□韩连权 檀祝平

自十八届三中全会召开以来，推进国家治理体系和治理能力现代化一直是贯穿我国治理现代化的主线。教育治理是国家治理体系中的有机组成部分，是推进和实现国家治理现代化的重要“助推器”。《中国教育现代化2035》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》等政策文件中明确要求加快推进教育治理体系和治理能力现代化，为提高国家竞争力提供多层次的高素质技术技能人才支撑。对高等职业教育领域而言，就是要大力推进其治理体系和治理能力现代化，增强高等职业教育的吸引力和适应性。高职院校作为推动高等职业教育发展的主要力量，相应地积极推进高职院校治理体系现代化建设成为应有之义。基于此，本文拟就高职院校治理体系现代化的内涵、价值及实施路径给予探讨，以期为丰富高职院校治理体系现代化研究提供借鉴与启示。

一、高职院校治理体系现代化的时代内涵

高职院校治理体系是国家治理体系在高等职业教育领域中的具体表现和实际应用。因此，对高职院校治理体系的概念内涵进行系统解读，首先需要我们科学阐释国家治理体系的内涵。近年来学界对国家治理体系的内涵进行了多层次的研究，并形成了如下三种代表性观点：一是源于制度论的视角，认为国家治理体系是一套完整的制度体系安排，是保证党有效治理国家而制定的一系列相互衔接、紧密相连的制度体系[1]，这些制度体系为解决国家治理存在的重大问题提供了基本遵循；二是基于系统论的观点，将国家治理体系看作是一种相互关联的宏大制度系统，认为国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统，涵盖治理主体、治理机制和治理效果三个基本要素[2]，分别对应着谁来治理、如何治理和治理成效三个关键问题；三是源于工具论的角度，将国家治理体系理解为国家实施治理中所运用到的工具、方法和手段等，是实现国家治理的道路、理论、制度、政策、方法的综合[3]。

将上述学术观点进行比较分析，不难发现：“制度论”更多的是倾向于将国家治理体系等同于固定的规章制度，但这样一来，极可能会引发对国家治理体系的实质及其界定造成一种过多强调静态性，相对忽视了其动态性特征，而这显然与高职院校治理体系运行现状是不相符合的；“工具论”具有工具理性的特点，过度强调治理的“工具性”，这一观点显然会造成对治理过度狭义化的理解；“系统论”则将国家治理体系看作是一个完整的整体来探究国家治理体系的内涵及主要特征，具有一定的科学性和说服力。2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上对国家治理体系内涵予以全新的阐述，他提出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[4]，上述论述是在新时代背景下对国家治理体系内涵的创新凝练和集中表达，具有深刻的理论逻辑与丰富的实践逻辑，为推进国家治理体系现代化提供了根本遵循。

综合前人研究的基础，结合新发展格局下高等职业教育面临的现实选择，笔者认为高职院校治理体系是指参与高职院校治理各要素构成的有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统[5]，兼具静态性和动态性。从静态的角度看，高职院校治理体系具体包括治理理念、治理主体、治理结构、治理机制及治理效果五个不可或缺的构成元素，是推进高职院校进行系统治理变革的核心要素，具有不可替代性；从动态的角度看，高职院校治理体系五大构成元素彼此之间存在着一定的内在逻辑关系，是不同的治理要素在高职院校治理实践活动中的客观存在，各个治理要素之间通过互动而形成了开放的、包容的治理形态，突破传统治理体系不同要素之间单向互动的壁垒，共同组成由点及面、串珠成链的治理体系整体系统，形成整体的、协同的高职院校治理新格局。

