樊文强 谢志杨 莫东 秦莉 陈丽蓉

广元市利州区农业农村局，四川广元

1 管理现状

以2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）为标志，我国农村宅基地进入了规范管理阶段。新修订的《土地管理法》明确宅基地由乡（镇）人民政府审核审批，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理工作。但宅基地管理工作涉及面广，包括审批、规划选址、分户建房等方方面面，政府管理部门不仅涉及农业农村部门，还涉及自然资源部门、公安部门等。农业农村部门主要负责起草农村宅基地管理和使用相关法律法规及政策，指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等；自然资源部门主要负责土地等国土空间用途转用、土地整理复垦、不动产统一确权登记，拟订国土空间规划并监督实施等；而公安部门主要负责农村户口分户。

2 存在的主要问题

2.1 缺失专门的宅基地法律法规

我国农村宅基地管理没有专门性法律法规，与宅基地管理有关的法律法规条款，散落于《宪法》《民法典》《物权法》《土地管理法》《不动产登记暂行条例》《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规中；关于我国农村房屋和宅基地使用权的调整，可使用的法律规范数量则更少，且层次不高，主要依靠政策调整。从长远来看，宅基地立法的缺失，不利于乡村振兴战略的深入推进。

2.2 执法职能边界不清

新修订的《土地管理法》第78条明确“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”。虽然《土地管理法》明确农业农村部门为农村村民宅基地执法部门，但纵观整部法律，都没有进一步明确宅基地的认定和违法查处范围。同样，农业农村部印发的《农业综合行政执法事项指导目录（2020版）》和自然资源部门印发的《行政处罚事项清单》也未对农村村民违法占地（特别是占耕地）建住房的查处作更进一步明确规定。因此，在基层执法中，农业农村部门认为非宅基地类违法行为查处不属于农业农村部门的职责；自然资源部门则认为只要村民在集体土地上违法建造住宅，无论是建设用地还是耕地等农用地，都应由农业农村部门查处。甚至，各地法院针对农村村民违法占地建房谁执法一事都作出了不同判决，如陕西省淳化县人民法院（2021）陕0430行审3号行政裁定书中认为，按《土地管理法》第78条，村民未经批准非法占用土地建住宅的，应由农业农村部门执法；湖南省石门县人民法院（2020）湘0726行审38号行政裁定书认为，按《土地管理法》第77条，支持石门县自然资源局查处农村村民非法占用耕地建住宅案。

2.3 国土空间规划滞后

虽然我国城镇化发展速度较快，但国土空间规划却十分滞后，农村许多地区并未编制村庄规划，导致农房建设在空间布局上混乱、公共空间不足、宅基地利用率低。与此同时，部分地区在规划上没有预留农村集体建设用地，甚至出现村集体经济内全是基本农田或是其他城市预留规划用地，此现象在城乡结合部的农村地区尤为突出，这导致了村民虽有建房资格，但却又无地可建。

2.4 农村配套分户政策缺位

我国宅基地管理实行“一户一宅”，且宅基地以户为单位进行申请。农村中多子女家庭较多，这些家庭的子女成年后都有为申请宅基地建房而分户的需求。在新修订的《土地管理法》实施后，地方上并未及时出台配套的农村分户政策，同时，旧的分户政策已不能适应新形势下宅基地管理的需要，特别是旧的分户办理流程环节已不具备现实可操作性，造成农村多子女家庭无法分户建房，进而导致部分多子女家庭违法占地建房。

3 对策建议

3.1 加快宅基地立法，形成系统完整的法律法规

依法治国是国家长治久安的重要保障，宅基地事关农村千家万户的切身利益，应从法律层面上保证党和国家在宅基地管理上的基本路线方针得以贯彻实施。因此，加快宅基地立法，形成系统完整的法律法规，既是依法治国的应有之义，也是乡村振兴的现实需要。

3.2 完善地方法规政策，形成完备的配套管理制度

在国家法律政策的框架下，以2021年新修订的《土地管理法实施条例》为契机，加快制定完善宅基地管理相关地方性法规政策，进一步明确部门职能职责、细化规范流程，堵住政策相关缺口，提升管理效能。

3.3 赋予乡镇行政执法主体地位，形成新的行政执法模式

深化行政执法体制改革，探索将农村宅基地执法权下放至乡镇人民政府，由乡镇执法机构开展执法监督，县级部门主要负责业务指导、跨区域联合执法、重大案件查处。

3.4 加快国土空间规划编制，形成科学合理的规划布局

做好农村宅基地现状需求调查摸底工作，加快国土空间规划编制，统筹安排好农村宅基地规划布局，满足合理的宅基地需求，引导村民合法修建住房。

3.5 加强部门沟通协调，形成协作配合机制

宅基地管理相关部门应加大工作沟通协调力度，利用联席会议等方式，共同磋商解决宅基地管理相关工作中出现的各种问题，通过协作配合，形成工作合力，推进各项管理工作无缝衔接。