刘 丹，王连花

（中共湖南省委党校/湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

当前，功能型党支部作为一种创新型的基层党组织形式在地方有很多探索，它有效地发挥了基层党组织的战斗堡垒作用，愈来愈得到社会认同和群众拥护。例如湖北黄冈市江家林社区的功能型党支部在疫情期间发挥重要作用，当时当地仅有社区干部14名、网格员4名，却需要排查14449位居民，但他们一天半就完成了本需一周的排查工作。这得益于在紧急状况下社区组织成立的12个功能型党支部，以最快的速度将375名党员动员起来确保了任务完成。[1]任何新生事物的发展都要经历一个渐进的过程。与当前功能型党支部的发展形势形成差距的是人们对其思想认识不足和理论研究薄弱。有必要对功能型党支部的基础理论问题进行深入研究，对其合理、合法和合适性进行深入探讨。

一、困境与突破：功能型党支部建设的实践语境及合理性阐释

从实践语境来看，功能型党支部的出现及蓬勃发展，是近年来全面深化改革背景下经济发展、产业转型、社会结构重组的必然结果。经济的不断发展、产业的持续转型和社会结构的深度重组，使原来的传统基层党组织设置模式在某些地区、领域“失灵”并陷入“困境”。如何突破困境，使基层党组织设置模式切实有效，如何在新时代进一步焕发基层党组织的生机活力，就成为当前迫切需要回答的新课题。功能型党支部作为一种创新性的基层党组织设置形式，适应了新时代党建要求，符合新时代党建特点，具有现实合理性。

（一）“盲点”困境与突破

所谓“盲点”，即“看不到的暗区”，引申到党建领域，指党组织和党的工作涉及不到的地区、行业或层面，又可以称之为党建“空白点”。中国传统基层党组织设置模式是一种“按照行政和生产单位建立基层党组织的工作模式”[2]（具体见图一）。

图1 主要传统党建管理模式示意图

这种模式形成于计划经济时代，对行政单位、机关、国有集体企业的党组织建设发挥着积极作用。然而，在全面深化改革的过程中，许多国有企业和集体经济组织出现破产和重组，随之而涌现的是个体经济，私营经济，股份合作经济等各种新经济组织；许多单位也改制解体，原来单位的很多职能也被社区和新出现的各种社会组织所代替。原来依托行政和生产单位建立的垂直型、行政化的党组织，难以在“两新组织”之中发挥作用，出现党组织和党的工作的“盲点”和“空白区”。而且，在“两新”组织中党员往往具有流动性大，随意性强，组织关系挂靠多头，难以管理的特点，有些党员的党组织关系还留在机关和企事业单位，甚至出现“党员找不到组织，组织找不到党员”的现象，导致党员无法参加党内政治生活，党员的教育培训工作难以开展，党员的权利义务也难以保障。为破解这样的困境，功能型党支部以不转接组织关系、不实行班子任期制、不发展党员、不收缴党费，但履行教育、管理、监督党员和组织、宣传、凝聚群众职责的形式存在，以“小型、灵活、多样”的原则，既整体地提升了“两新”组织中党组织的覆盖率，大大覆盖了党组织和党的工作的“盲点”和“空白区”，又使党员的权利义务得到有力保障，成为夯实基层党组织基础的有效形式。

