。在“厕所革命”项目中，积极的行动者会主动联系与目标实现有关的主体。在这一点上尤为突出的是村民和乡镇政府2类主体：一旦村民的自我驱动意识觉醒，则会主动申请厕改并争取补贴；而乡镇政府作为“厕所革命”项目的主导者，会主动作为、积极回应村民的这种需求。这时，合作互惠的策略行为将成为首选，即采取一种以合作为主的软手段更易将政策长期推广下去，而不致招到抵制。

3.5 促进多元主体的协同配合

在促进个体之间协同的基础上，产生优于个体智慧的群体智慧［8］。在农村“厕所革命”项目中，实现多元主体的协同有助于产生一致的集体行动，进而实现资源与力量的互补。一是在互动中彼此尊重。在互动中彼此尊重有助于解决根本目标的冲突，这既需要多元主体自身素养与社会意识的提升，也需要政府保障其基本权利与诉求。一方面，在“厕所革命”项目中，提升各主体的自身素养与社会意识在一定程度上可以缓解目标对立所引起的矛盾冲突。对村民个体而言，这种提升主要体现为自身内发驱动（如对自尊卫生的追求）、行为效应的影响（如党员带头、宣传示范）、生活氛围的带动（如联动效应）；对企业而言，这种提升主要体现在主动承担社会责任、参与公共项目、积极捐款捐物等方面；对社会组织而言，这种提升主要体现在提升管理效率、与其他主体加强交流等方面；对村级自治组织而言，这种提升主要体现在提高服务态度、关注厕改质量等方面；对新闻媒介而言，这种提升主要体现在宣传厕改理念、正面宣传的同时关注项目进展中存在的问题。需要强调的是，政府在网络结构中有着特殊的责任定位，充当元治理的角色。农村“厕所革命”作为民生工程、惠民工程，必须坚持政府兜底原则，不仅要改得好，最终还要让村民用得起。二是掌握和利用新的管理工具。网络的建立在很大程度上是为了使政府学会运用合作的方式来处理公共事务，保证公共利益的实现［9］。因此，政府在与其他主体保持行为互动的同时，必须学会倾听与磋商。此时，掌握和利用新的管理工具有助于解决合作与权威的对立。在“厕所革命”项目中，以政府为主导的运作流程并不能真实、完全地反映其他主体的诉求，而且还可能常因存在寻租、腐败问题而广受质疑。因此，政府可以适当采用新的管理工具，如购买社会服务、委托、授权、合同外包等行为，吸引其他主体参与到“厕所革命”过程中。同时，政府还应该实现资金的公开透明流转，防止自身的寻租行为。

4 小结

在“厕所革命”项目中，多中心的行动者在网络中掌握不同的资源，这些资源包括合法性权威授予、知识与信息、专项技能、资金、人员配置等。为达成自身既定利益目标、产出更好的行为结果，各方行动者将尽可能地展现自身作用，以体现其重要地位。这种依赖性越发深入，彼此之间的合作行为便越发紧密。值得一提的是，这种相互依赖正是网络治理的本质特征，它既避免了政府的单方控制，也能够克服单一主体的消极抵制，以达到事半功倍的效果。本研究中，网络治理理论更多的是提供了一种扁平化视角，即认同各方行动者之间地位平等、相互依赖，充分理解协作困境，提倡合作互惠的策略活动，这对深入基层事务执行研究具有一定的积极意义。