“现代化”是20世纪以来世界各国都在一直关注的共同话题，一般来说是指从传统向现代持续转化的一个动态过程。显然，这样的动态转化过程不是一蹴而就的，而是一个不断优化且循环反复的历史过程。对于高等教育领域而言，其治理体系的现代化是指治理主体、治理客体、治理过程、治理方式以及治理制度等诸多治理要素不断丰富、发展和完善的过程[6]；对于高等职业教育领域而言，其治理体系的现代化更多强调职业教育治理体系从传统到现代的转型[7]。由此可以看出教育现代化实质上是一个不断发展、不断完善的过程。基于此，笔者从过程论的视角提出高职院校治理体系现代化是指高职院校治理体系五大要素动态演进、日臻完善的定向发展过程，其本质是高职院校治理由一元管理向多元善治转向的过程。具体而言，高职院校治理体系现代化包括治理理念、治理主体、治理结构、治理机制和治理效果的现代化。一方面，结合高职院校治理活动的具体实践来看，高职院校治理体系现代化可以理解为高职院校治理的理念、主体、结构、机制、效果等治理关键要素的现代化及其相互作用过程，从而达到提升高职院校治理体系运行效率的价值愿景。另一方面，推进高职院校治理体系现代化是回应和破解高职院校治理现实困境的攻坚点，也是高职院校实现自身内涵式发展的内在需要和重要保障，其终极目标是将高职院校的治理行动演变成一种新型常态化治校办学活动，在此基础上构建出与高职院校实际发展相适应的新型治理模式。

二、高职院校治理体系现代化的价值意蕴

推进治理体系现代化是一个价值引领各治理要素从“管理”向“治理”持续完善的动态转向过程，在这其中治理体系的价值意蕴显得尤为重要，为此，本文从宏观、中观、微观三个层面来对高职院校治理体系现代化的价值意蕴进行深入探讨。

（一）宏观层面：顺应国家治理体系现代化的时代要求

改革开放40 多年来，我国社会取得了全方位进步和迅猛发展，经济总量持续增长，综合国力不断攀升，在国际秩序维护中的核心作用与日俱增。但我国发展仍面临单边主义霸权主义威胁、世界经济持续缓慢复苏、内部结构性产能过剩等多重挑战，使得我国未来发展还面临诸多不良风险与不确定性，尤其当前我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，更加迫切需要发展和完善国家制度治理体系、提升国家治理水平和治理能力来回应和解决发展中的现实难题。十九届四中全会明确提出了“到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化”[8]的奋斗目标，因此，推进国家治理体系现代化必将是今后一项长期且稳定的系统工程。国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，高职院校治理体系现代化也是其中的重要环节。在此背景下，发挥好高等教育和职业教育的双重属性，进一步健全符合中国国情的高职院校治理体系，并稳步推进高职院校治理体系现代化进程，这既是对国家宏观层面推进治理改革、加快建设现代化治理体系的积极呼应，又是推进高等职业教育领域治理体系现代化的重要任务，更是加快构建具有中国特色现代职业教育体系的必然要求，具有极其重要的理论意义和实践价值。

（二）中观层面：破解高等职业教育治理困境的客观要求

当前，我国高职教育正面临着诸多治理困境，主要体现为如下两个方面：一方面，受传统行政管理方式的影响和束缚，高职教育领域推进治理改革的内生动力不强，导致高职教育不愿进行自身治理改革的氛围较为浓厚。大多数高职院校希望沿用普遍的科层制管理模式达成人才培养目标，自身缺乏主动进行治理改革的意识。另一方面，高职教育在推动治理改革中常常面临动力不足、职责不清等问题，高职教育治理改革理念、实施路径等“卡脖子”问题又缺乏具体有效的破解之道，导致高职教育出现不同程度的治理实践痼疾，进而造成高职教育治理改革效率低下，既不利于高素质技术技能型人才的培养，也难以保障高职教育的健康可持续发展。而通过对高职院校治理体系现代化的深入研究，则可以为高职教育破解存在的各种治理困境提供有益借鉴，帮助高职院校探索出实施治理改革的成功出路，形成集科学性、创新性与可操作性于一体的治理改革综合实施方案，推动高职教育治理模式的深层次变革，充分激发高职院校提升治理水平的内生动力，从而提升高职院校的治理水平和治理效能，同时也更好地促进高职教育的创新发展。

