田 冰

立足于有效化解纠纷思考，行政纠纷的产生与化解往往不仅在于行政决定是否合法，更大程度在于行政决定能否以及多大程度被接受。转型时期的中国处于“社会矛盾凸显期”，又面临互联网影响日益扩大的新时代，如何有效化解行政纠纷成为重要的历史使命。理论界与实务界高度关注，就如何解决或化解“行政纠纷”形成了较为丰硕的研究成果，倡导构建多元解决机制是研究成果较为集中的领域。

较之诉讼中心主义模式，行政纠纷多元解决机制显然具有充足合理性；但如果固守单向度的传统思维而仅仅从制度取舍层面进行思考，行政纠纷化解似乎就被简化为如何有效组合现有解决手段的问题。鉴于此，我们拟立足社会转型与互联网时代的实践，借鉴交往行为理论，力图围绕行政决定可接受性探寻如何有效化解行政纠纷。

一、“互联网+”时期亟需有效化解行政纠纷

研究者也使用行政争议指称就行政决定所引发的纠纷，本文因其更加符合法学思维模式而选择行政纠纷。行政纠纷一般是指有关社会主体围绕行政决定而引发的纠纷，纠纷的内容主要包括行政决定是否合法与是否合理，纠纷的对象是行政权力行使过程中影响行政相对人的利益是否具有正当性与合理性。按照历史唯物主义的理解，行政权力影响社会成员的现象并非与生俱来，是人类社会发展到一定阶段的产物，并且在社会不同时期有所不同。

从世界范围看，近代以来的西方国家经历了警察国、行政国家与福利国家几个重要阶段。警察国时期，行政权对社会成员利益造成的影响有限，但自行政权全面渗入社会生活的行政国家以来，尤其是二战以来，学界公认行政权力影响社会成员利益愈加明显和惯常，引发的行政纠纷也越来越多。

中华民族自清末以来一直致力于现代化建设，经历了诸多困顿、徘徊与曲折之后终于逐渐走向复兴之路。正处在过“历史三峡”重要关头的中国，社会转型相对更加急剧，社会矛盾凸显，对社会稳定的需求更加强烈，需要党和国家加大宏观调控，此过程实际就是行政主导的社会转型。行政纠纷是基于行政权力行使所引发的纠纷，有效化解行政纠纷是转型重要时期亟需的社会稳定的重要基础。“互联网+”是当下中国急剧转型的重要驱动力，其对包括行政纠纷在内的社会矛盾化解的企求更加强烈。

有学者将现阶段社会矛盾进行了梳理，认为较为突出的社会矛盾集中在土地征用、城乡环境保护以及医疗事故等14个方面。耿宝建博士分析后认为，“我国社会目前存在的主要矛盾或多或少、或明或暗、直接或间接地与政府行为有关，都可能以行政纠纷的方式显现”[1]72。

中国现代化建设的步调与互联网发展进程一致，而且“20年来互联网的发展有目共睹，但长时间以来，对于互联网，中央政府、各级机构部门、传媒业界、知识学界等对其始终处于一种‘认识滞后’的状态。这其中的核心原因在于互联网作为一种先进的技术手段，不仅是在物质层面极大地推动了社会生产力的进步，更是作用于生产关系以及社会关系，而后者对于转型期的中国国家和社会而言，具有更多的不确定性。因此站在20年的发展节点上，一方面我们为已经取得的成就欣慰，另一方面我们更是需要反思历史和现状，为下一个20年的发展有所准备。”[2]22

