李 扬

（临沂市河东区自然资源局，山东 临沂 276000）

自20世纪80年代以来，我国首先在农村地区实行了联产承包责任制，农村土地制度经历了史无前例的伟大变革。但随着经济全球化、社会多元化、城乡一体化的形成及迅速发展，农村土地制度也面临着更多的挑战和更大的困难，如农民增收的渠道不流畅，农业增效、农村发展的宏伟目标难以实现等。因此，加快农村土地流转，促进农业生产各要素的自由流动和优化配置，从根本上探寻解决农村农业发展之道，对促进农村经济快速稳定发展具有重要意义。

当前，我国土地流转以及规模发展经营的条件已经具备，应当加大有力措施，鼓励推动土地承包经营权向规模经营主体流转，优化土地资源配置，促进农业生产集约化、规模化经营。

1 农村土地承包经营权流转的主要原因

1.1 农民承包土地成本偏高，收益较低

在免征农业各项税收以前，农民承包土地所付出的成本代价较高，但收益却很低，经营负担相对较重，因此，农民承包、经营土地的积极性并不高。多数农民纷纷弃耕弃种，或经商，或外出务工，将土地承包经营权流转给亲朋好友或其他集体、组织、农户，或者以自己享有的土地承包经营权投股或参股。

1.2 城镇化及工业园区建设

在城镇化建设过程中，有的土地被用来招商引资，有的被用来建设工业园区及住房居住区等非农建设项目。这些项目均需要大量土地，而这些土地往往是以征用或租赁的方式从各土地承包经营者手中流转出来的。

1.3 产业发展与劳动力的转移

现阶段，大多数农村地区存在“增人不增地，减人不减地”的情况，使得有些农户人多地少的矛盾更加突出［1］。为寻找出路，劳动力纷纷转向第二、第三产业，有些青壮年劳动力或向外地转移，有的甚至举家迁移。在这种情况下，有地的农户不得不将自己的土地承包经营权流转给亲朋好友或他人，甚至是弃种。

1.4 新形势下农村产业结构的调整

随着农村经济发展的要求及新形势下的经济结构调整，一些农村为了培植专业种植大户或承包大户，需要大量农户将土地承包经营权流转出来，让专业种植大户或承包大户经营；或者将土地从农户手中以转包、租赁、入股或出租等方式流转出来，以调整农村产业结构。

2 我国农村的土地流转现状

农村土地资源丰富，蕴含着巨大财富，从历年相关统计数据来看，我国农村土地流转规模逐步加大，流转速度加快，土地流转率和流转面积同创新高，取得较好成绩。

2.1 农村土地流转趋势明显，转包占主导地位

我国自2003 年3 月开始实施土地流转政策以来，农村土地流转的速度及规模逐年增加，从“土流网”及《中国农业发展报告》的相关统计数据来看，土地流转的面积与我国耕地面积（13 500万hm2）的基数相比，每年平均耕地流转量仅占我国耕地总面积的12.46%～25.41%。

2.2 农村各种类型的土地流转发生变化

我国农村土地流转的适用类型包括农业用地、工矿用地、商业用地和水利工程用地，在流转土地中所占比例分别为64%、27%、6%和3%。多数流转的土地仍主要用于农业生产，其他如农副加工、基础工商业等用地较少。农村土地流转的交易也多以耕地为主，其他如林草地等流转面积占比较小［2］。这说明土地利用的结构依然不太合理，其综合效益未得到充分发挥。

2.3 提高了农业产业化经营水平

农业产业化是提升农地产出效率的重要途径，也是农业现代化的必经之路。农村土地流转使土地资源得到了重新组合与配置，满足了农业专业大户利用技术特长进行产业化经营的愿望。通过农村土地流转，改变了过去土地不利于机械化作业的不足，提高了土地的规模化和集体化；通过土地资源等的优化配置，将有利于传统农业结构的调整及优化，从而提高农产品产业化的经营水平。

