余 俊

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002)

党的十八大以来，我国陆续修改了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》和制定了《土壤污染防治法》等环境保护法律，但还存在环境立法碎片化问题。环境立法法典化是随着环境立法实践的发展而提出的立法思路，体现了新时代全面深化改革的立法需求之必然。

一、新时代环境立法法典化问题的提出

生态环境保护作为一项基本国策，需要有完备的法律规范体系作为保障才能落实。党的十八大以来，生态环境保护立法内容不断丰富完善，在复杂多样化的环境法律渊源背景下如何实现环境立法法典化，成为了新时代环境法治教育者和研究者的必然使命和担当。

(一)新时代环境立法成为立法重要领域

1970年之前的中国，还没有广泛使用“环境保护”这个概念，也没有环境管理的行政机关。1972年，中国政府决定派团出席联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议，此次会议通过了著名的《人类环境宣言》，第一次概括了国际社会应该进行环境保护的原则和基本规则。该宣言本身不具有法律约束力，属于“软法”的范畴，但是由于它反映了国际社会的共同信念，对我国环境立法产生了深远的影响。1977年，当时主管全国环境保护工作的国务院环境保护领导小组办公室启动了《环境保护法》的起草工作。1979年9月，中国颁布建国以来第一部综合性的环境保护基本法——《环境保护法(试行)》，虽然是试行法，但说明了改革开放之初环境问题就得到了国家立法机构的重视。《环境保护法(试行)》的颁布施行，推动了我国立法决策的制度化、体制化发展。法理学者季卫东认为，从法治系统工程来认识这种试行立法，可以在立法决策过程中形成一种有效的反思机制。因为法律试行这一立法制度的恒常化，使得立法系统、行政系统和司法系统等之间的合意的形成形态和表现形态也具有了反思性，从而为改革开放前期公众参与立法决策提供了一种可能性[1]。

经过10年的试行和实践，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)于1989年12月26日在中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上经审议通过。该法是根据1982年《宪法》制定的，是在总结《环境保护法(试行)》经验的基础上经过修订完善的。这是因为在《环境保护法(试行)》)的执行过程中发现有些内容已不适应当时形势发展的需要，且对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认(1)1989年10月25日，曲格平在第七届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上作关于《中华人民共和国环境保护法(修改草案)》的说明。。因此，1989年制定了新中国第一部正式的《环境保护法》。

随着改革开放的深入进行，社会矛盾已经开始从“吃得饱”到“吃得好”进行转换，环境问题越来越引起人们的关注。从1995年到2012年，全国人大代表多次提出修改《环境保护法》的议案，全国人民代表大会环境与资源保护委员会也开展了《环境保护法》及其相关法律的后评估工作，都认为应通过修法推动环境法治工作。党的十八大以后，改革开放进入了新时代。以习近平同志为核心的党中央对环境立法工作高度重视，推动了我国环境保护法律规范体系的完善。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”(2)中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在2018年5月18日全国生态环境保护大会上的讲话。。2012年至2013年，全国人大常委会对《环境保护法》进行了二次审议，建议采用修订方式对这部法律作全面修改(3)2013年6月26日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》修改情况的汇报。。2013年10月，全国人大常委会对《环境保护法》修改进行了第三次审议。三审稿不再使用修正案，而是采取了修订草案的全面修订形式，修改内容从最初“小修小补”变为全面修改，体现了全面深化改革过程中实现生态优先的指导思想和新时代人民群众对美好生活追求的立法需求。

(二)新时代环境立法法典化编纂的意义

2014年4月24日，新修订的《环境保护法》经十二届全国人大常委会第八次会议以绝对高票审议通过，于2015年1月1日起施行。这次修订的一个重大亮点是专设一章规定了“信息公开和公众参与”，这对促进公民参与环境立法有着积极的保障作用。新《环境保护法》构建了环境治理新格局，进一步突出界定了政府的环境责任、企业的环境义务，同时明确了公民和社会组织参与环保的权利义务，构建了多元共治、社会参与的环境治理基础格局，为推动环境管理战略转型提供了制度保障。但新修订《环境保护法》在环境治理的监督管理方面还存在一些问题，诸如其基本法的地位没有被确认、环境治理中公众参与不足等，现行的生态环境法律还存在法条重复或冲突等立法问题，人民群众对加强和改进环境立法工作仍有许多新期盼。

