张志文

(山东交通学院 交通法学院，山东 济南 250357)

“法之必行”的真正动力是人民尊崇、信仰法律的法治精神，而塑造与培育法治精神的基本条件是人民对法律的知晓、了解乃至认同，因此，法治宣传抑或全民普法是全面依法治国的重要内容，也是国家治理体系和治理能力现代化的实践表达。党的十八大以来，党以全面依法治国为治国方略，实现了法治宣传教育由单一的普及法律知识向弘扬社会主义法治精神的转变，进而在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。诚如习近平总书记所强调的，“全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，自觉抵制违法行为，自觉维护法治权威”[1]。因此，全民守法、全社会信法的法治理念是推进全面依法治国实践的力量之源，科学回应了“遇事找人不找法”的历史难题，是开启中国之治新境界的成功密匙。而把“全民守法”变成现实，则需要深度聚焦习近平总书记关于法治宣传的重要论述，全面梳理领会习近平法治宣传理念的理论基础、实践之源及价值指向，以习近平法治思想延展新时代普法的实践纵深，对于提升公民法治素养和社会治理法治化水平具有重大现实意义。

一、守正创新：习近平法治宣传理念的源流阐释

“时代是思想之母，实践是理论之源”[2]。任何一种思想或理论的产生都不是空穴来风，而是对某一历史时期国内外社会发展经验的总结，以及对社会实践科学认知的结果。习近平法治宣传理念的形成也有着深厚的理论根基和丰富的实践源泉。

(一)理论之基：马克思主义法律思想

首先，习近平法治宣传理念承续了马克思主义法律思想中的人民性。“法典就是人民自由的圣经”。作为肯定的、明确的和普遍的规范，法律“不是压制自由的措施”，而是使自由获得了“一种与个人无关的、理论的不取决于个别人的任性的存在”[3]。更进一步说，不但自由需要获得法律认可，才能成为真正的自由，而且，也只有保护自由的法律才能成为真正的法律。因此，遵守法律就是对人民自由的信奉与恪守。“以人民为主体”“以人民为中心”的“法治为民”理念，正是习近平法治宣传理念对马克思主义法律思想“人民性”的继承和发展。“坚持人民主体地位，必须坚持法律为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[4]。在开展法治宣传时，“必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用”[4]。

其次，习近平法治宣传理念延展了马克思主义法的权威性。维护法律权威是法治宣传致力于实现的目的之一。与人们所遵从不可抗拒的自然力量不同，“权威”一词更多是在社会生活各个领域中被加以广泛应用，如学术权威、家族权威等。在现代社会，权威是组织社会生产必要条件，权威与服从的关系随着生产社会化程度的加深而变得更加复杂和密切，绝对的权威和绝对的自治都是不存在的。“一个哪怕只有两个人组成的社会，如果每个人都不放弃一些自治权，又怎么可能存在”[5]。个人只有在遵从权威的前提下才能获得自治。任何自由也只能在法律或规则的范围内才有可能实现。维护法律权威既是法治社会之内在要求，也是保证人民依法享有权利和自由的必备前提。“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折”[6]。

最后，习近平法治宣传理念继承了马克思主义法律思想中的良法观。马克思之前的先哲们将衡量法律良善的标准设定为神意、自然理性等，马克思则从自然规律和社会发展规律两个角度揭示了良法的判断标准。法律无法改变自然规律，只能利用自然规律。“绝对的准则是：一切扰乱心灵的宁静、引起危险的东西，不可能属于不可毁灭的和永恒的自然。意识必须明白，这是一条绝对的规律”[3]。规律在前，法律在后，这是法律利用社会规律的基本出发点。违背自然规律和社会规律的“法律”为“恶法”；反之，即为“良法”。对此，习近平总书记认为，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”[6]，“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”[7]。

综上，马克思主义法律思想是习近平法治宣传理念的理论源头。“人民观”即“法治为民”，是习近平法治宣传理念的核心价值和基本底色；“法律权威观”即维护宪法和法律权威，是习近平法治宣传理念的目标指向和价值归宿；“良法观”是践行习近平法治宣传理念的逻辑起点，这是做好普法宣传实现全民守法的规范基础，也是维护法律权威的制度依托。三者的充分耦合承载了习近平法治宣传理念的理论要义。