（二）“弱化”困境与突破

党组织“弱化”困境，是指党组织软弱涣散，出现弱化虚化边缘化的问题。当前，在全面深化改革过程中，原来由单位承担的职能一部分由社区（村）、小区代替，社区、小区的职能不断增多，但是一些社区、小区党组织发展难以适应现实的需要，出现弱化虚化的现象：一是社区（村）、小区党组织覆盖面不广，有些小区没有建立实体党支部。二是社区（村）、小区党组织的党员队伍来源有限。素质高、年轻的社区居民，大多在党政机关和企事业单位工作，组织关系大多隶属于党政机关和企事业单位，他们难以在社区发挥作用，致使社区（村）出现“党员多，但是发挥作用的党员少”的问题。三是社区（村）、小区党组织难以实现与驻区单位党组织有效联动，难以形成基层治理的合力。社区党组织与驻区单位党组织联动难度大，缺乏有效的动力和机制。一方面是基层职能不断膨胀，基层治理难度不断加大；另一方面是传统党组织设置模式不适应职能不断膨胀的基层的需要。这两者矛盾的解决，必然要求党组织设置模式的突破和创新。功能型党支部“打破单位、地域界限，按照工作生活地域相邻或行业相近的原则”“将组织关系不同隶属的党员编入其中参加组织生活”，比如让在职党员在社区“报到”，依据他们的兴趣、行业等特点，在社区“成立法律援助党支部”“夕阳红党支部”“书法协会党支部”“歌舞队党支部”等，让他们在社区管理、民主理财、民事调解、维护稳定、文化发展、倡导文明新风等方面发挥作用[3]。这既丰富了基层党组织设置形式，打破了条块分割，实现了区域融合、条块协同，又解决了社区（村）党员队伍的来源问题，使优秀党员无论在单位还是在社区，均能发挥先锋模范作用，从整体上提升了社区（村）党组织的组织力和战斗力。

（三）“僵化”困境与突破

由于单位“所拥有的资源或财产，事实上都不属于它们，即某个法人或自然人所有，而依然是国家和政府的财产”[4]，而且国家还控制单位的人事任免权，这就决定了单位“党组织承担自上而下的利益输出功能要强于自下而上的利益表达功能”[5]，这也决定了单位制党组织在服务方式上具有浓厚的行政化色彩。这种行政化的、偏控制式的党组织服务模式并不适应“两新”组织和社区。与单位相比，“两新”组织和社区对国家的依赖程度没有那么高，在“两新”组织和社区中，只有重视群众自下而上的利益表达，才能获得更多的生存资源，因此必须转变服务方式，实现协调性服务。特别在社区，各种群众性组织日益活跃，基层党组织只有嵌入其中，才能更好地做好服务工作，发挥领导核心作用。功能型党支部就是嵌入群众之中，密切联系群众的重要抓手，它以“地缘、业缘、趣缘”为依托，嵌入“两新”组织和群众自组织之中，密切联系群众，以群众需求为导向，想群众之所想，急群众之所急，在充分掌握民情民意和深入了解群众合理诉求的基础之上，把服务做到老百姓的心坎里，不断提升群众服务力。同时，功能型党支部发挥领导整合作用，实现与其他群团组织、业委会、物业管理公司协调联动，同频共振，实现基层社会治理共建共享共治的目标。

可见，功能型党支部实现了党组织设置从传统型向开放型的转变，实现了党员活动从被动参加向主动参与的转变，无论对于破解基层党组织建设的“盲点”困境、“弱化”困境、“僵化”困境都具有独特的作用，在基层逐渐显现无穷活力和旺盛生命力。

二、制度与创新：功能型党支部建设的制度语境及合法性阐释

功能型党支部建设，要建立成熟的范式，必须从多个方面进行探讨，确保其既合理又合法。当前，功能型党组织建设虽然在一些地方初见成效，但一些人在“功能型党支部”的合法性问题上存疑，不敢大胆突破和创新。

为什么一些人对“功能型党支部”的合法性问题存疑？这主要是《中国共产党支部工作条例（试行）》对功能型党支部没有作出明确规定。《中国共产党支部工作条例（试行）》对支部设置的主要形式和创新设置形式进行了规定，强调“党支部设置一般以单位、区域为主，以单独组建为主要方式。企业、农村、机关、学校、科研院所、社区、社会组织、人民解放军和武警部队连（中）队以及其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党支部。”[6]该条例同时对流动党支部、联合党支部、临时党支部、党小组的设置作出了明确的规定，要求“流动党员较多，工作地或者居住地相对固定集中，应当由流出地党组织协商流入地党组织，依托园区、商会、行业协会、驻外地办事机构等成立流动党员党支部”“正式党员不足3人的单位，应当按照地域相邻、行业相近、规模适当、便于管理的原则，成立联合党支部”“为执行某项任务临时组建的机构，党员组织关系不转接的，经上级党组织批准，可以成立临时党支部”“党员人数较多或者党员工作地、居住地比较分散的党支部，按照便于组织开展活动原则，应当划分若干党小组”。[6]这些规定中并没有提及“功能型党支部”。而功能型党支部与流动党支部、联合党支部、临时党支部等基层党组织形式明显不同，不存在包含和重叠的关系。初看起来，功能型党支部和这其中的临时党支部最为相似，均不发展党员、不收缴党费、不选举党代表和大会代表、不进行换届、党员不接转党组织，但临时党支部存续一般不超过两年，这和需要长期存续的、需要长期在基层发挥作用的功能型党支部又有根本不同。（如下表）

