冯恒 靳联娟 罗友明

1.南充市顺庆区农业农村局，四川南充

2.南充市种子管理站，四川南充

南充市顺庆区地处川东北丘陵地带，以棕紫泥土和红棕紫泥土为主，适合种植水稻、玉米、油菜等粮油经济作物。笔者根据顺庆区不同区域地势、交通、人口分布等特点，随机走访调查耕地撂荒面积、分布、原因等要素，并通过归纳分析，提出了整治建议。

1 耕地撂荒特点

顺庆区耕地撂荒现象较为严重，主要包括以下几个特点。一是旱地比水田撂荒面积大，水田、旱地撂荒面积分别占总调查撂荒面积的35.3%、64.7%。二是常年撂荒的耕地占大多数，撂荒两年及以上的耕地占总调查撂荒面积的92.5%。三是偏远山区撂荒程度高，离城镇较近区域土地撂荒比例较小。

2 撂荒原因分析

2.1 劳动力缺乏

劳动力缺乏为耕地撂荒的主要原因，因劳动力不足导致撂荒的土地占总调查撂荒面积的88.7%。近十几年来，顺庆区城镇化速度不断加快，农村大量青壮年劳动力外出务工并移居城镇，耕地无法得到及时翻耕种植，被迫撂荒。同时，农业生产季节性突出，“三夏”等农忙时期需大量劳动力集中、及时投入，农村日益短缺的劳动力难以满足，许多留守老人只种植离家较近的“口粮地”。

2.2 生产效益低

因种植效益差而撂荒的耕地占总调查撂荒面积的11.3%。农业生产销售主要受自然天气和市场的影响，同时，农产品存在阶段性、结构性和区域性供给过剩现象，导致价格波动较大，风险系数较高。而大多数农业从业人员只从事单一生产工作或对农产品进行简单粗加工，季节性的农产品销售价格始终低下，生产收益低于其他行业，从而导致许多留守农民只愿种植自给自足的少量土地，造成其余耕地撂荒。

2.3 基础设施薄弱

丘陵山区的自然条件复杂，种植结构多样，大量地块零散不成片，通行道路崎岖狭窄，农业机械难以通达、田地间转移困难，严重制约了农机化的发展。同时，部分偏远山区水田未在水库灌溉范围或无法及时得到水源，造成农业生产错时、错季。这导致农民不得不抛弃生产条件较差和生产效率较低的田块。

2.4 复耕投入较高

复耕长时间撂荒的耕地需要投入大量人力、机械，普通农民难以承担。同时，复耕的成本随撂荒年限增加不断攀升，而大部分复耕土地多用以种植粮油等经济价值较低的作物，除去前期复耕的投入成本，其实际收益微乎其微。

2.5 土地流转难度大

一方面，相关法律明文规定不得以土地撂荒为由收回农民的承包地，农民有权利选择自己承包的耕地是否流转，即使耕地撂荒多年，村集体也无法强制收回进行统一流转管理。另一方面，部分农民为了获得更高收入随意提高土地租金，使得土地流转难度增大，其他农业经营主体想流转却无价格适宜的土地。

3 耕地撂荒带来的影响

3.1 威胁粮食安全

耕地是粮食生产和保障粮食安全的基础，长时间大面积的耕地撂荒将冲击我国的耕地红线，使本地粮食自给能力严重下降，影响正常的农业生产，对粮食安全造成巨大挑战。

3.2 加速农村空心化

社会经济的发展吸引农村人口往城市流动，造成农村“空心化”，进而导致耕地撂荒。然而，耕地是农村居民的重要生活保障，耕地撂荒后，留守农村的老龄劳动力无法及时复耕复种，不得不进城投靠子女，同时，复耕复种成本过高也削弱了年轻人回乡发展的意愿，进一步加剧了农村“空心化”。

4 整治措施建议

4.1 强化土地管理力度

一是严格落实粮食安全党政同责制度，坚持属地管理原则，实施最严格的耕地保护制度，按照“锁定存量、遏制增量、推动减量”要求，坚决防止耕地撂荒；同时，加强对农民的耕地保护宣传教育，普及相关补贴政策，充分调动农民种粮的积极性，减少耕地撂荒。二是鼓励撂荒耕地的承包者将土地流转给其他农业经营主体代耕代种，或以土地入股的方式加入专业合作社，享受专业合作社种植收益。三是建立撂荒地动态监测机制和撂荒地整治复耕台账，每季度开展一次耕地撂荒督导，通报有关情况，发现问题及时整改。对连续撂荒两年以上的耕地，未复耕前暂停各项农业补贴政策。四是严格耕地地力保护补贴的发放，对撂荒地一律不予发放耕地地力保护补贴。

4.2 提升基础设施和耕地质量

一是全力推动粮食生产功能区建设和管护，将高标准农田建设项目重点投向粮食生产功能区，加大对农业生产基础设施建设的投入，解决“耕种无路、排灌无渠、水田无水”的难题，增加农业机械的投入和使用，降低农业生产成本，提高效益。二是鼓励和支持农民秸秆还田、种植绿肥、施用有机肥，解决土壤板结、盐渍化问题，提高土壤肥力，保水能力。三是加强种植管理技术培训和指导，提高耕地质量保护意识，在各乡镇建立耕地质量建设示范区，推广轻简、高效、操作性强的栽种技术，引导农民合理施肥、科学用药，提高耕地土壤质量。

4.3 优化种植结构

按照“与生态环境相适宜，与产品加工相对接，以农民增收为目的”的原则，因地制宜对撂荒地复耕推广良种及配套优质高产高效种植技术。对撂荒现象严重的地区进行农业产业结构调整与优化，推广“水稻-油菜”直播轮作全程机械化种植模式，减少劳动力投入，切实提高农业生产收益。针对坡度较陡、土地零散的撂荒地，复耕后可瞄准市场需求种植中药材、百香果、猕猴桃等具有稳定效益的经济作物。

4.4 加快社会化服务发展

大力发展农村集体经济组织，提高耕地综合生产能力。推广“服务主体+农村集体经济组织+农户”“服务主体+新型经营主体+农户”等组织形式，以服务为纽带，促进各主体形成联结紧密、利益共享、风险共担的共同体。引进和支持家庭农场、农业专业合作社、农业服务公司等经营主体，将撂荒地复耕与经营主体发展规划相结合，将农民的收入与主体效益挂钩，解决土地谁来种和收益谁来拿的问题。推动农业生产服务社会化，依托农机专业合作社，在农忙时节集中为农户提供机播机收、粮食烘干及加工等社会化服务，提高农业生产水平和效率。

4.5 配套政策扶持

支持家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体流转撂荒耕地进行规模化复耕，对复耕种粮的耕地按面积给予补助。将耕地轮作休耕试点项目、产粮大市等农业扶持项目资金向撂荒地复耕倾斜，降低复耕成本。提高农民生产经营抵抗风险能力，对农业生产自然灾害造成的损失进行补贴；对返乡留乡农民工利用撂荒地发展粮食规模经营和特色种养的，优先给予一次性创业补贴和信贷支持。