美国政治学者奥斯特罗姆在其著作《公共事务的治理之道》中针对“公地悲剧”等理论模型进行分析和探讨，认为与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源[2]。1969年，面对来自民众、科学界、政府组织以及媒体的压力，美国国会不得不回应环保的呼声，通过了《国家环境政策法》，将联邦和各州的立法决策纳入联邦的环境影响立法评估范围[3]。同时，由于公众参与是环境保护法的基本原则，因此，美国《国家环境政策法》非常重视公众参与立法，并将政策和立法参与纳入环境影响评价的范畴。在我国，新《环境保护法》中公众参与制度主要是执法中的公众参与，不能对国家环境政策和立法进行评价，而现行的环境法律规范并不完备。随着国家对生态文明建设的重视和公民环境保护意识的提升，公众对建构完备的生态环境保护法律规范体系的立法需求很强，参与环境保护的积极性也很高，这给环境立法法典化带来了新的机遇和挑战。

除了公众参与不足，生态环境立法还存在部门本位立法问题。在部门立法的模式下，法律起草者常从维护部门利益出发，忽视其他部门的立法建议。国家环境保护部门作为环境保护的行政主管部门，在环境立法过程中应发挥重要作用，这是不可推卸的责任。现行《环境保护法》虽然确立了各级政府和公众参与环境治理的权责规定，但由于此法案的立法修改起草工作主要还是由国家环境保护部门牵头办理的，存在部门立法等问题，且因其是一部行政管理法，还没有形成综合执法的治理格局，环境教育等立法也不配套。为此，很多学者提出环境立法法典化的立法决策思路，建议整合土地法、水法、森林法、野生动植物保护法和环境保护法、环境教育法等法律，形成系统化的环境法典或环境保护基本法[4]。但如果要制定环境法典或环境保护基本法，就应该在党的领导下，由人大主导立法，吸纳与环境保护直接相关的主管部门、地方政府参与立法，这样才能沟通各部门之间的意见，协调各种利益，理清各部门的权力清单，从而在立法源头上避免“多头管理”的不良执法现象。

(三)环境立法法典化的难题

现行生态环境立法中公众参与立法不足、重复立法、碎片化立法等问题，与环境立法决策体制有很大的关系。立法决策体制是指依法决定立法的方法、方针、策略或办法的机构和个人，在决策过程中通过分工与协作，履行不同的职责，同时又相互协调和制约的立法运行机制[5]。美国现代管理学者西蒙在其著作《行政行为——行政组织决策过程的研究》中指出，决策是管理的核心。1951年由美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学——视野与方法的近期发生》一书面世，将美国公共政策的形式分为了立法决策、行政决策和司法决策三部分，认为检讨领导者政策得失及其背后的复杂机制是治国理政的关键，阐述了法治化进程中立法决策的重要作用[6]。

党的十八大以来，党的领导深度推动生态治理，为党在生态治理中的积极作为提供了最基本的战略与理念依据。党的十八届四中全会强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。实践充分证明，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，加强党的领导，是全面推进依法治国的题中应有之义，也是做好立法决策工作的首要任务[7]。坚持党的领导与人大主导立法，这在我国宪法和法律中均有相关规定。我国《立法法》第3条、第51条就分别规定了党领导立法和人大主导立法的条款，但在具体立法决策过程中如何将二者协调起来，还有一些困难。

美国《国家环境政策法》中有一项重要的法律制度，就是公众对联邦和各州的发展政策都要进行环境影响评价，只有经过环境影响评价的政策才具有合法性。法律要体现社会变革的要求，不同的社会状况会有不同的法治模式与之适应，而针对当代的社会现实情况，应采取何种适应社会变革的法律模式，以塞尔兹尼克和诺内特为代表的伯克利学派提出了“回应型”立法决策模式。回应型法治模式是相对于压制型法治、自治型法治而言的。压制型法治以集权为特征，公众参与立法没有可能性；自治型法治以社会自治为特征，认为立法是发现法律而不是创造法律。而回应型法治模式结合了两者的优势，主张法治需要回应国家政策和公众参与立法的需求[8]。从压制型法治到自治型法治，再到回应型法治，体现了西方立法决策体制变迁的法理。

