王成丽 叶露

(中国热带农业科学院科技信息研究所 海南海口 571101)

发展农业社会化服务是推进农业农村现代化的主攻方向之一［1］。农业生产托管是农业生产社会化服务的重要内容，是促进农业适度规模经营的重要方式之一，为解决“谁来种地”“如何种地”的问题探索了新路径，有利于实现小农户与现代农业的有效衔接［2-4］。

海南省自2017 年起在中央财政农业生产发展资金的支持下，作为试点发展农业生产托管项目，累计拨付财政资金6 920万元，累计支持60.7万亩（1 亩＝667 m2）土地推行农业生产托管，覆盖了海南除三沙市外的18 个市县。但实践中，托管服务主体对面向小农户的托管经营动力明显不足，农业生产托管处于低层次经营状态，农业生产托管项目实施严重滞后，未充分发挥示范带动作用。为有效化解农业生产托管服务市场供需矛盾，促进有效市场的形成，本研究以农业生产托管需求为视角，基于海南省儋州市农户调研数据，探究农户对农业生产托管的政策认知和选择意愿，分析农业生产托管在实践中面临的主要困境，以期为农业生产托管服务主体开展经营活动和政府制定相关政策提供参考。

1 概念界定

农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式，是服务型规模经营的主要形式，有广泛的适应性和发展潜力［5］。根据服务对象需求的不同，土地托管分为全托管和半托管［3］。全托管指由第三方服务组织为农业生产者提供从种到收、从农资供应到技术指导到产品销售的全程服务，农业生产者支付托管费用。半托管是指农业生产者将农业生产中的部分作业环节交由第三方服务组织完成的一种模式，进一步可分为单环节托管、多环节托管及关键环节综合托管等形式。农业生产托管的主要形式有“土地托管”“代耕代种”“联耕联种”“农业共营制”等［5］，其中土地托管是最主要的实践形式。本研究中农业生产托管即指土地托管［6-7］。

2 儋州市农业生产托管需求主体调研

按照《农业部办公厅、财政部办公厅关于支持农业生产社会化服务工作的通知》（农办财〔2017〕41 号）的要求，农业生产托管服务对象要进一步突出小农户。本研究设计了农户农业生产托管意愿及政策认知调查问卷，包括家庭基本情况、家庭生产经营情况、农业生产托管的政策认知和实施情况4 个方面。2020 年7—9 月赴海南省儋州市开展问卷调查，共收回有效问卷247 份。2019 年，儋州市（不含洋浦）农林牧渔业总产值195.37 亿元，居全省第一；橡胶、甘蔗、番薯种植面积居全省第一，水稻播种面积居全省第二。调研范围涵盖儋州市16 个乡镇共182 个行政村，占儋州市231 个行政村的79%，调研对象为在农村承包土地的农户。本研究以儋州市为重点，围绕农户需求开展调研，受访者覆盖地域较广，对了解儋州市农业生产托管的农户总体需求具有一定的意义，调研结果对探讨海南省农业生产托管发展具有参考价值。

2.1 农户家庭经营情况分析

受访者以中青年为主，平均教育水平较高。247位受访者平均年龄45岁，以中青年为主，比较容易通过多种渠道了解、掌握农业农村政策动向。88%受访者拥有高中或中专以上学历，较高的学历水平能较好地读懂调查问卷，更好地理解土地托管政策，提高调查问卷的有效性。此次调研对象71%为行政村或村小组干部，能够更好地了解农业生产托管在基层的实施情况。

家庭务农劳动力偏少，兼业农户比重较大。81%的受访者家庭务农人数1～2人，家庭收入来源中，务农收入是第一大收入来源。50%家庭有务农收入，其次是外出务工。从务农收入占家庭总收入比重来看，家庭务农收入比重在10%以下的受访者占38%；务农收入占比80%以上的仅占11%。纯农户比重较小，兼业农户比重较大，非农收入已经成为农村家庭主要收入来源，农村劳动力从农业向其他产业转移，为农户参与农业生产社会化服务创造了条件。