（三）微观层面：提升高职院校治理能力的现实需要

高职院校治理能力提升是“双高计划”建设背景下我国高职院校发展面临的首要任务。与示范校、骨干校、优质校项目相比，教育部、财政部印发的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》》（简称“双高计划”）更加注重提升高职院校的治理能力和治理水平，在“双高计划”中明确将“提升高职院校治理水平”作为十大改革任务之一。由此可见，当前提升高职院校治理能力具有重要性和紧迫性。然而，目前我国的高职院校治理仍存在着治理机制梗阻、治理方式单一等诸多难题，致使高职院校出现不同程度治理能力弱化的尴尬局面。如前文所述，高职院校治理体系是推动高职院校进行科学治理的一套制度运行系统，直接影响着高职院校提升治理能力的功能发挥。相应地，高职院校治理能力则展示和呈现的是高职院校治理体系运行的真实实践图景，是对高职院校治理体系实际运行成效的直观度量。高职院校治理体系与高职院校治理能力两者是典型的相辅相成关系，缺少任何一方都不能推动高职院校治理效能的提升，所以说，高职院校治理能力的提升对推进高职院校治理体系现代化提出了迫切要求。因此，推进高职院校治理体系现代化必然也会有助于增强高职院校治理能力，促进高职院校治理效能的提高，最终更好地实现高职院校自身的价值和使命[9]。

三、高职院校治理体系现代化的现实困境

推进和实现高职院校治理体系现代化虽然不是一个新任务，但总体而言当前高职院校治理体系现代化仍处于摸索阶段，出现了应然与实然不相符合的现象，从高职院校治理体系现代化实际情况来看，主要存在着以下四个方面的现实困境。

（一）治理理念的转变滞后

“管理”是单一管理主体采用宝塔形式的科层制组织机构来安排具体工作，具有组织结构稳定、层级分明、运转高效的显著优点。但科层制作为一种典型的刚性制度设计，容易导致组织内部上级对下级的钳制，不利于充分发挥高职院校多元治理主体的主动性和创造性。而“治理”则是一个内涵更加丰富、包容性更强大的概念，它是由多个治理主体积极参与公共事务决策而形成的一种民主型、互动式持续调和的过程。“治理”摒弃了传统的独立封闭思想，倡导与政府、社会等建立融合共生的合作生态圈，激发多元治理主体参与治理的主动性，促进多元主体释放出积极主动、创新发展的活力。然而由于官僚制管理体制盛行、传统管理思想根深蒂固等不利因素的制约，导致当前大多数高职院校仍停留在传统的管理模式阶段。现代化的治理理念、行为方式与意识、体制机制革新等常常不能及时得到贯彻与实施，多元共治、协同治理的治理共识没有形成，这在一定程度上阻滞了高职院校治理体系现代化的进程。

（二）治理结构的弊端频现

治理结构是对高职院校不同治理主体之间权力与关系进行协调、制衡的正式制度安排，是负责治理主体权力配置、运行及制衡的具体组织载体。近年来高职院校治理结构方面的一些弊端反复出现，并已逐渐成为束缚高职院校可持续发展的桎梏。高职院校治理结构存在的弊端主要表现为：一是不同组织或机构之间的沟通协商不顺畅。如行业企业等利益相关者参与高职院校治理的渠道不畅通，造成了高职院校与行业企业之间难以融合，主要局限于为学生提供实习就业岗位和专业发展提供咨询等浅层次的校企合作，一定程度上影响高职院校的人才培养质量和挫伤行业企业等主动参与高职院校治校办学的热情。二是治理结构普遍存在着孱弱单一现象。高职院校已普遍形成了以党委和行政为主的治理结构，两者分别代表着政治权力和行政权力，以教授委员会、教代会等为代表的民主权力和监督权力作用发挥不足，导致高职院校治理决策的科学性和有效性难以得到保证，直接影响了高职院校发展重点工作的推进和面临难点问题的解决。三是高职院校内部不同权力之间常常职责不明、权责不清，加上制度缺失等因素影响，实际工作中常常形成不同治理结构相互推诿或多头管理等现象，造成高职院校的相关工作推进缓慢、整体治理效益不高。