结合行政法学学科旨趣以及客观实际，如何有效化解行政纠纷成为中国行政法学研究的重要任务。

二、行政纠纷现行解决机制不匹配“互联网+”的需求

（一）“互联网+”对行政纠纷的影响与需求

互联网产生于1968年的美国，因其具有开放与便捷的突出优势而迅速被接受，从而产生极大的社会影响。经过五十多年的长足发展，互联网技术呈现日新月异的发展态势。“互联网为化解行政纠纷的目标提供了新的方法和路径：其一，互联网的跨域属性使得对于政治生态、公共管理、国际关系甚至是经济制度的考察都需要全球共治的视角。其二，互联网的互动交流有助于强化多元文化的身份认同。其三，互联网可以有效地提高传播效率，缩减行政管理成本并具有创新性的思维特征。”[2]24-25概而言之，互联网面前人人平等，可以就有关信息资源展开迅速的交流与分享，故就其社会意义而言，互联网代表着一种多元、沟通与合作的价值取向,这对于化解包括行政纠纷在内的社会矛盾无疑具有重要启示以及重大影响。

结合行政纠纷实际而言，“互联网+”对行政纠纷的影响毋庸置疑。“互联网+”语境下的行政纠纷化解应当满足多元、沟通与合作的基本要求。“多元”不仅意味着化解矛盾途径的多样化，更为主要的是承认并保障有关组织与个人的主体地位。“沟通”侧重于相对独立的主体之间，借助于资讯获取的便捷以及处理过程的合理性，实现理性交往。“合作”所希冀的图景是行政决定所涉及的有关组织和个人,即便是发生行政纠纷的有关主体，在形成共识的平台上，为实现公共利益而求大同、存小异。

（二）行政纠纷现行解决机制的现状分析

按照党的十八届四中全会的决议以及有关学者的归纳，行政纠纷现行解决机制主要包括行政复议、行政诉讼、信访与行政调解等。行政复议、行政诉讼、信访与行政调解等现行解决机制在解决行政纠纷方面，客观上发挥着重要作用，也确实取得了不容忽视的成绩，但是也存在诸多不足。

对于行政诉讼制度，刘艺教授认为“司法性的行政纠纷解决机制对于控制和解决行政纠纷显得力不从心”[3]290。有学者根据大量数据历年数据指出其缺陷与不足：“忽视了妥善解决行政纠纷的制度安排”“行政诉讼收案总数极少，化解行政纠纷数量有限”“解决热点行政纠纷能力不足，无法有效化解行政矛盾、促进社会和谐”“行政诉讼受案范围较窄，可以诉讼的行政纠纷种类受限”“法院与法官的宪法地位尚待落实，选择性司法现象较为普遍”“系统性解决纠纷能力不足，裁判方式受限，难以真正化解纠纷”[1]83-91。

行政复议制度的缺陷与不足在于“受案范围较窄，不少纠纷被认为排除在复议范围之外”“对抽象行政行为的复议不充分，难以从根本上解决纠纷”“行政复议工作人员缺乏必要的资格准入门槛，复议人员专业化水平较低”“行政复议决定的效力不明，行政复议机关的责任制度不合理”“行政复议与行政诉讼的关系定位不准，行政复议的准司法性未能得到体现”[1]100-102。

信访制度的缺陷与不足在于：“信访机构的实际职权极为有限”“信访的实际效果极差”“信访人员的合法权益缺乏制度保障”“信访的经济成本较大”“信访的制度成本很高”“涉法涉诉信访严重影响司法权威”[1]105-108。

对于行政申诉制度，其缺陷与不足在于：“对法定申诉制度的重要性认识不够，处理纠纷的范围狭窄”“法律规则粗陋，行政申诉的法定化、规范化和有效性不足”“与其他救济途径的区分不明、衔接不畅”“行政申诉的处理在公正性和独立性方面有欠缺”[1]110-111。

至于行政调解制度，“受控制与解决理念左右，行政调解制度在行政纠纷解决机制中显得不太重要”[3]290。

（三）对行政纠纷现行解决机制的反思

当前对于行政纠纷现行解决机制的不足及其完善的研究侧重于多元化解决机制的构建，主要分歧就在于哪一些解决途径进入该机制以及各途径的地位与权重如何。这种研究思路有以下方面值得商榷：