(二)实践之源：三十五年普法宣传实践

社会存在决定社会意识。习近平法治宣传理念的形成离不开我国普法宣传的肥沃土壤。坚持从我国普法宣传的实际出发，是习近平法治宣传理念的实践之源，也是马克思主义方法论的活学活用。自1986年第一个普法宣传五年规划实施以来，2020年正是我国实施法治宣传教育第七个五年规划的收官之年。习近平法治宣传理念是三十五年普法宣传实践的结晶。

首先，习近平法治宣传理念深化了普法定位的认识。即言之，法治宣传不再是短期的“运动式”普法活动，而成为旨在让人民真诚信仰法律、树立法律权威的终南捷径。在普法规划实施的头十年里，普法宣传的“运动式”痕迹尤为明显，甚至有些地方为了普法而普法，单纯追求普法数量指标。“运动式”普法的成效非常明显(1)如“一五”普法结束时，全国7亿人参加了普法学习，占普法对象总数的93%。参见蔡诚：《关于第一个五年普法规划实施情况和1991年普法工作意见的汇报》，在第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上的报告，1991年2月28日。，但是长此以来，势必消弭普法主体和受体的普法热情，进而浪费宝贵资源、流于表面形式，使普法活动沦为“鸡肋”。由此，习近平法治宣传理念实现了对普法实践的纠偏，普法不再是运动式治理的内容，而是法治社会建设的常规性动作，实现了短期普法向长期普法的转变。更为重要的是，普法不只是对受体数量的简单覆盖，而是要切实将权利、义务等法学核心概念融入人民内心，进而转化成人民依法行为的日常模式。“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”[4]。

其次，习近平法治宣传理念构建了立体的普法格局。如果说“运动式”普法使得普法效果“雨过地皮湿”，那么，缺乏民意基础的所普之法、司法不公的现象以及执法者不守法等问题的存在，逐渐侵蚀了“运动式”普法所带来的仅存硕果。改革开放以来，借鉴西方成熟法律制度、加快立法步伐，虽说解决了制度的有无问题，满足了社会对法治的需求，但是，所立之法也出现了水土不服的状况，机械地移植和借鉴他国法律难以为我国民众所理解。再有，通过普法所强化的“遇事找法，解决问题靠法”的理念，在执法司法不公面前会土崩瓦解。毕竟，公民对法律的遵守，并非取决于法律知识的多少，而是取决于由执法司法等法律实践传递的法律信任感。因此，作为全面依法治国这一系统工程的子系统，普法宣传也需要“统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”[1]，将法治宣传嵌入科学立法、严格执法、公正司法活动中，使其成为向人民群众进行法治宣传的过程，这才是提升普法质量、改善普法效果的治本之策。

最后，习近平法治宣传理念拓展了普法宣传的空间。加强法治宣传的顶层设计和基层探索的有机统一，做到普法宣传的“横向到边、纵向到底、上下联动、齐抓共管”。在包括普法宣传在内的各项改革领域，既要强调中央层面的统筹谋划作用，做好宏观的、顶层的制度设计和方案设定，也需要地方和基层积极探索，发挥首创精神，迈开步子、趟出路子，在法治宣传上出真招、见实效。比如，在顶层设计上，党的十八届四中全会指出，“健全普法宣传教育机制，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用”[4]；在基层普法工作开展上，习近平总书记强调要发挥基层治理的作用，“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用，要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯，使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”[7]。

习近平法治宣传理念统筹了三十五年的普法宣传实践，突破了传统以普法宣传组织者为中心的“运动式”普法的误区，不但从覆盖面上将普法与立法、执法、司法有机统合在一起，而且制度化了普法宣传机制，鼓励基层普法宣传主体与受体之间的互动，为普法宣传注入了不竭动力，实现了普法宣传的长效化，显现出习近平法治宣传理念的前瞻性和敏锐性。