2.4 逐步形成了城乡优势互补、协调发展的格局

土地流转一方面加速了城乡一体化发展进程，另一方面也使农业劳动力的技术结构发生了变化。这些改变及变化，带来了从农业理念、种植模式到生活方式的一系列革新，调动了农民投入农业生产的积极性和创造性。流出土地的农民变成了工人、市民，使城乡之间的资金、设备、人才和技术等生产要素进行合理流动和优化组合，改善了城乡二元结构。

2.5 一定程度上增加了农民收入

自实行家庭联产承包责任制以来，我国农民的收入已显著增长，但是，由于种种主客观原因，农民的收入增长速率相对缓慢。通过土地承包经营权的流转，一方面转入转出土地的农民获得了较稳定的租金或者红利收入，使农村土地价值在市场的自由交易中实现了增值；另一方面，土地承包经营权流转后，大量农民可以向非农产业或城市转移，他们不仅可以参与工业化和城市化发展，同时也可以获得除土地收入以外的第二收入。土地流转一定程度实现了供求双方的互惠互利，拓展了农民的收入来源，促进了农民持续增收。

农村土地流转的实践证明，土地经营权的流转，对于不断壮大农村集体经济，调和农村中存在的各种矛盾，改善农民生活水平，维护社会的繁荣稳定，均具有非常明显的成效。

3 农村土地承包经营权流转中存在的问题

3.1 基层政府和农村集体组织的行政干预太强

一些基层政府和农村集体组织在经济发展进程中往往以发展农村规模经济的名义，以有利于大型承包和规模经营为由，对土地承包经营权的流转进行行政干预，下达一些硬性指标，硬性要求土地流转必须达到一定规模及效应；有的基层政府甚至利用行政手段，强行收回农民已经承包耕种的土地，用于大规模经营或土地开发［3］。这种不合理的做法，一定程度上剥夺了农民作为土地承包经营权流转主体的地位，侵害了农民的合法权利。从农民切身利益来说，对土地承包经营权及流转形式干预得越多，农民的抵触情绪就越大，他们往往不愿意为了不确定的收益而放弃自己的土地承包权，这也是产生纠纷的一个重要原因。

3.2 土地流转程序不规范

农村土地承包经营权需要进行流转时，双方当事人应当根据规定签订相关的书面合同，同时经发包方同意或者备案。其目的在于规范土地承包经营权流转行为，避免发生不必要的纠纷或争议。退一步说，即使双方引发纠纷或争议，也有合同依据。但是，由于我国土地流转制度还不够完善，政府与国家机关也未能做好相应的引导工作，使很多土地的流转工作做得不到位，大部分是口头上达成协议，很少签订书面合同，或者即使签订有书面合同，合同的内容也不全面，形式也不规范，双方的责权利益规定也不明确，同时也没有安排专人负责合同的管理工作。此外，在农村地区，由于交通不便，对外交流不畅通，很多农民私下对土地进行流转，根本无法在法律法规的监督下开展土地流转工作，造成流转手续不规范，流转双方的切身利益无法受到有效的法律保护，存在纠纷隐患［4］。

3.3 农村土地规模流转难度较大

在农村，土地能否进行快速或规模流转，一定程度上取决于农民的就业问题能否得到有效解决，即农民能否获得除农业以外的稳定、可靠的收入。由于农民耕种土地成本较高，家庭负担较重，所以经营土地的积极性并不高，大部分农村劳动力转移到城市，因此，一些地方就出现了弃耕、撂荒，甚至拒绝承包土地的现象。再者，由于现阶段农民对土地的依赖性和农村养老机制不健全等多种因素的存在，农民仍然把土地作为安身立命的基本生活资料，将土地作为“活命田”和就业“保险田”。特别是近几年我国出台了一系列支农惠农政策，加大了对农民在农业生产、销售等各环节的扶持力度，农民即使不精耕细作，也可以有一定收益，进而导致土地流转的难度进一步加大。