与资本主义市场经济的回应型立法决策体制不同，传统中华法系是“人法地、地法天”的农耕制度文明模式。吸收借鉴西方先进的法治文明模式，对中华民族优秀传统法律文化进行传承和创新，可以促进我国环境立法法典化探索适合自己的立法思路。1978年12月，邓小平在中共中央工作会议上所做的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》讲话中明确提出，应该集中力量制定森林法、草原法、环境保护法等各种必要的法律[9]。在邓小平等党和国家领导人的推动下，环境保护在1983年被确立为基本国策，形成了通过党和国家政策推进环境立法的决策模式。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视建立完备的生态文明制度体系。2018年，十三届全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》，“生态文明”被写入宪法，这为环境立法法典化提供了立法决策的宪法依据。党的十八届四中全会还从领导制度方面确立了党领导立法、人大主导立法的立法决策模式，在立法决策过程中解决了“政策”与“法规”的协调关系问题，从而为建构中国特色的环境法典提供了体制机制保障。然而，在具体的环境立法法典化编纂中，如何理顺环境治理中各立法决策参与主体的权责，成为了环境立法法典化的难题。

二、习近平法治思想对环境立法法典化的影响

法典化的立法模式与每个国家的立法决策体制有很大关系。立法决策体制会从各个角度进行分化，如纵向的中央立法和地方立法、横向的各部门的立法。法律渊源越复杂，法典化的困难也就越大。习近平法治思想中关于立法的重要论述内容，构成了新时代环境立法决策体制变迁和环境立法法典化的内在逻辑和法理依据。改革开放以来，环境立法走过了从“摸着石头过河”到“重大改革要于法有据”的探索过程，环境立法决策体制发生了重要变迁，这些重要变迁体现了习近平法治思想对环境立法法典化的影响和指引作用。

(一)习近平生态文明法治观的核心要义

坚持中国共产党的领导是我国的根本政治制度，这是习近平法治思想核心要义的关键命题之一。立法决策的过程就是将党科学执政、民主执政和依法执政转变为科学立法、民主立法和依法立法的过程。党的十八大以来，高度重视生态文明建设，相继形成了习近平生态文明思想和习近平法治思想，这对环境立法法典化进程影响深远。

环境问题的产生与立法决策主体的功利主义思想有很大关系。英国法理学者边沁在其著作《道德与立法原理》中系统阐述了资本主义社会功利主义思想的立法法理，即为了最大多数人的最大利益，这种立法指导思想容易造成将人类对自然资源的掠夺性行为合法化[10]。与西方功利主义思想在立法决策中的影响不同，新时代环境立法决策应以习近平生态文明思想为指导。2013年，习近平在十八届三中全会上作关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明时明确指出：“我们要认识到，山水林田湖草人是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。2018年5月18至19日，全国生态环境保护大会总结并阐述了习近平生态文明思想，标志着习近平生态文明思想的正式形成。习近平生态文明思想的核心观念是人与自然的和谐共生，这应该成为新时代环境立法决策的指导思想。

习近平新时代中国特色社会主义思想是一个内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、体系完备、博大精深的思想理论体系，不仅包括习近平生态文明思想，还包括习近平法治思想等重要内容。2020年11月16至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开。这次会议的一个重要成果，就是首次提出习近平法治思想，明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位，这是我国社会主义法治建设进程中具有重大现实意义和深远历史意义的大事，更是直接推进了环境立法决策体制的完善。

良好生态环境是最普惠的民生福祉，满足人民日益增长的优美生态环境需要是新时代全面深化改革的重要目标。习近平同志强调：“全面深化改革，全面者，就是要统筹推进各领域改革”。我国《环境保护法》一开始就属于行政法，环境行政主管部门在环境立法起草等方面发挥着重要作用。1982年，经过第一次机构改革，成立环境保护局，归属当时的城乡建设环境保护部，也就是建设部国家环境保护局。这是国务院加强环境保护管理的一项重要措施，但是在工作实践中很快就发现，新组建的“城环部”进行环境保护工作的组织协调时不仅程序繁复，而且受职权所限，与各部门和地方的联系几乎中断，工作难以进行。为了冲破这种封闭状态，1988年，党和国家对环境保护行政主管部门进行了改革，国家环境保护局从城乡建设环境保护部独立出来，成为国务院的直属局；1998年，国家环境保护局升格为正部级国家环境保护总局。2008年，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门。在国务院撤销了多个部委的情况下，中国的环境管理机构规格不断提升，环保工作的面貌也随之发生着变化[11]。在立法领域，环境保护行政主管部门先后参与了1979年《环境保护法(试行)》、1989年《环境保护法》、2014年《环境保护法》的起草和修改工作，体现了环境保护部门在环境立法决策中的重要地位。