二、全民普法：习近平法治宣传理念的实践深化

“人民是依法治国的主体和力量源泉”[4]。坚持人民主体地位，是全面推进依法治国必须遵循的重要原则。习近平法治宣传理念的实践深化，就是要将人民理念贯穿于普法宣传全过程，坚持法治宣传为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。因此，将人民性融入到法治宣传的方方面面，需要在全民普法之“全”上下足功夫、做足文章。

(一)注重“全体人民”与“重点对象”的相互统筹，实现普法对象的全覆盖

“全面推进依法治国，必须坚持全民守法”[7]。全民守法是法治社会的逻辑起点。法治社会的底色和依托就在于全民守法。全民守法要求每一个社会生活的参与者在社会关系所有领域遵守宪法和法律权威，在宪法和法律范围内活动，将规则内化为一种行为规范、一种生活方式。“法立而不守，辄曰法之不足，此固古今之大病也。”因此，只有当宪法和法律被铭刻在全体人民内心之中，宪法和法律才不再仅是“书本中的法律”，而真正成为支配人们行为的信念和惯习，法治社会的到来就水到渠成了。

其实，全民守法也是人民对自己意志的尊重与信任。党的十八届四中全会提出，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”[3]。党和国家通过科学民主立法方式，使得广大民众能够通过有效途径和方式参与立法活动，将自身诉求通过立法程序上升为国家意志，于是，法律成为人民当家作主的“主权者命令”，是人民自身意志和公平正义的集中体现。所以，“遵守法律就是遵守自己的意志，符合自己最大化利益要求”[8]。社会主义法治与资本主义法治最大的不同，就在于社会主义法治能够体现出民众对法治的底层要求。这是全民守法的深厚动力，也是法治社会建设的真正动力。

然而，全民普法也并非意味着对所有人平均用力开展法治宣传，而是需要在“全民”的基础上，关注重点对象、统筹关键人群。如果说全民普法强调的是普法对象“面”的覆盖，致力于普法对象的“一个都不能少”，那么，重点人群注重的是普法对象“点”的突破与带动，致力于发挥“关键人群”在普法进程中的“关键作用”。普法的“关键人群”主要是领导干部和青少年。正所谓，“上有所率，下有所进；上有所行，下有所仿”。“领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用”[9]。因此，在普法工作中，抓住了领导干部这一“关键少数”，就抓住了推动普法工作的“牛鼻子”；抓好了关键少数，才能引领普法对象中的“普遍多数”参与到法治宣传中来。如果说作为“关键少数”的领导干部在法治宣传中扮演的是示范引领角色，那么，另一普法重点对象青少年对法律的认知和尊崇程度左右着法律社会化进程，关乎着法治中国的未来。为此，习近平总书记指出，“要坚持法治教育从娃娃抓起，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识”[9]。“教育是法治的先决条件”，而“文盲是法治的敌人”[10]。纳入国民教育体系的法治教育，在法律知识传授与法治实践互动中动态展开、交互作用，培养青少年规则意识、权利意识和公民意识，以法治教育促生法治实践，以法治实践核纠法治教育，进而形塑符合法治社会需要的遵纪守法好公民。

对任何一个国家而言，守法主体都是广泛而具体的，呈现多样各异的特点，法治中国概莫能外。站在当下，全民守法并非单纯意义上的“全面”普法，只有将“重点对象”予以特别关照，才可以使全民守法得以扎实推进。

(二)注重“制度文本”与“核心价值观”的全面观照，实现普法内容的全囊括

综观三十余年普法实践，普法的内容总是与民众法律需求紧密吻合，即“从受众对象的法律需求和愿望出发来开展法治宣传教育工作”[11]。进入新时代，普法内容选择需要“与时转”“与世宜”，在推进全面依法治国的背景下予以考量。建设社会主义法治国家，必须走中国特色社会主义法治道路。“这条道路的一个鲜明特点，就是坚持依法治国和以德治国相结合，强调法治和德治两手抓、两手都要硬。这既是历史经验的总结，也是对治国理政规律的深刻把握”[12]。换言之，“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用”[4]。诚如习近平总书记所强调的，“法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力”[12]。法律调整人们的行为，道德规范人们的内心。法治引领德治，德治滋养法治。显然，要做到普法内容的全囊括需要全面观照法律制度和道德规范。

