邱 峰，张 渝，孙 奕，靖广林

(江苏省农药总站，江苏 南京 210017)

2017年，新修订的《条例》为充分发挥市场资源配置的合理配置作用，通过立法的形式，适度开放了农药委托加工与分装，并设定了农药委托加工的条件与管理办法。新条例规定：“委托加工、分装农药的，委托人应当取得相应的农药登记证，受托人应当取得农药生产许可证。委托人应当对委托加工、分装的农药质量负责”。新规定不仅降低了企业的经济运行成本，有效推动了产品、产能等产业资源共享，并有效促进农药产业不断做大做强，如：北方的企业生产防治柑橘病虫害的农药，就可以委托南方的农药生产企业生产；对于一些规模较小的农药企业，难以登记农药新品种，则可以承接大型农药生产企业的委托加工，保持企业的正常生产；满足小批量、个性化产品生产订单需求等。但近年来，随着农药委托加工市场不断发展，少数不法企业受巨大经济利益驱使，未能严格按照条例规定要求依法进行农药委托加工生产，甚至偷偷进行违法违规生产等，造成农药产品市场质量问题多发，加之各地后续监管手段和能力参差不齐，农药委托加工逐渐远离政策制定的初衷。

1 当前农药委托加工管理存在的问题

从近几年的农药监管情况来看，农药委托加工市场主要存在如下几个方面问题：

1.1 违法委托加工问题突出 少数不法企业为牟取暴利，违反国家法律规定，违法委托生产加工高毒、高残留等国家明令禁止生产的农药产品，更有甚者通过编造虚假委托加工协议或利用废弃闲置厂房偷偷进行地下生产假农药的方式，逃避部门监管。如：2020年，某农业科技有限公司非法委托地下小工厂，将未登记的化合物成份作为隐性成分添加在农药里，加工生产“稻稻全”、“稻丰宝”等伪劣农药产品，严重损害农民合法权益。

1.2 产品质量难以保证 虽然《条例》明确规定由委托方对委托加工农药产品质量负责，但在实际生产加工过程中，委托方大都仅仅通过协议方式对委托加工产品质量约束，却很少真正参与受托方实际生产环节产品质量管理，难以保证受托方是否严格按照产品农药登记证规定的产品质量标准进行生产，农药产品质量不合格情况时有发生。根据《农业农村部办公厅关于2020年农药监督抽查结果的通报》(农办农〔2021〕9号)结果，2020年农业农村部组织的全国农药监督抽查，共检出433个不合格样品，其中经标称生产企业确认为其委托加工或受委托加工的样品共89个，占不合格样品总数>20%。

1.3 安全环保风险隐患较大 委托加工的农药制剂产品种类众多，国内已登记的不同剂型、不同含量农药制剂产品多达上万种。同一种剂型的不同农药因有效成分含量不同，其生产工艺也不完全一样，因此在生产过程中，其环保和安全管理标准也不相同，如农药乳油产品生产过程中需使用甲醇、N,N-二甲基甲酰胺、甲苯和二甲苯等有机溶剂，根据《农药乳油中有害溶剂限量》(HG/T4536-2013)规定，其对不同溶剂限量标准不同，如标准要求N,N-二甲基甲酰胺溶剂质量分数限量标准为≤2%，而对甲醇质量分数限量标准为≤5%。同时，不同有机溶剂，其危险性系数高低不同，也将导致生产过程中安全风险隐患不可控因素有所升高。

2 农药委托加工监管难度大的原因

农药委托加工监管难度大，主要有以下几方面原因：

2.1 委托、受托企业分布面广，加工产品种类众多 农药生产企业数量多，产品种类多，加之委托加工门槛较低，导致农药委托加工分布非常分散。以江苏省为例，据统计，全省已取得农药生产许可证的农药生产企业200余家，共登记农药制剂产品4 900余种。2020年，江苏省农药生产企业受外省农药企业委托加工农药产品约360种，委托外省农药生产企业加工农药产品约上千种。因此，要将这些数量众多且分散的委托加工群体监管到位，存在较大难度。