其一，选择与分配行政纠纷解决途径的具体标准何在？不同研究者基于自身的基本立场、学术兴趣以及资料掌握等不同前提，提出哪一些解决途径应当纳入行政纠纷解决机制，并提出具体排列的顺序。问题在于有没有一个相对统一的具体标准，作为交流平台以凝聚共识，从而杜绝自说自话的尴尬。

其二，解决行政纠纷的本质何在？行政诉讼、行政复议、信访与行政调解，基本上是通过事后救济的方式，针对纠纷当事人尤其是行政相对人的诉求进行审理，依据法律法规的规定为行政纠纷提供解决的方案。可能产生的问题是，是否真正探寻并发现行政纠纷存在的原因。如果发现行政纠纷的产生原因所在，又该如何有效化解行政纠纷呢？

其三，有效化解行政纠纷是一项社会系统工程，是否应当考虑社会发展情况的影响？

就上述问题我们认为，多元化解决机制如果陷入被简化为如何有效组合现有解决手段的问题的局面，就应当另外寻找出路，立足其本质所在并结合社会发展情况探寻如何有效化解行政纠纷。

三、应当通过提高行政决定可接受性来化解行政纠纷

行政决定可接受性可以从行为理念与对象属性等方面进行理解，就对象属性视角而言，是指行政主体在作出行政决定时立足于行政纠纷的预防与化解，保障决定的过程与结果具有能够被有关社会成员接纳、认同与服从的优良品格。

（一）行政决定可接受性符合“互联网+”的内在价值追求

行政决定可接受性强调行政决定的过程与结果实现被包括行政相对人在内的社会主体所接纳、认定与服从。蕴含的基本前提就是充分关照行政相对方的利益诉求，体现了对行政相对方主体地位的尊重与保障，改变了传统模式背景下单向度管制过程中漠视或轻视行政相对方主体地位的情形。

行政主体及其工作人员在行政决定作出过程中，如果没有为有关主体提供资讯获取的便捷，或者没有确保决定过程的公开、公平与公正，抑或采取违反合法与合理的执法方式，难以实现提高行政决定可接受性的目的。

行政决定可接受性致力于预防与化解行政纠纷，期望通过理性交往，使得行政决定所涉及的有关组织和个人，哪怕是发生行政纠纷的有关主体，能够就公共利益维护形成共识，共同完成行政任务，提供高质量的公共产品，实现社会福利最大化，推动社会发展。

（二）行政决定可接受性满足现代行政法的基本要求

行政决定可接受性适应当下社会发展的行政权行使新理念。将行政决定可接受性作为化解行政纠纷的核心，是行政法学研究范式适应社会发展的结果。

传统的行政法学研究受马克思·韦伯之形式合理性范式的影响，坚信通过运行形式合理的法律规则进行逻辑推理，就能够解决包括行政纠纷在内的纠纷。但是马克思·韦伯的形式合理性范式只解决了合法律性的问题，无法解决合法理性问题，无法实现实质正义。受美国伯克利学派的“回应型法理论”启发，我国不少行政法学研究者强调法律与社会的互动，提出了“回应型行政”的公共行政范式，即“我们需要探求的是一种回应型行政的理论模式：行政主体要以保障行政相对人的权利为根本目的，在行政过程中注重行政相对人的广泛参与和通力合作。在政府治理和更好地发挥政府作用的前提下，强化行政主体与行政相对人的沟通与合作，从而实现有效调整社会关系、定分止争的社会效果和法律效果”[4]。

（三）行政决定可接受性能纾解行政纠纷现行解决机制不足

行政纠纷的本质在于行政决定不被接受。行政纠纷是指行政主体及其工作人员、行政相对人等有关社会主体围绕行政决定是否合法、是否合理等而引发的纠纷，具体包括行政决定的主体资格、行政决定的事实认定、行政决定的法律适用以及行政决定的程序等。从过程看，合法权益受到影响的行政相对人质疑行政决定的合法性与合理性，产生不予接受的念头，并通过提起行政诉讼、申请行政复议、进行信访、主张行政申诉与要求行政调解等方式明显表达出来，从而产生了行政纠纷。