其一，普法内容为“法”，即法律规范体系，包括我国各层次的制定法。不过，普法并非意指将我国所有现行有效法律向每一个民众进行普及。中国特色社会主义法律体系内的所有法律规范近乎10 000件，不要说普通民众，即使对于专业人士也难以做到尽数了解。加之文化水平差异、个人兴趣不同以及接触法律实践机会多少等，更加大了普通民众学法、知法的难度。但是，法律规范的广泛与多样并不能遮蔽普法受体对内容的选择。全面推进依法治国，“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”[7]。因此，宪法和法律是时下普法的核心内容。宪法是国家根本法，是公民权利宣言书，是治国安邦总章程，具有最高法律地位、法律效力和法律权威。“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”[13]。作为在效力上仅次于宪法的法律，是对宪法中基本权利和义务、基本职权和职责具体化和明细化的规范性法律文件，遵守宪法必然默示着要遵守法律。总之，不同层次的守法主体对法律的需求是不一样的，这就需要在法治宣传中要有针对性和贴切性，但是宪法和法律是所有守法主体的必然之选。

其二，“遵守法律的道德因素不应低估”[10]。“道德是法律的基础”，“法律是道德的保障”，要把道德贯彻到法治建设中。因此，“法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治”[14]。所以，社会主义核心价值观即是普法内容中的道德规范。对此，习近平总书记指出，“要将社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程，融入科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节，把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、行政法规、部门规章和公共政策中，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，推动社会主义核心价值观更加深入人心”[15]。

普及法律制度以及推动社会主义核心价值观融入国家治理的各个环节，沿循法治与德治相结合的治国之道，既是对我国传统治国理政思想文化中的积极因素的有效承接，也是全面推进依法治国实践的最优抉择。

(三)注重“制度创新”与“现代手段”的相得益彰，实现普法举措的全施展

其一，党的领导是保证。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。习近平总书记指出，“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法”[7]。因此，在“带头守法”中，党的领导主要有三个意指。一是党组织。党组织要带头维护宪法法律尊严和权威，带头遵守宪法法律，尤其是各级人大、政府、监察机关、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处知法犯法、违法用权等行为。二是党的领导干部。党带头守法主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来实现的。只要领导干部尊法学法守法用法，普通群众就会尊法学法守法用法。三是全体党员。一名党员就是一面旗帜。全体党员在带头守法中理应走在前、做在先，做尊法学法守法用法的模范。实际上，在守规矩讲规则上，对全体党员有着比普通公民更高的要求，除了遵守宪法法律，全体党员还必须遵守党内规矩，如党章、党的纪律和党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等。

其二，落实制度是支撑。习近平总书记多次强调，要加大全民普法力度，采取有力措施加强法治宣传教育。党的十八大提出，要把制度建设摆在突出位置。只有发挥“制度硬约束”作用，才能纠正“有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策、打擦边球、变着法子进行规避的各种行为”[16]。具体来说，普法宣传的支撑制度主要表现为以下三个方面，第一，党政主要负责人推进法治建设第一责任人制度。全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”，党政主要负责人则是“关键少数”中的“关键”。为此，中办、国办印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。相对于以前对法治建设的“会议重视”“讲话重视”，该文件明确规定了党委和政府主要负责人在推进法治建设中各自的职责，并以问责形式倒逼党政主要负责人法治建设责任的落实，防止出现法治建设中的“搞花架子”“做表面文章”。第二，“谁执法谁普法”普法责任制度。党的十八届四中全会明确要求，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。“谁执法谁普法”普法责任制的推行，打破了普法主管部门大包大揽普法工作的小格局，将普法由司法厅(局)的“独唱”变成国家机关的“合唱”，构建党委统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”格局。第三，领导干部推进法治建设实绩考核制度。党的十八届四中全会提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”[4]。领导干部法治建设实绩考核制度，正是敦促领导干部“带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”[7]。