但现行的《环境保护法》还主要是一个行政主管部门执行的单行法律，其地位并不高于土地管理法、森林法、水法、草原法等法律[12]。2018年国务院机构改革，环境保护部改组为大部制的生态环境部，这在一定程度上促进了生态环境保护立法的整体性和系统性，但部门立法、碎片化立法的问题仍然存在。环境立法法典化就是对现有环境法律进行体系化整理，建立完备的生态环境保护规范体系。对环境法律进行体系化整理，需要以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指导；需要环境保护部门、水利部门、国土资源管理部门等参与立法起草的决策部门在环境立法法典化过程中进行密切配合，形成系统化、规范化的立法决策体制。习近平总书记关于山水林田湖草人是生命共同体的观点，蕴涵着系统立法新理念，体现了习近平法治思想对优秀中华法文化“天人合一”生态系统整体观的继承与创新，对新时代环境立法法典化的体系化编纂具有重要指引作用。以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指导，环境立法法典化可以按照“人法地、地法天、民胞物与”的立法体例对现行环境法律规范进行体系化整理。中华法文化的“人法地”特色，形塑了中国传统制度文明以“土地法”为核心的制度体系，土地法编应作为环境法典的重要组成部分；中华法文化“地法天”的制度演变，必然要求现代水资源开发利用与污染防治、碳达标和碳中和目标下的大气污染防治在环境法典中占有重要地位；而中华法文化“民胞物与”的价值内涵，说明了现代森林法、草原法和野生动植物法等纳入环境法典的法理依据。

(二)新时代环境立法法典化的目标导向：环境治理决策法

以习近平法治思想为指导，环境立法决策需要坚持系统化的立法理念。环境资源法学者对环境立法法典化的编纂有一个目标模式，就是“适度法典化”[13]。但“适度法典化”过于重视对环境要素的立法保护，而不是从立法决策过程来思考环境法典化问题，这样必然会造成对整体生态环境保护的分割，产生部门立法问题。从法社会学角度考察环境立法法典化，立法决策体制的设计对环境立法法典化的成效影响很大，新时代环境法典的目标导向应该向环境治理决策法转变，环境立法法典化的关注点应该转向立法者、执法者、司法者、教育者和公众都能参与的综合环境治理行为中来，从环境行政管理法转变为环境治理决策法。

就立法决策体制来说，人大是立法主体和立法决策的关键部门，但需要制定什么法律以及法律由谁起草等问题一开始并不一定是由人大提出来的。在我国的实际立法决策过程中，行政部门由于处在行政管理的第一线，知道什么问题需要法律解决，也更容易了解用什么制度措施来解决更有效果。安·赛德曼等美国立法学者的立法学巨著《立法学理论与实践》，解释了立法起草者对立法决策的影响[14]。可见，行政部门在立法决策中发挥了重要的作用。

在环境立法领域，环境保护部门、水利部等行政主管部门就是环境立法决策主体的组成部门。从1979年《环境保护法(试行)》到1989年《环境保护法》的制定，再到2014年《环境保护法》的修订，环境保护部门在立法起草方面发挥了重要作用。尽管如此，环境立法决策的起草主体范围不能局限于环境保护部门。我国现有的生态环境法律体系，多为部门立法的结果，因此，存在立法分散性的问题。例如，《环境保护法》主要由环境保护部门形成法律草案，《水法》是由水利行政主管部门负责法律草案。《大气污染防治法》《水污染防治法》的主管机构也是环境保护部门，但这些法律制度设计和内在逻辑没有什么不同，呈现出一种立法重复和碎片化的现象。生态系统保护需要整体性的思维，立法上不仅要对山水林田湖草等环境要素进行区分保护，还要根据生态系统科学的方法来整合各种生态环境保护法律制度；不仅要考虑法律制度设计的形式合理性，还要考虑法律制度设计的立法决策过程合理性。但由于我国传统法律体系的分类是按照法律保护的对象来划分的，这种按照各环境资源单个要素的单独立法造成了传统生态保护法律体系的碎片化状态，法律体系缺乏系统性。