（三）治理机制的调配失当

治理机制是指遵循和利用办学治校规律，使相关治理主体之间的关系得以维系或调整，以实现达到预期治理目标的作用过程。与治理结构相比，治理机制则更强调在治理过程中各个治理要素之间的调适与互动，以使治理行动始终指向预期目标。目前，治理要素在高职院校内部的流动和运行存在阻滞不前的尴尬，这与治理机制的缺陷有着密切联系。科学健全、操作性强的程序与规章制度的缺失，导致了治理秩序不够均衡与稳定，也影响了治理体系综合功能的发挥。比如，高职院校内部二级院系的治理改革不彻底，存在着治理重心尚未实现下移的现象，仅仅下放了事权，而财权、人权等关键权力仍然掌握在学校层面。这也导致了二级院系缺乏较强的改革内驱力，容易形成传统的思维定势和路径依赖，更缺少创新精神与主动作为。此外，作为二级院系最高决策机构的党政联席会存在着诸如议事制度不完善、议事范围边界不清、决策不够规范等不足与缺陷，也没有清晰廓清党政联席会的权力边界，极易造成资源及利益分配博弈时的不平等。同时对二级院系各种公共权力的监督缺乏科学有效的机制，导致了行政权力泛化、政治权力式微、学术权力弱化和民主权力缺失，打破了不同治理主体之间的动态平衡，致使治理运行困难重重。

（四）治理能力的制度保守

一般来说，高职院校的治理能力是指高职院校多元治理主体在参与高职院校公共事务决策时所形成的强大合力，它是推动高职院校治理效能提升的关键要素，更是推动高职院校内涵式发展的强劲引擎。但从目前高职院校治理的实践场域来看，高职院校治理能力的发展与完善还存在着制度性的障碍，具体表现为以下两个方面：其一，高职院校普遍采用金字塔型权力结构，导致科层组织内部等级森严和“官本位”思想盛行，同时又极易出现权力过度集中和官僚化，没有形成现代化的法人治理结构，也就不能实现高职院校真正意义上的自觉治理和自我主动发展。其二，章程作为高职院校实施依法办学的“基本法”，是高职院校按规律开展治校办学的基本依据，但由于受环境、历史、制度等诸多因素影响，高职院校的章程普遍存在着执行力不强、规约性式微等共性问题，从而间接削弱了高职院校的治理能力。

四、高职院校治理体系现代化的路径选择

（一）治理理念的现代化：从“一元管理”到“多元善治”的积极转变

从传统的“管理”转向现代的“治理”，是推进高职院校治理现代化迈出的重要一步，在这其中治理理念扮演着极其重要的角色。对高职院校而言，治理理念是推进高职院校实行治理改革的精神导向，也是推动高职院校由一元管理向多元主体治理嬗变的基本遵循。相比较而言，高职院校现代化的治理理念更多强调的是高职院校整个治理过程是否充分听取和采纳多元治理主体的意见和建议，特别是能否充分听取高职院校、行业企业、学生、社区组织等不同利益相关者的诉求[10]，既要杜绝治理决策时的“拍脑袋”，又要避免“一言堂”，最终形成多元善治的治理理念。协商与共治是高职院校开展治理的基本方式，符合现代化教育治理的核心价值追求，更契合人民对高等职业教育的美好愿望，而多元主体的民主参与则是实现高职院校善治的现实需要，这也是由职业教育的类型特征所决定的。代表不同利益群体的多元治理主体在平等信任基础上，通过教师代表大会、学生代表大会、院长办公会、学术委员会等组织机构对高职院校发展中的重大事项进行互动交流，在尊重不同利益诉求的基础上，适时调整方案，化解各类矛盾和利益冲突，找到不同利益相关者意愿、要求和利益的最大公约数，做到既尊重多数，也保护少数，从而实现高职院校治理效益的最大化，最终实现多主体善治的终极目标[11]。