其三，新媒体新技术是捷径。党的十八届四中全会要求，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。运用新媒体新技术的普法宣传要顺势而为，以民众普法需求为导向，让民众在参与法治实践过程中提升对法律的认知，增强普法宣传的实效性和针对性。首先要利用传统媒体“内容生产力”优势，不断开发创新优质的普法节目、专栏、频道，以法律专业眼光、专业素养全方位诠释法规、案例所包含的法律精神、人性考量，力图将每次解读皆打造成权威、及时、生动的法治课堂，达致形象普法的目的。传统媒体在普法中的发声可以使公众获得最有价值的法律信息，减少各种情绪化言论对法律的误读乃至明显的非法言论。所以，传统媒体及时、公开、权威的案例剖析或法律解读能够将充斥在网络中的噪音变成“正音”。趋向于个性彰显或个人利益满足的新媒体，更加注重普法宣传的互动、精准和纵深，关注的是公众对法治实践的参与以及多元化的法治诉求，实现的是普法受体对法律知识的自我满足。但是，新媒体扁平化和去中心化的传播优势，也有可能导致对法治事件的虚假报道，甚至是谣言四起，容易使民众对官方宣传的法治内容产生怀疑、误解与抗拒，对于这种潜在的坏影响，需要政府加以引导和控制。总之，新媒体新技术的使用增进了传统与现代普法媒介的创新与融合，逐渐消弭了公众对法治信息需求的激增与供给渠道相对滞后的难题，这不失为提升普法宣传效果的捷径。

其四，诚信建设是牵引。作为社会道德的核心内容，诚信“是人与人之间最基本的道德规范，诚信建设在整个道德建设中处于基础地位”[17]。加强诚信建设是促进全社会道德建设的关键。习近平总书记一再强调，“诚信是和谐社会的基石和重要特征，也是企业的立身之本”，“人与人交往在于言而有信，国与国相处讲究诚信为本”。提升了社会诚信水平，社会道德建设就会得到改善；厚植了公众守法的道德基础，全民法治观念也会进一步增强，法治社会的建成就可期了。在社会诚信建设上，习近平总书记提出了几个重要举措。第一，“要加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施”[14]。通过立法明晰诚信褒奖和失信惩戒的适用范围和手段，明确相应信用惩戒的权利救济途径。在信用立法上，上海、山东、广东、重庆等地已相继颁行了社会信用条例。第二，关注重点领域、重点人群。“以重点领域、重点人群为突破口，推动建立各地区各行业个人诚信记录，强化应用，奖惩联动，使守信者受益，失信者受限。要加大对各级政府和公务员失信行为惩处力度，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点，发挥政务诚信对其他社会主体诚信建设的重要表率和导向作用”[18]。第三，发挥行业、地方、市场的力量和作用。借助行业、地方和市场的力量，建设行业、地方信用信息系统和个人征信系统等，推动信用信息的交换与共享。

其五，调动群众是根基。习近平总书记指出，依法治国的根基在基层[7]。全民推进依法治国需要全社会的共同参与，这就需要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性。那么，如何才能在基层调动群众参与法治宣传的积极性？在党的十九大报告中，习近平总书记分别强调了两点，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。为此，调动基层群众普法的积极性需要把握两个原则。第一，找准普法契合点。在我国的基层，尤其是在农村地区，是一个以国家法为代表的现代法治文明和以风俗习惯、乡规民约等为表现的传统法律文化的混合体。调动群众普法的积极性需要找到两者的共鸣点，即传统价值理念和现代行为规则的共性因素。这也是提高基层普法实效的逻辑起点。第二，善用普法支撑点。这一支撑点就是基层普法的组织者。国家需要引导、鼓励、支持社会组织、公共团体、社会志愿者参与到基层普法中来。这些组织和个人是基层普法的“末梢神经”，是引导公众广泛参与法治宣传且重新赋予法律以活力的重要推手。在精英普法的主持下，这些法治传播主体构建平等交流、互动良性的普法实践平台，通过节目包装等群众喜闻乐见的形式进行法治宣传教育。

综上，从法理学角度分析，“法律本身在根本上也是基于沟通”[19]，如立法者与公民之间、法院与诉讼当事人之间、合同当事人之间的沟通等。实际上，普法正是通过沟通重建法律与民众之间的心理认同与行为关联，这种“普法沟通”需要制度设计、路径依赖、技术考量等因素，但它所苦心营造的不是一个闭合系统，而是开放式的复合多元体。