土地规模较小，地块较分散。受访者家庭经营土地面积平均为 16.8 亩 （1 亩≈667 m2），平均地块数为5.7 个。土地面积不超过10 亩的占68%，其中小于5 亩的占43%，平均地块数3.4 个；50 亩以上的仅占8%，平均地块数14.7 个。家庭经营土地面积较小，尤其是5 亩以下居多，土地细碎化严重，土地规模小且分散，不利于农业现代化生产技术的应用和土地托管服务规模化。

土地闲置较多，农业生产困难。儋州市农户土地经营仍以家庭自耕为主，占44%；全部出租仅占4%；土地闲置情况较严重，全部闲置占13%，部分闲置累计占28%，大量耕地闲置造成粮食等农产品生产的损失。进一步分析土地闲置的原因，52%的受访者认为农业技术较差、农业经济效益太低导致撂荒闲置，32%的受访者缺乏充足的劳动力，28%的受访者由于其他原因导致撂荒。根据对受访者的跟踪调查，土地闲置的其他原因主要是指当地农田缺乏水利设施或因工程施工破坏田间道路和水利，土地干旱和交通不便导致无法耕种。儋州市地处海南西部，干旱缺水是制约儋州北岸地区农业生产的主要原因。此外，农产品销售不稳定、缺乏资金和技术指导、劳动力不足也是制约受访者农业生产的重要原因。

2.2 认知和参与意愿分析

2.2.1 农业生产托管知晓率不高，政府宣传不到位

如图1 所示，23%的受访者完全不了解农业生产托管，从未听说过；41%仅了解一点点；比较了解和非常了解的，仅占14%。可见，儋州市农户对政策的认知非常有限。为了顺利开展问卷调查，调查员在对受访者进行调研时，首先对调研对象进行农业生产托管的概念和相关政策讲解，在调研对象对农业生产托管有了基本认知后才进行农业生产托管认知评价调查。受访者获取信息的渠道中，网络渠道居第一位，其次是电视报纸渠道，仅18%的受访者通过镇村广播、告示等政府宣传了解。对于当地政府是否有农业生产托管政策方面的宣传，36%受访者选择政府完全没有宣传，偶尔有宣传占55%，经常宣传仅占9%。儋州市农户对政策的了解主要还是依靠自主习得，政府宣传的普及度较低，尤其是此次调研对象71%为行政村或村小组干部，本身对政策了解非常少，甚至完全不了解，难以在村组宣传推广相关政策。儋州市自2018 年开始作为实施农业生产社会化服务项目的试点，农业生产托管政策在当地仍未普及，77%的受访者希望当地政府多组织些土地托管方面的宣传。

图1 农户对农业生产托管的了解程度

2.2.2 参与农业生产托管意愿较强，对托管模式偏好不明显

对农户的托管意愿进行调查发现，比较愿意和非常愿意参与农业生产托管的受访者占68%；20%没有偏好，不愿意参与的占12%（图2）。对有意愿参与的受访者进一步分析可知，托管后可以专心从事其他工作、托管公司技术更先进、解决土地撂荒问题是受访者接受农业生产托管的3大主要原因。对托管模式意愿进行调查发现，59%的受访者愿意接受全托管，41%选择半托管。全托管意愿略高于半托管，说明儋州市开展全托管服务市场具有较强的群众需求基础，但也不能忽视41%的受访者半托管的多样化、差异化需求。

图2 农业生产托管参与意愿

2.3 托管实施情况分析

2.3.1 农业生产托管参与率低

此次受访农户中，97%未参与过农业生产托管，仅3%明确表示参与过。通过深入调查可知，参与托管的农户全部是关键环节托管，集中在机械耕地、水稻机械采收等农机服务，由附近的农机手/农机专业户提供服务。对未参与土地托管的受访者进一步调查发现，35%的受访者是因为不知道当地有托管服务（图3），23%认为自己完全有能力耕种，14%土地已出租，无法参与托管。20%受访者表示除了务农没有其他工作，当地就业机会较少、农户本身技能有限等因素限制了农户从农业劳动中的转移，即使务农收入低，但苦于没有其他就业途径，难以将土地托管。因土地面积小很难托管，担心托管后收益得不到保障、托管后想种时土地难以收回等是农户不参与或不接受托管的重要原因，这对农业生产托管服务组织规范化运营和政府监管也提出了更高的要求。在调研中还发现，相当多的农户对农业生产托管的理解等同于土地出租。