2015年新修订的《立法法》明确规定了人大主导的立法方针，主要目的就是为了避免部门立法的利益冲突问题。全国人民代表大会环境与资源保护委员会是全国人民代表大会的专门委员会之一，由1993年3月召开的第八届全国人民代表大会第一次会议设立，当时名称为全国人民代表大会环境保护委员会，1994年第八届全国人民代表大会第二次会议更名为全国人民代表大会环境与资源保护委员会(以下简称环资委)，并保留至今。在人大环资委成立之前，许多环境保护方面的法律是由行政部门起草的，环资委成立后便成为了环境法律起草的主导机构。

全国人大环资委成立以后，国家环境保护部门凭借全国人大这个立法平台，环境立法的地位得到极大提升，但部门立法、执法不严的问题依然存在，环资委与人大其他专委会之间也存在立法起草分散的问题。党的十八大以来，全国人大常委会审议修改了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》以及《环境影响评价法》等多部法律，但生态环境法律体系中还存在重复立法、部门立法问题。2020年，中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想，在充分肯定我国法治建设成就的基础上，也对当前和今后一个时期推进全面依法治国提出了一些重点工作要求，明确提出把习近平法治思想贯彻落实到全面依法治国全过程。因此，新时代环境立法法典化应该以习近平法治思想为指引，目标导向应该是向环境治理决策法方向变革。

(三)习近平全过程民主新观念对环境立法决策体制变迁的影响

习近平全过程民主立法新观念是习近平法治思想的重要组成部分。以习近平法治思想为指导，目前亟待解决的是，需要将环境立法决策体制的改革纳入依法执政和依法治国的统一决策部署以及法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设中，健全党的领导、人大主导的全过程民主立法决策体制，以良法善治保障绿色发展。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点，同正在参加法律草案意见建议征询会的中外居民交谈时深刻指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调要“发展全过程人民民主”[15]。新时代环境保护法中公众参与制度的完善、环境立法权的下放等，就是习近平全过程民主新理念在环境立法决策体制变迁中的体现。

习近平全过程民主立法观念的提出，为环境立法决策体制的改革和立法理论的创新提供了新契机，进一步促进了环境立法法典化的立法需求增长。全过程民主比公众参与有着更为丰富与深刻的内涵。《环境保护法》中的公众参与是立法后参与，而全过程民主是从环境立法之初就开始了。要从源头上防范生态危机，立法决策过程中就应该实现和保障公众参与。以全过程民主立法理论为指导，可以进一步完善和落实环境治理中的公众参与制度。全过程民主立法就是立法决策主体在立法过程中全过程保障公众参与立法。全过程民主立法范围涵盖了中央和地方各级立法规划拟定、立法草案征求意见、立法后评估等全过程。而且，全国人大及其常委会坚持“全过程民主立法”，拟将其写入全国人民代表大会组织法和全国人大议事规则[16]。“全过程民主立法”的立法决策体制的形成，便于立法决策主体吸收公众意见，有助于环境治理中立法决策的工作协调，促进生态环境保护法律规范的体系化、法典化变革。以“全过程民主立法”新观念为指导，这就需要将新修改的《环境保护法》与《立法法》等法律结合起来进行环境立法法典化设计，进一步完善环境治理决策的体制机制。

三、完善新时代环境立法法典化的建议

以习近平法治思想为指导，深刻理解习近平新时代中国特色社会主义思想的科学体系，有利于进一步完善新时代环境立法决策体制，形成新时代环境立法法典化的具体立法思路。

(一)促进环境保护法向环境政策法的基本法地位转变

2014年《环境保护法》针对环境保护领域的共性问题和突出问题，进一步明确政府监管职责、企业防治污染责任、公众参与、公益诉讼和环境教育制度，涉及经济、环境和文化建设等诸多方面，初步显示了环境保护从行政管理法向环境治理综合决策法的格局变化，但由于该法律在立法决策过程中还没有完全突破行政主管部门主导立法的框架，因而还不是一部环境治理综合决策法。

将《环境保护法》改变为生态环境治理决策法，需要将《环境保护法》修改为环境政策基本法；需要中央与地方、部门与部门、地方与地方的密切配合，将环境问题与发展问题、央地关系处理问题联系起来。目前，我国自然资源分属于不同部门管理，山水湖田林草等自然资源的各项产权和行政主管部门相互独立，生态环境保护立法没有形成有机整体。而且，环境保护和城乡建设与管理、历史文化保护联系紧密，因此，环境问题的解决需要有整体观念，需要以习近平生态文明思想为指导，将山水林田湖草人作为一个生命共同体来进行立法保护。