三、信仰法治：习近平法治宣传理念的目标指向

党的十八届四中全会明确提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”[4]。法治宣传教育，就是引导全民把法律所确定的人与人之间的权利义务关系内化为性格结构、社会角色和价值观念，从而通过人的内在尺度来规范个人的行为，这也是法律社会化的过程。因此，掌握法律条文或知识也只是法治宣传的目标之一，更重要的是有关法治的意识、观念和认同。与此相对应，习近平法治宣传理念的目标是树立法治意识、建设法治文化、实现法治信仰。

(一)树立法治意识

何谓法治意识？习近平总书记作过生动描述，“要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，引导群众遇事找法、解决问题靠法，逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象”[7]，“决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来，否则还有什么法治可言呢？”[7]简言之，法治意识就是全体人民“遇事找法、解决问题靠法”的精神诉求与行动体现。因此，法治宣传竭力于塑造的就是这样一种观念意识，即任何行为及其后果的判断准则是法律的具体规定，由于个人判断并不总是与法律这种社会公共认知的标准相一致，因而决不可以凭感觉、凭经验、凭直觉、凭权力去作决定，而是要先去核实法律文件是怎么规定的。总之，法治意识是一种理性精神，其蕴含的合法性观念和积极守法精神有助于民众对法律制度价值及其权威性的承认和内化，渐次确立普遍有效的合法性信仰，实现内在自觉的法治秩序[20]。

推动全社会所树立的法治意识应当包括三个层面内容，第一，“自觉守法”意味着要有规则意识。法律规则是民众在社会交往中的必要行为标准，是“最低限度的道德”，自觉遵守法律规则是树立法治意识的必备前提。因此，使社会大众具备规则意识，不能侧重于向老百姓普及了多少法律条文，而是应把注意力放在告诉人们法律是什么，向其解释法理，阐明法律精神，让其真正懂得为何要守法，以致人情社会让位于规则社会。第二，“遇事找法”意味着要有权利意识。对社会大众而言，遇事找法的目的是如何保护自己的权利。权利主张方自不待言，即使是责任承担方也力求通过法律将对自己的不利后果降到最低，这同样也是法定权利的积极主张和执着追求。“遇事找法”是权利本位法律制度下的积极守法的“法权意识”，而不是义务本位法律制度下的被动守法的“法奴意识”，“是一种积极地借助法律、依赖法律以主张权利，要求法律保护其权利并善于以法律手段保护其权利的积极的人生态度”[21]。第三，“解决问题靠法”意味着要有责任意识。“解决问题靠法”有两个意指，一是要依靠法律而不是人情、关系等来解决问题；二是对解决后果的接受与落实。如果说“遇事找法”是一种权利诉求，那么，“解决问题靠法”更强调的是责任承担。因此，责任意识就是公民对自身基本义务的遵守和履行，以及对应当承担社会义务的认可与执行。

(二)建设法治文化

“一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决”[22]。虽然我们不排除这一论断有对文化进行过分解读的嫌疑，但是当下中国法治实践中的种种问题的确与法文化有脱不开的干系，甚至说其根源就在于法文化本身。因此，建设社会主义法治文化既是全民守法的环境支撑，也是法治宣传的另一个目标指向，两者是相互促进的。即言之，“推动法治文化建设，是实现依法治国总目标的基本要求，是开展全民普法工作的重要支撑”[23]。

实际上，对于普通大众而言，树立法治意识或许有着些许的“勉强”，或者有时候迫于某种外在“压力”而驱使其遵守法律，其守法的动机具有多样性和易变性，且相对比较脆弱。如果说法治意识是“观念层面”的法律认知，那么，法治文化就是对这种认知的驱动与强化，而接下来要阐述的法治信仰则是认同遵守法律的行动自觉。“每一种文化都是关系的复合体，都是既有序且相关的部分的多重体”[24]。法治文化是人类文化系统中的一个子系统，是一个独立的文化现象，也是由多种关系组成的复合体。如何形塑社会主义法治文化？习近平总书记指出，“发挥好道德教化的作用，必须以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。……没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础”[1]。总书记强调道德对法治文化的滋养作用，目的就是希望借助道德手段强化民众守法的动机，使得守法如子女孝敬父母一般天经地义，真正让守法变成一种内心自觉。同样，也只有民众自觉遵守法律，才能积极维护法律尊严，进而促进形成良好的法治文化环境。