图3 未参与农业生产托管的原因

2.3.2 村两委干部带头，有助于提高农业生产托管参与率

83%的受访者明确表示，如果由村两委干部带头组织参与农业生产托管，则愿意参加；78%认为村两委干部应该起到主导、带头作用。由此可见，农户对村两委干部具有较高的信任度。就调研来看，受访者中村两委干部对托管政策的了解尚不多，甚至从未听闻过，部分干部将农业生产托管与土地流转混淆，把儋州市推行多年的土地流转套用于农业生产托管。以加强农业生产托管为核心内容的农业生产社会化服务政策宣传，必须高度重视对村两委干部的政策宣贯。

2.4 调研结果

2.4.1 农户家庭经营有潜在托管需求

目前，农业生产托管经营已经具备了一些必要条件。一是兼业农户比重较大，参与社会分工有了更大可能；二是通过土地托管经营，可以有效地解决土地撂荒闲置问题，提高土地利用率。农户对劳动力、技术指导、资金信息服务、产品销售等方面有较强的需求，服务主体可充分发挥组织优势和技术优势，改善农田基础设施，实现连片托管服务。在知悉政策的情况下，儋州68%受访者愿意参与农业生产托管，潜在需求较强。但是，农业生产托管经营面临着土地规模小且分散的难题，海南省仍以小农户生产为主，土地细碎化严重，如何解决好千差万别的小农户的托管需求，将农户潜在需求转化为有效需求，是农业生产托管服务面临的严峻考验。

2.4.2 对农业生产托管政策认知不足

农业生产托管政策推广面临的主要困境：一是政策知晓率不高，政府宣传不到位；二是农户对托管风险仍有担忧。尽管如此，在调查员对受访者进行充分的政策信息普及后，大部分受访者仍愿意参与农业生产托管。托管后可以专心从事其他工作、托管公司技术更先进、解决土地撂荒问题是儋州受访者接受托管的三大主要原因。托管模式偏好不太明显，全托管意愿略高于半托管，托管公司经营要注重全托管与半托管相结合。

2.4.3 农户实际参与率很低

参与过农业生产托管的农户非常少，服务内容仅仅是关键环节农机服务托管。不知道有托管是当地农户未参与的第一大原因，就业渠道窄也是重要原因。提高土地托管参与率，须加强土地托管政策宣传，提高政策知晓率；不断规范行业自律，实现托管组织规范化运营；强化政府监督，有效防范托管风险；拓宽农民就业创业渠道，促进农村剩余劳动力转移等。土地托管是“根在基层”的一种农业经营实践，村两委干部带头参与，有助于提高土地托管参与率和扩大土地托管服务覆盖面。

3 儋州市农业生产托管面临的需求困境

随着农业机械化、大型喷灌设施、机械化统防统治（尤其以飞机防控为代表）的发展，“服务规模化”的条件日渐成熟。生产力不断催生的“服务规模化”迫使小生产者对组织起来的对接规模化服务有较大需求。组织化是服务规模化的前提和基础［8］，然而，在分散且分化的情况下，农户的组织还有诸多困难，主要有以下几方面的原因。

第一，地块分散导致生产决策不统一。单个农户家庭拥有的土地规模小且分散，不利于机械化作业；同一片土地涉及多个家庭，众多的小农户决策分散且不统一，无法统一选择品种和耕作模式，使小农户难以与规模化的托管服务对接。

第二，农户分化导致组织化更加困难。为适应工业化城镇化信息化的趋势，传统农户生产经营情形发生了改变，一部分农户变成城市居民，另一部分则成为现代农业下的新农户。农业生产对不同农户来说已经有根本的差异，一些农户仅将农业作为副业，完成简单的再生产，一些农户却以扩大再生产为目标［5］，这使得不同类型的农户对社会化服务的需求也存在相当大的差异。在这种情况下，将差异化的农户组织起来，有诸多阻碍。