表1 流动、联合、临时、功能型党支部和行动党小组辨析表

《中国共产党支部工作条例（试行）》没有“功能型党支部”的表述和明确规定，是不是代表功能型党支部建设就没有合法性？分析发现，该条例虽然没有对“功能型党支部”进行规定，但是明确要求：“结合实际创新党支部设置形式，使党的组织和党的工作全覆盖。”[6]而各地实践表明，功能型党支部就是达成“党的组织和党的工作全覆盖”目标的一种具有创新性且切实可行的党支部设置形式，符合法律要求，具有法正当性。

而且，从地方层面的法律语境来看，一些省份已经出台了省级层面的关于“功能型党支部”的法规文件。2018年，湖南制定《湖南省社会组织功能型党支部规范化建设标准》，成为第一个对“功能型党支部”进行明确规定的省级地方性文件。该文件根据功能型党支部的党员大多在社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织中工作，但党组织关系往往留在机关和企事业单位的复杂情况，明确提出“在社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织中，有3名以上党员单位转入组织关系的，可设立功能型党支部。”从这个界定可以看出：一是“功能型党支部”可在社会组织中成立；二是它由未转入组织关系的党员组成。一些市、区（县）、街道（乡镇）近年来也纷纷出台关于功能型党组织的规范性文件。如吉林省通化市出台的《新时代功能型党组织规范化建设标准》，要求根据社会组织流动性强、分布领域广、难以集中管理等实际，以“地缘”科学构建党建工作区块框架，以“业缘”把党组织延伸到行业协会和项目建设上，以“趣缘”将不同爱好专长的党员及时编入党组织，强化党的组织力，提升功能型党组织建设的质量[7]。重庆江北区出台的《关于创新基层党组织设置 建立“功能型党组织”的实施意见》则规定，功能型党组织的设立不只限于“两新组织”中，在社区的群众组织中亦可设立。

可见，功能型党支部建设具有合法性依据。就中央、地方两方面的法律语境来看，中央层面的党内法规和文件不仅没有对功能型党组织建设明令禁止，而且提出了宏观的肯定性意见；地方则根据各地的实践探索，纷纷出台符合本地区实际情况的关于功能型党组织建设的制度性文件，对其进行了明确规定。只是，这些法规制度对功能型党支部的规定并不统一，存在内容不协调不系统的问题，还有待进一步整合、完善和创新，功能型党支部建设的法律语境还有待进一步成熟。

三、探讨与共识：功能型党支部建设的学术语境及合适性阐释

功能型党支部作为一种基层党组织形式，既要合理合法，又要具有合适性，才能取得长远发展。所谓合适性，这里是指功能型党支部在性质定位、适用范围和功能定位等方面契合基层党建的实际。当前，学术界对于功能型党支部合适性的探讨，整体看来处于兴起阶段。根据中国知网分析，自2005年起，学术界开始涉猎于这一领域，并在2012年出现了一个研究小高峰；2016年之后学术界再次激发功能型党支部的研究热情，成果呈逐年上升趋势，这说明，近年来功能型党支部研究成为了新的学术增长点。