行政决定可接受性可以作为交流平台以凝聚共识。认识到行政纠纷产生的本质就是行政决定不被接受，从而将提高行政决定的可接受性作为有效化解行政纠纷的根本点，能够就以下方面形成共识：一方面，正视行政纠纷存在的客观性与合理性。行政纠纷属于社会冲突的一部分，社会学家齐美尔认为“整个社会生活都是许多不同的层次上和平与冲突、缓和与敌对的循环过程”[5]。就法学视角而言，在冲突的启示下不断调整权力、利益或者威望结构，改进行为规则，提高行为规则的理性化程度，这与其说是冲突的主观效果，毋宁说是社会对冲突的一种能动适应[6]。另一方面，打造相对统一的交流平台。在探讨如何化解行政纠纷的话题上，众说纷纭固然具有合理性，但是如果仅仅立足于自身的视域展开言说，无法形成有效的交流。将问题的本质与原因作为统一平台进行交流，才能汇聚智识。

（四）提高行政决定可接受性能有效化解行政纠纷

现行行政纠纷解决机制的基本思路是：在行政决定作出后，面对有关主体提出的异议，如何通过选择行政诉讼、行政复议、信访、行政调解以及行政检察等手段中的若干，进行整合和综合利用，以解决客观存在且造成一定影响的行政纠纷，而且行政纠纷所引发的社会影响越大，就越需要采取有效措施来解决。这种思路基本上属于事后救济。一方面，事后救济容易造成相关工作的被动。行政主体所作出的行政决定，不是每一项决定都会引发行政纠纷，问题在于我们无从预测哪些行政决定会引发行政纠纷，也很难确定何时引发行政纠纷以及行政纠纷的社会影响多大等。种种不确定因素的任何一项都会造成工作的被动。另一方面，解决行政纠纷的效益往往不佳。为了达到解决行政纠纷的目的，无论采取哪一种具体途径都是意味着公共资源的消耗，纠纷当事方的利益就算得到了应有的补偿或赔偿，公共资源以及补偿或赔偿的支出实际上是一种浪费。

反之，行政主体秉持“多元、沟通与合作”的基本立场，以合作为导向，尊重有关单位和个人的在主体地位和利益关切，采取有效方式进行沟通实现理性交往，在决定的过程与结果方面使得行政决定具有可接受性，就会较大程度地预防行政纠纷的发生。此情景下，即便发生了行政纠纷，其社会影响和化解难度也会相对有利于社会稳定。

（五）“互联网+”为提高行政决定可接受性提供了重要支持

一方面，互联网为行政决定可接受性奠定坚实的物质基础。其一，中国已经站在互联网技术的世界前沿，进入以移动互联网、云计算、大数据为标志的互联网第五周期。其二，中国互联网行业整体向规范化、价值化发展，推动消费模式共享化、设备智能化和场景多元化。其三，互联网政务局面已经基本形成。

另一方面，互联网为行政决定可接受性营造了理性的社会心理。互联网在为人们提供物质便利同时也潜移默化其社会心理，即便在抗争行政主体即将作出不妥当的行政决定过程中，也表现出应有的社会理性。如在厦门PX化工项目选址风波、北京海淀区六里屯垃圾焚烧发电厂选址纠纷以及沪杭磁悬浮项目风波等事件中，“民众始终以一种理性和克制的温和方式向政府施压，没有采取传统的造反方式和西方的激进的游行示威方式，既维持了社会的稳定，也促进了利益的表达”[7]。国家治理离不开互联网的时代背景，互联网治理跟国家治理具有相当程度的同构性。

四、结语

互联网不仅意味着技术进步，更意味着是思想的革命。行政纠纷的客观存在与有效化解，对于转型重要节点的中国具有重要意义。中国行政法学需要坚持“多元、沟通与合作”的理念，通过良性互动实现理性交往，以行政决定可接受性为旨趣所在，从而迈入一个新的时代。