第三，农民专业合作社运作不规范。实践中，农民专业合作社在组织农民方面具有得天独厚的优势。然而，海南省农民专业合作社质量不高的问题普遍存在，有不少合作社有其名无其实，沦为“空壳社”，部分正在运行的合作社存在管理不规范、无农民实质参与等问题，无法发挥组织农民的作用。

第四，农民现代化经营意愿不高。海南省大部分普通农户的农业生产经营观念还比较落后，尤其是少数民族地区农户对采用先进农业生产技术、提升农业现代化水平、追求高品质生活的意愿不强烈，得过且过的心理较重，对农业生产托管这种现代经营方式的认可度较低，阻碍了农户组织化的实现。

4 加快海南农业生产托管发展的政策建议

4.1 充分认识农业生产托管的重要性和紧迫性，强化农业服务规模经营政策导向

土地流转与土地托管是农业适度规模经营2个并行不悖的方向［9-10］，应在做好土地流转的同时，强化农业服务规模经营政策导向［11］，研究探索财政、金融、保险、税收等方面的扶持政策。加强试点阶段农业生产托管政策引导，激发社会服务主体开展农业生产托管经营的动力，最大限度地发挥财政资金对农业服务规模经营的推动作用，为农业生产托管项目实施营造良好氛围。

4.2 充分挖掘农业生产托管潜在需求，有序扩大托管服务覆盖面

提高农户对农业生产托管的认知水平。通过多种形式扩大农业生产托管政策的宣传，提高政策普及率，引导农户自愿参与托管。建议农业农村部门以国内典型案例和海南本土案例宣传为重点，通过组织服务队伍到现场答疑解惑等形式，加深农户对农业生产托管运作模式的认识和理解，提高农户参与意愿。

在充分尊重农户意愿的基础上有序推进农业生产托管。建议各市县农业农村局充分尊重不同农户需求的差异性，因地制宜推广托管服务，不依靠行政力量强制推行［12］。对于农村兼业农户和缺乏劳动力的农户，鼓励其参与农业生产托管；对于撂荒地和外出务工的农民，可自由选择土地流转或土地托管。

积极拓宽农户就地就近从事非农生产经营的渠道。对于具有从事非农生产经营活动的强烈意愿，但自身无暇完成农业生产的农户，建议相关部门引导其参与土地托管，可采取半托管形式委托服务主体进行托管，实现既提高家庭经营总收入，又保障农业生产持续进行的目标。

4.3 创新服务形式，推动农业生产托管服务主体健康发展

4.3.1 培育多元服务主体

鼓励各主体以技术、资金、人才等要素为纽带，加强联合合作，壮大海南农业社会化服务供给主体。探索搭建互联网农业服务平台，实现线上线下服务融合发展，创新服务形式和服务内容。建议各市县针对农业生产托管项目推进滞后的问题，在公平竞争原则下，以支持本土型服务主体为重点，加快实施农业生产托管。

4.3.2 规范行业管理

以健全农业社会化服务标准体系为中心，建立健全服务标准、服务质量、服务主体信用、服务内容清单、服务监管等农业生产托管服务行业管理制度。探索建立服务主体名录管理机制，加强服务质量监管［13］，维护服务双方合法权益。建议农业农村部门通过壮大村集体经济、设立财政奖惩措施等方式，调动村两委干部组织农户参与托管的积极性，及时发现、总结、推广好典型、好模式、好做法，开展农业社会化服务组织示范创建和示范县创建。

4.3.3 积极拓展服务领域

在确保国家粮食安全、保障满足粮食作物托管服务需求的前提下，建议将农业生产托管服务逐步向热带作物、热带水果、瓜菜、南繁制种业等领域拓展，从种植业向畜牧兽医等领域推进，从产中向产前、产后等环节配套服务延伸，加快补齐农业服务领域短板。