图2 学术界关于功能型党支部研究成果统计

（一）功能型党支部的定义性质

“所谓功能型党支部组织形式，指的是在保留原有党组织关系的基础上，根据党员的特点，以党组织功能和活力提升为目标而组建的新型党组织形式。”[8]还有学者认为，新形势下基层党组织的设置需要遵循多元化的趋势，功能型党组织应当包含产业性、专业性和服务性的特征[1]。综合来看，当前人们倾向认为，功能型党支部是指以特定的地域、专业、任务或者兴趣爱好等因素为纽带，由没有组织关系的党员组成的具有不同功能的特殊类型的党支部，是新形势下根据社会发展、产业转型和党建资源的分布特点，合理配置基层党员资源，广泛存在于“两新”组织和群众性组织中的起着重要作用的新型党支部。

（二）功能型党支部的适用范围

对功能型党支部的适用范围，2018年出台的《湖南省社会组织功能型党支部规范化建设标准》，明确规定“功能型党支部是指在有党员但未转入组织关系的社会组织中设立的党支部”[9]，只限于社会组织中。但也有人把功能型党支部的适用范围扩展、延伸至“两新”组织和群众组织中。李鹏新在《示范引领固北疆》一书中，总结乌兰浩特市和平街红通社区“由党支部升格为党总支，建立了民生、夕阳红、社区楼院3个功能型党支部，发挥模范带动作用”的党建经验，明确提出要在社区建立功能型党支部，以“功能型党支部激活社区党建”。总体上来看，学术界普遍认为，功能型党组织应存在于“两新”组织特别是社会组织中，在社区、校区是否适合建立功能型党组织，其理论探讨和制度发展的空间仍很大，需要进一步探索。

（三）功能型党支部的组织形式

一是在组织设立上，一些人认为社会组织设立功能型党支部前要征求党员和社会组织负责人意见，达成意向后向上级党组织提出申请，由上级业务主管部门党委、同级社会组织综合党委或乡镇街道党工委本着“分级负责、条块结合、区域兜底”的原则进行批复。二是在班子配备上，一些人提倡社会组织负责人中的党员担任党组织书记，推行社会组织领导层和党组织班子成员双向进入、交叉任职，注重在社会组织负责人、管理层和业务骨干中培养和发展党员；也有一些人认为，应把社区内一些离退休党员或有其他服务特长的党员，相对集中起来建立党组织。湖南规定，社会组织中的功能型党支部，在班子人选上，可以从社会组织内部产生，并由上级党组织任命。党员人数比较少的党支部，可以只设置1名党支部书记；党员人数较多的，可以设1名书记和1名副书记，3-5名委员，同时提倡社会组织负责人中的党员担任党支部书记。班子人员不实行任期制，一般与社会组织的换届同步[9]。三是在组织活动上，一些地方的规定表明功能型党支部书记每年至少应为支部党员讲1次党课，上级的党组织负责人每年应为所负责的功能型党支部党员讲1次党课，支部应适时开展主题党日活动。功能型党支部中的党员应参加其组织关系所在党支部的“三会一课”、民主评议党员，并应将相关情况及时报告功能型党支部。总体来看，学术界普遍认同，功能型党支部应该具有完善的组织体系、坚强的领导班子、稳定的党员队伍，并定期开展组织活动。

（四）功能型党支部的功能定位

功能型党支部不同于有组织关系的党员组成的实体型党支部，但它具有党支部的一些功能，仍然是社会组织或社区、校区的政治核心，承担着教育、管理、监督党员、服务群众的功能。一是政治功能。功能型党支部必须宣传和执行党的路线、方针、政策，领导工会、共青团等群团组织，发挥政治引领作用。二是组织功能。功能型党支部可以通过组织党员发挥服务群众服务中心大局的功能。如湖南规定功能型党支部应结合社会组织行业特点，紧紧围绕中心大局，积极组织党员群众在脱贫攻坚、环境保护、抗洪抢险、创新创业等中心工作中担起责任[9]。三是学习教育功能。一些地方规定功能型党支部定期开展主题党日活动，党员每年至少参加1次集中培训，上级党组织也要对功能型党支部书记和入党积极分子进行培训[9]。如浙江省尖山社区通过建立功能型党支部，组织辖区内的党员开展理论学习，提升党员的党性修养，在服务社区居民、引领社区治理、提升推动社区工作等方面发挥了积极作用。