党和国家环境政策评价制度化、法治化，才能使《环境保护法》成为生态环境治理决策基本法，实现基础性《环境保护法》与森林法、水法等法律之间的协调。什么是基本法？党的十一届三中全会以后，特别是1979年七个法律的制定和1978年《宪法》的修改，中国再次进入大规模立法时代。1980年彭真在《关于七个法律草案的说明》中称“刑法是国家的基本法之一”，这是“基本法”一词第一次出现在全国人大常委会工作报告中。1982年《宪法》将制定和修改“基本法”归为全国人大职权，这意味着“基本法”概念在我国法律体系中的定型。

2015年3月8日，第十二届全国人民代表大会第三次会议举行第二次全体会议，听取时任全国人大常委会委员长张德江关于全国人民代表大会常务委员会工作的报告。张德江表示，《环境保护法》是环境领域的基础性、综合性法律[17]。新的《环境保护法》被定位为环境领域的基础性、综合性法律，主要规定环境保护的基本原则和基本制度，解决共性问题。

但是，从学理上分析“基础性、综合性法律”与“基本法律”的法律效力还是不同的，环境保护部门作为新《环境保护法》这种“基础性、综合性法律”的实施机构，不能对党中央和国务院的政策进行环境影响评价，且难以落实环境治理决策的基本法功能。为此，根据习近平生态文明思想和习近平法治思想，需要在党的领导下，通过环境立法法典化，协调中央和地方、各主管部门立法之间的关系，增加环境政策影响评价制度。这样，现行《环境保护法》就可以升华为一部环境治理综合决策的基本法，在环境法典中以“总则”居于首编，分则编可以分别从土地法、水法、森林法、草原法和野生动植物保护法等领域进行框架性展开，具体内容则由单行的土地法、水法、森林法、草原法和野生动植物保护法等规定。

(二)通过环境立法法典化落实重大决策党政同责的制度

由于生态环境保护涉及诸多政府主管部门和公众的利益，环境立法法典化实质上就是加强环境治理体系现代化建设的过程。在环境立法法典化过程中，如何解决党政同责问题，不仅需要健全党的领导制度体系，还需要有党内法规等制度体系作为保障。因此，使《环境保护法》向环境政策基本法的立法变革，对谋划整个国家的环境治理格局具有重要意义。这样，就不仅可以解决环境部门立法的问题，还可以理顺党政机构在环境治理中的权责问题。

加强党的领导和人大主导立法之间的协调，就需要在立法决策过程中理顺党的政策、国家政策和法律的关系。习近平法治思想的核心要义是坚持党对全面依法治国的领导、坚持以人民为中心，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。我国《立法法》对有些政策类规范性文件的合法性审查进行了规定，要求“制定部门规章不得增加本部门的权力，减少本部门的法定职责”等，但还没有系统规定党和国家政策与法律规范的衔接措施，也没有对党和国家政策进行合法性审查的制度规制，由此出现了一些法律与法律、政策与法律之间不协调的问题。例如：从我国2003年9月1日施行《环境影响评价法》开始，环境影响评价制度便一直被视为规划或建设项目的前置性审批条件[18]。然而，当环境影响评价制度成为建设项目或规划草案获得行政准许的工具时，环评越来越背离制度设计的初衷。而且，由于2002年《环境影响评价法》规定没有办理环评手续的项目可以在后面补办，这就导致《环境影响评价法》与《环境保护法》“打架”。2016年和2018年，全国人大常委会对《环境影响评价法》进行了二次修改。修改前的《环境影响评价法》试图通过行政审批增强其强制力，修改后的《环境影响评价法》弱化了项目环评的行政审批，强化了规划环评，加大未批先建的处罚力度，但还是没有规定政策环境影响评价制度。由于政策环境评价制度还没有法律化，法律与政策、法律与法律不协调的问题可能在立法源头就存在，法律作为“硬法”的权威常常被政策类的“软法”消解。因此，党和国家环境政策如何与法律有效衔接还需要制度保障。