（二）治理主体的现代化：核心利益主体和利益相关主体的深度融合

治理主体回应的是“谁来治理”的元问题。开放办学是高等职业教育的鲜明特征和必然选择，高等职业教育的需求者（如政府、行业协会等）和消费者（如学生及家长、用人单位）会以各种形式参与到高职院校的治理中，获得一定的有限治理权限，组成多元化的公共治理行动体系，高职院校治理因此而进入到“融合共治”时代。根据与高职院校治理使命的紧密程度，高职院校的治理主体可划分为两大类，即核心利益主体和利益相关主体[12]。其中，核心利益主体是指在高职院校治理中占据主要核心地位、对治理效能起决定性作用的相关群体，包括政府、高职院校、高职院校教师和学生等。核心利益主体既是高职院校治理改革的主要推动者和真正实施者，也是高职院校治理效能提升的最大受益者，可以说高职院校的创新发展与他们休戚与共、命运相连。利益相关主体是指在高职院校治理现代化推进和实现中发挥关键作用的社会组织或群体，比如行业组织、企业、社区、研究型机构等。利益相关主体彼此之间存在着权力相互依赖和互动的伙伴关系，对高职院校实现人才培养新作为起着推动作用，也是高职院校治理体系建设中不容忽视的重要力量，甚至在一定程度上会影响到高职院校治理水平的高低。因此，推进高职院校治理体系现代化进程中既不能忽略核心利益主体的重要作用，又不能离开利益相关主体的积极参与。高职院校作为治理的“中枢”，要主动协调好多元治理主体之间的利益关系，建立起协同治理机制，确保各个治理主体之间权责明晰，做到各司其职，但又互不僭越，增进和谋取高职院校最佳的治理效益。

（三）治理结构的现代化：内部治理结构与外部治理结构的协同发力

美国高等教育学家罗伯特·伯恩鲍姆指出，高校要有效实现教学、科研和社会服务的法定使命，就需要不同的结构，需要在治理结构上实现内部与外部的协同发力[13]。从内部治理结构的构成要素来看，高职院校要根据内部治理面临的困境选择合适的治理结构。首先是要强化政治权力。全面依托党委来把好办学“方向盘”，承担起管党治党、办学治校的主体责任，积极推动将制度优势转化为高职院校的治理效能。其次是优化行政权力。要贯彻落实好党委领导下的校长负责制，稳步推进校内二级单位管理改革，激发二级单位参与治理的主体性。此外，促进职能部门从管理的职能向服务的功能转变，激活校内教学单位自主办学的内生动力。再次是要重塑学术权力。充分发挥学术委员会、教授委员会在办学治校中的积极作用，为高职院校高质量发展提供“硬核”力量。最后是要保障民主权力。要根据《高等学校章程制定暂行办法》《普通高校学术委员会规程》等规章要求，加强学术委员会、教师代表大会等组织机构建设，从而更好地发挥民主管理的作用。同样，从外部治理结构的构成要素来看，高职院校的外部治理结构能够有效实现企业、市场、政府与高职院校之间形成良性的交往互动[14]，其中尤以高职院校办学理事会、各类职业教育集团、行业协会等高职院校外部治理结构的影响最为突出。上述社会组织可以有效整合科技、教育等资源，能够加快教育链与产业链的有效衔接、增强高职院校人才培养适用性，促进高职院校跨界发展。因此，双方更易形成基于契约式合作、协商的治理合作关系，构建起治理命运共同体。