可见，在理论层面，当前学术界对功能型党支部的定义性质、适用范围、功能定位等问题进行了一定程度的探讨，从中我们可以发现一些共有的立场和倾向。这些共识，是功能型党支部未来发展的方向，对功能型党支部的进一步发展具有重要指导意义。

四、发展与展望：功能型党支部建设走向的三个维度之思

功能型党支部是中国共产党党建工作实践的结晶，是人民群众集体智慧的结晶。它到底是“昙花一现”，还是要逐步走向制度化规范化常态化？它到底是停滞不前，还是要以持续的冲击力、蓬勃的生命力和强大的创新力冲破重重阻力，最终赢得在基层党建领域中的“一席之地”？它契合现实所需，人民所期，最终将在基层生根发芽，茁壮成长。

（一）实践维度：功能型党支部将在基层治理中发挥更大作用

从目前各地的实际探索看，功能型党支部将在基层党建和基层社会治理工作中发挥越来越重要的作用。功能型党支部在基层党组织体系中扮演一般实体性党支部补充者角色的趋势愈来愈明显。尤其在社区和小区，“构建以社区党组织为基础、区域性党组织为关键、功能型党组织为补充的新型组织体系”，实现实体性党支部和功能型党支部互动互补，变得越来越必要。基层治理工作涉及城市和居民生活方方面面，如生活垃圾分类、老旧小区改造、城市管理执法、小区物业管理等工作更是与老百姓利益息息相关。在此过程中，能否有效组织和动员群众，能否充分发挥党员的示范带头作用，对于推进工作任务落实落地至关重要。一些地方尝试在社区设立功能型党支部，把分散在不同单位的党员组织起来参与基层社会治理，参与各项工作基层落实，发挥了很好的作用，将来随着运行体制机制的成熟，将发挥更大的作用。

（二）制度维度：关于功能型党支部的党内法规将进一步完善

习近平总书记指出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”[10]功能型党支部建设是基层党建的重要改革，立法应当主动适应改革的需要。《中国共产党支部工作条例（试行）》是中共中央发布的关于党支部工作的基础主干法规，其完善与发展应与党建工作改革同步推进。该条例规定了一般党支部、联合党支部、流动党支部、临时党支部的设置，其中，后三种党支部形式是为适应基层党建的特殊情况而设置的非常规的党支部形式。条例规定了这三种特殊的党支部形式，但并不限于这三种，它的形式应随着改革发展而不断丰富。目前，功能型党支部虽在省内法规中得以体现，但还不够，功能型党组织的实践发展需要更高级别的党内法规的引导、推动和保障，党也需要把基层党建实践的新鲜经验上升为党内法规，在《中国共产党支部工作条例（试行）》得以体现。

（三）学术维度：关于功能型党支部的系列理论问题深入探讨并达成广泛共识

功能型党支部的定义性质是什么？适用范围是什么？功能定位有哪些？这都首先需要在学术层面进行更深入的探讨并达成广泛共识。在全面深化改革的大背景下，随着功能型党支部建设实践的进一步发展，学术界将掀起研究功能型党支部的更大热潮，关于功能型党支部的一系列理论问题研究亦会有重大突破。比如，将功能型党支部定位为一种非常态的“特殊类型的党支部”，由不转移组织关系的党员组成，以特定的地域、专业、任务或者兴趣爱好等因素为纽带；功能型党支部逐渐扩大适应范围，扩至包括“两新”组织、校区、社区、政协等各类组织和地区等等，均将成为学术界致思之向。

加强功能型党支部建设，助推基层党组织创新发展，不断增强基层党组织的战斗堡垒作用，具有长远意义和固本价值。功能型党支部建设无论是理论探讨还是实践发展都将获得社会认同和人民拥护，拥有强大政治赋能、制度赋能和理论赋能。功能型党支部在理论研究和制度建设突破的基础上，将赢得广阔的发展空间。