环境立法法典化不仅可以解决法律与法律、政策与法律不协调的问题，还可以促进党政同责法治保障制度的建构。针对法律只能规定行政问责，但党委的环境责任不能写入法律而被虚化的情况，中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年就发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等系列文件，建立环境保护“党政同责”制度，明确党政领导干部对保护生态环境“同有职责”，在违反职责时“同样承担责任”并实施“终身追责”，形成了党政领导干部生态环境损害终身追责制度[19]。2019年，中共中央国务院出台《中央生态环境保护督察工作规定》，明确规定在生态治理的责任链中建立起“党政同责、一岗双责”的中国特色问责模式。

为了实现对环境保护的统一管理，只有构建一个党的领导，政府主导，各部门、社会团体、普通公民都能参与的环境治理的法治保障制度体系，困扰环境治理的各部门利益争夺问题才有可能解决。对某些具体的不能纳入环境法典的党政同责制度，可以通过党的领导制度和党内法规明晰“党政同责”的环境治理决策权力和责任。这样，环境立法法典化就不仅是形式意义上的生态环境保护法律规范的体系化，而且也是实质意义上的环境治理工作机制的体制化。

(三)通过环境立法法典化进一步规范地方环境立法决策体制

环境立法法典化或制定环境治理决策基本法，并不是将环境立法权全由中央集中起来，还需要考虑哪些立法事项可以授权地方进行立法。由于环境治理的地方性特色很强，2015年修改的《立法法》将城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域的立法权下放到设区的市，这是环境立法决策体制的一次重大变革。许多环境保护类立法也把环境保护实体标准的规定权留给了有关地方政府，地方政府必须制定地方性规章。将环境保护立法权下放，既是落实环境保护法中公众参与制度的实践需求，也是全过程民主立法理念在地方立法决策体制变迁中的体现。在2015年环境立法权下放之前，一些环境保护立法由于科学技术规范等原因，导致基层群众对立法目的、条款内容了解不多。2015年，随着环境立法权的下放，以及立法过程中公众参与的体制机制建构，《环境保护法》也更加接地气。

当然，地方环境立法是否合理、合法，是否取得普遍约束力，还需要对其进行立法监督。我国宪法赋予权力机关撤销行政机关违法和不正当的法规、规章的权力，但这种监督并没有完整的程序予以保障，有名无实，难以落实。《环境保护法》要求地方政府对人大进行述职，汇报环境保护规划的执行情况，是通过立法机关对地方立法进行限制的一种表现，但相关的责任承担方式、程序还有待规范。针对各地经济发展程度各异、环境立法需求各不相同的情况，《环境保护法》授权地方可以制定一些严于国家的环境质量标准制度。然而，由于缺乏对政府行政行为的管理，过多立法权下放势必会造成政府权力扩大及权力滥用现象的发生。

地方立法权力扩大及权力滥用现象是公共选择理论比较关注的法理问题。公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程(也可以说是一种机制)，利用非市场决策的方式对资源进行配置。公共选择理论中的“经济人”假设，为我们规制地方环境立法权的滥用提供了富有启发性的思路[20]。从世界范围看，对公共资源的掠夺式开发是一个带有普遍性的现象。从长远利益看，环境利益也是一种资本，经济发展必须与环境保护相协调，牺牲环境发展的经济模式是不可取的。美国自独立后到19世纪末，经济发展是迅猛的，然而，这种经济发展是以对生态环境的巨大破坏甚至是不可弥补的损失为代价而取得的[21]。为此，美国通过1969年《国家环境政策法》加强了对联邦和各州环境政策的监督管理，形成了联邦与各州合作指导地方政府环境治理的监管模式。

对政府监督管理职责的规定和责任规制，是2014年修改《环境保护法》的核心问题，体现了习近平法治思想中法治国家、法治政府、法治社会一体化建设和实现全过程民主的新理念。中国特色社会主义制度的优点是可以集中力量办大事。与美国联邦与州分权的模式不同，我国的地方立法是对中央立法的落实。生态环境保护作为一项基本国策确定后，地方立法应该严格执行。但是环境立法法典化应该给地方立法留下空间，因为在因地制宜协调发展和生态环境保护的关系方面，地方环境立法有许多优势。而且，《立法法》将城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域的立法权下放到设区的市，立法决策就需要考虑这些因素。因此，环境立法法典化应该从环境治理体系现代化和治理能力现代化方面进行立法变革，在环境立法法典化过程中理顺中央与地方的环境治理关系，而不是仅对现行生态环境法进行汇编。