2.2 农药委托加工缺少有效信息化监管手段 目前，全国农药委托加工数量多，大部分省市虽已建成相应的农药信息化监管平台，但未能在全国进行有效信息互通和数据共享，各地管理部门在实际工作中还存在委托加工企业底数不清，产品不详等情况，无法开展针对性的监管。这就亟需建立全国农药委托加工数据管理平台，建立全国委托加工信息管理动态数据库，实现全国农药委托加工信息互通共享。

2.3 农药委托加工的有效监管机制有待完善 农药委托加工属于化工生产环节之一，其生产过程监管除农业农村部门外，还涉及生态环境、应急管理和公安等部门，如根据2021年3月新实施的《排污许可管理条例》要求，受托方受委托生产的制剂产品排污，必须依法取得生态环境部门的排污许可。此外，委托加工产品的设施设备还需通过应急管理部门的验收方可进行生产等。但各地各部门对农药委托加工监管重视程度不一，监管能力参差不齐，有的地区对农药生产企业委托加工监管几乎处于空白，势必会给部分利欲熏心的生产企业带来可乘之机。

3 做好农药委托加工后续监管的建议

随着农药委托加工业务量的不断增加，必须要加强全过程监管，进一步完善和规范委托加工市场秩序，主要从以下几个方面开展：

3.1 利用信息化监管平台，加强委托加工源头管控 依托现有的中国农药数字监督管理平台，探索建立集全国农药委托加工信息数据共享的管理模块，建立“2+1+1”委托加工数据管理档案，即“两家农药生产企业签署一份委托加工协议对应一个编号”。各地农药管理部门应加强对委托和受托资格条件审查，重点审查委托人是否取得相应委托加工(分装)产品的农药登记证，受托人是否已取得所在省农业行政主管部门颁发的农药生产许可证。委托加工的农药是否符合国家或省农药相关产业政策，产品所属剂型是否与受托方农药生产许可证中剂型相一致。其次，要加强对农药委托加工(分装)协议的审查，重点审查委托加工的农药产品名称、种类、数量及委托加工期限等内容。

3.2 建立多部门协同监管机制，强化生产过程中监管 在农药委托加工信息互通互享的基础上，推动各地建立起农业农村、生态环保、应急管理和公安等多部门协同监管的机制，明确各方职责。农业农村部门重点加强对委托加工农药产品质量监管，重点检查受托方是否按照产品农药登记证标明的质量标准和农药生产许可证规定的生产条件组织生产，在农药产品质量监督抽检中，加强对此类农药产品的抽查力度；生态环境部门加强对生产过程中排污环节管控，重点关注委托加工产品是否具备环保手续，是否按照《排污许可证管理条例》规定要求依法排污；应急管理部门重点加强对产品安全生产条件监管，对不符合安全生产要求的，要及时责令企业按照要求整改。同时，要联合市场监管、应急管理和公安等部门，加大对地下非法农药加工行为查处力度，依法打击地下黑工厂、黑窝点，对涉嫌刑事犯罪的，及时移交司法机关处理。

3.3 加强末端流通环节监管，倒逼企业树立守法意识 新《条例》赋予了农业农村部门农药生产、经营、使用全产业链监管职责，明确了假劣农药判定情形，加大了违法行为处罚力度。各地农药管理部门要及时掌握辖区内农药委托加工和分装情况，重点加强对此类型农药产品市场抽检力度，对抽查发现的不合格产品标称的委托和受托生产厂家，按照相关法律规定要求依法查处，情节严重的，要依法吊销其农药登记证和农药生产许可证。同时，完善“重点抽查企业名单”和“质量信用黑名单”制度，对不合格产品标称的委托和受托农药生产企业加强跟踪监管，严厉打击违法违规加工生产假劣农药行为，倒逼农药委托加工市场秩序持续向好。

3.4 完善法律法规制度建设，规范农药委托加工行为 为加强对农药委托加工监管力度，进一步规范农药委托加工行为，建议由上级层面制定出台农药委托加工具体管理细则或规范性文件，在新《条例》对农药委托加工相关规定基础上，进一步细化明确农药委托加工条件、农药委托加工双方责任义务及应履行的程序、农药委托加工备案相关手续办理流程和不得进行委托加工的禁止性事项。同时，进一步明确相关管理部门对农药委托加工监管职责，针对日常监管中发现的不同违法情形，明确相应的处罚规定和依据，从制度层面不断提升农药委托加工管理能力，促进农药委托加工市场持续向好发展。