可以说，普法不但要使全体社会成员有行为上对法律的遵守，也要有心理上对法律的自觉。普及规范性法律文件的目的是使得全体社会成员掌握基本法律知识、树立规则意识，那么，让社会主义核心价值观念走入公众内心，是为了将社会规范内化，使得民众对法律由“行为需要”变成“道德需要”，行为人一但越轨就会有一种道德的焦虑感和负疚感。如此，“人们的行为就会更多地通过自己内在的尺度来约束，通过对违法行为的动机和意向的自我控制，来实现法律所确定的社会关系”[25]。因此，普法兼具制度与文化双重意义。在制度层面，普及法律知识，帮助民众用法律来解决与自己最直接、最现实、最关心的问题，让法律入民心、得民意；在文化层面，只有法治意识、法治精神真正贯彻到现实生活中去时，才能唤醒人的主体意识，并将守法动力由规则意识的迫使变成精神追求的使然，法治文化的形成才能变为现实。正是由于法治文化所诠释的这种精神，才能使人感受到自我在社会中的存在，才能找到自我在社会中的地位。由此，普法需要将法律具体知识与内容从法治文化层面予以传播，注重法治文化心理和法律价值观念的培养，使守法成为社会主体基于内心自我认同感的自觉遵行，让法治成为个人生活模式的反映和表达。

(三)实现法治信仰

这是法治宣传的最高境界和终极目标。习近平总书记指出，“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。卢梭说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”[7]。信仰法治不但是对全社会的要求，对于党员干部以及执法者、司法者来说更应如此。“做到严格执法、公正司法，就要信仰法治、坚守法治。‘法不阿贵，绳不挠曲。’这就是法治精神的真谛。如果不信仰法治，没有坚守法治的定力，面对权势、金钱、人情、关系，是抵不住诱惑、抗不住干扰的”[7]。法治信仰是全面依法治国的精神基础，“将法治精神融入民族精神血脉，推动全民守法成为常态，这是依法治国的内在动力，更是法治中国的精神支撑”[26]。

法治意识是人民以行为的方式对法律的外在遵守，法治文化注重的是人民对守法的内心认同，而法治信仰则将前两者融为一体，是主体对法治的信服和尊奉，通常被认为是全社会对法治的最高心理认同。法治信仰“是社会主体对社会法的现象的一种特殊的主观把握方式，是社会主体在对社会法的现象理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验，是对法的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界”[27]。因此，法治信仰具有某种程度的超越性和形而上学性，这也正是法治社会的精神力量。通过法治宣传教育增强了人们的规则意识，而且加深了对法律本身的信任，这种自由的精神特质就是法治社会的法治信仰，同样也是支撑法治社会的精神动力。具体来说，通过法治宣传所实现的法治信仰，应体现为以下三个内涵指标：一是社会公众对法律的高度认同，认识到法律已成为自己现实生活的必需品；二是社会公众对法律有一种神圣的崇拜情怀，从而自觉地遵守法律；三是社会公众与法律之间的谐和关系，即所信仰之法律体现了对权利的尊重与保障、符合社会正义标准和价值[28]。

综上，从守法层次分析，守法可以分为消极被动守法的初级阶段、积极主动守法的中级阶段，以及信仰法治的高级阶段。实现法律信仰是全民守法最高层次。于此，人们对规则的尊重更多是基于规则背后的法治精神和价值观念，守法成为一种稳定的社会形态和行动自觉，偶有一丝违法之念便是对法治的“亵渎”。在信仰法治的社会中，不但有如此这般的守法精神，而且所守之法“会以一种无声无臭、不偏不倚、自然而然的规范存在于人类的社会关系与政治秩序中”[29]，法治成为一种生活表达和虔诚信仰。心中有信仰，脚下有力量。只有信仰法治才能为全面推进依法治国伟大实践提供精神支撑。