（四）治理机制的现代化：效率、法治、民主的有机结合

治理机制是维持高职院校办学与治理活动正常运转的基本路径和关键保障，推动高职院校实现向有序治理的积极转变，并实现不同治理主体之间的良性互动与合力增效，以摆脱传统的自我治理、封闭治理、单一治理的局限性和片面性[15]。高职院校现代化的治理机制，在目标意义上则应是效率化、法治化与民主化的有机结合，因而需要遵循如下路径：第一，坚持效率化的基本价值追求。高职院校的治理是多元治理主体开展的一种典型破解治理困境的集体行动，最终带来的结果是提高治理效率、实现既定治理使命，以最小的投入换来最大的公共收益。从投入-产出视角来看，效率化的治理机制能够在规定的时间内提高高职院校的治理效率，取得最优的治理效果，最终形成“过程效率化、结果效益化”的治理局面[15]。第二，坚持法治化的运行原则。法治化实质是合理界定政府、行业企业等多元治理主体在高职院校治理活动中的权责利，厘清政府、高职院校、社会之间的法律关系，为推进高职院校治理体系现代化创设良好的法治氛围。因此，高职院校的治理过程必须建立在法治化的基础上，不断增强法治意识，根据法律法规来开展高职院校治理体系现代化建设，并运用法律契约来保证高职院校治理活动的成效。第三，坚持在民主化的氛围中开展治理活动。多元主体的积极参与是高职院校治理现代化的显著特征，因此，要从尊重不同治理主体自身的发展要求和多元价值诉求出发，在治理决策中发扬民主理念，通过建立起扁平化的权力分配方式，将治理决策权力合理分配给不同的利益相关者，促进多元主体参与决策的价值自觉，确保做到依法决策、科学决策、民主决策。

（五）治理效果的现代化：用户满意度和行政效能的现代聚合

治理效果是呈现高职院校治理体系现代化水平的显著性成果，也是全面检验高职院校治理效能的“试金石”。具体而言，衡量高职院校治理体系现代化的实际效果，可以从用户满意度和行政效能两个维度来探究。一方面，高职院校根本任务是培养产业急需的技术技能人才，因此培养的学生能否适应新一轮科技革命和产业变革对劳动者职业素质的新要求直接成为评价高职院校治理体系现代化水平的一个重要指标，这也是行业企业对高职院校治理体系现代化的迫切要求；另一方面，鉴于高职院校治理中存在的多元主体及其相互作用，要兼顾政府、社会、家长等其他利益相关者的满意度要求，推动高职院校在“双师型”队伍、创新服务平台、国际交流等方面实现更高水平的发展，更好地助力国家构建纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系。提高行政效能是非盈利组织或公共部门推进治理变革的必然价值追求，公共部门已有的治理变革经验表明，公共部门治理体系现代化的水平与自身的行政效能提高呈现出显著的正向关系。如此一来，高职院校治理体系现代化进程必然会推进高职院校自身行政效能的积极提升，通过进一步深化产教融合、校企合作，促进产业系统与高职教育的互融互通，从质量、规模、效益等方面推进高职院校实现特色化发展，不断增强高职院校服务现代产业体系和区域经济社会发展的能力。

五、结语

综上，高职院校的治理水平直接关系到高职院校在“第二个一百年”奋斗目标背景下如何实现自身内涵式发展的关键问题，也关系到国家高等职业教育立德树人这一根本任务的实现与否，更关系到我国教育强国战略的推进进程。因此，要积极发挥好我国社会主义的制度优势，依托国家治理体系的稳定性和延续性，把发展、完善高职院校治理体系现代化置于高等职业教育综合改革的主线，构建体现职业教育类型特征的高职院校治理体系，从而能够持续提升高职院校治理能力和治理效能，稳步提高我国高职院校的综合实力，更好支撑国家“十四五”时期乃至更长一段时间内实体经济高质量发展对高职院校的殷切期盼。