3.4 农村土地流转管理水平不高

一方面，一些地区至今还未进行第二轮土地承包，且承包合同不够完善，双方所享有的权利和承担的义务不明确。有的地方土地承包台帐与实际承包地块不一致；有的甚至没有土地登记台帐，没有建立土地承包方面的档案，由此引起的纠纷问题时有发生，而一旦发生这方面的纠纷，由于无据可查，因此无法将工作落到实处。另一方面，土地流转管理措施滞后。一些行政主管部门虽然制定有规范的操作规程，但缺乏完整的政策约束体系和现代化的工作手段；有的地方缺乏统一规范的土地承包和流转管理机构，导致土地流转工作开展较难，土地承包管理有名无实，完全处于真空状态。

3.5 土地流转服务不到位

一方面，土地管理服务组织不健全，相应的服务人员比较紧缺。农村基础土地流转的工作人员的工作水平无法满足现实工作需要。另一方面，服务管理水平比较低，信息不对称。一部分人急于流转土地，一部分急于获得土地承包经营权，但土地流转的供求、价格等信息传播不流畅、不对称，导致在土地流转过程中，往往出现“要转的转不出，要租的租不到”的怪现象［5］。有组织、有领导的进行土地流转的现象偏少，自发转包、出租土地的现象较多，私下洽谈协商流转土地的现象也较多。这些现象充分体现出相关政府单位在服务农村、服务农民方面做得不到位，不能满足农民要求，不能切实维护农民的切身利益。

4 完善我国农村土地承包经营权流转的对策

4.1 规范土地流转管理，建立土地流转保障机制

建立健全土地流转管理政策与制度，不断完善土地流转管理服务体系。对土地流转的基本原则、基本程序、基本形式、管理机构、合同规范、风险防范，对流转市场的政策扶持、培育、保障措施等，作出全面合理的规范规定。在有条件的地方，大力发展农村土地流转合作社，以便更好地服务农村、农民，有效促进土地与资本的有机结合，在一定程度上实现土地流转效益的合理化、最大化。同时，要加强对农村土地承包经营权流转的检查监督力度，使土地流转行为趋于规范化、合理化、法制化，建立起一整套土地流转规范流程。

4.2 保障农民群众的合法权益，加大金融支持

保障农民群众的合法权益，不断完善农村土地承包的法律、法规，从各个环节严格遵守与之有关的法律、法规制度。各级地方政府、各类地方组织要严禁强制性干预农村土地流转问题，充分发挥农民群众的积极性、主动性、创造性，不断推进农村土地市场健康稳定有序发展。地方政府或组织应设立农村土地承包经营权流转专项资金，从而推动土地适度规模经营。不断建立和完善农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，大力发展农村第二、第三产业，缓解农民对土地的生存依赖，让广大农民从土地中解放出来［6］。同时，各金融机构在符合信贷政策的前提下，要为参与农村土地承包经营权流转的企业或农民积极提供信贷支持，进而提升经济效益，促进农村地区整体经济水平的发展与提高。

4.3 建立健全土地承包流转市场制度，大力培育土地流转市场

通过各种手段，尽量为农民土地流转提供“一站式”服务。在村级建立土地流转合作社，主要搞好土地流转信息登记。建立以市场调节为基础的完善的土地流转价格体系，切实保障农民的切身利益。现阶段，要大力鼓励发展农村土地股份合作社，或在农民自愿的前提下试点进行土地股份合作制，引导与创造必要条件使农民群众主动创业与就业，提供相应的政策和资金支持，提供就业指导、业务培训等，不断提升农民的文化思想和综合素质，促进社会不断向前发展。

4.4 加强制度保障，加大扶持力度

首先，为切实保障农村土地经营权流转后农民的切身权益，政府应积极建立健全农村各项社会保障机制，解决农民的后顾之忧。其次，对土地流转实行奖励政策。对于那些把土地承包经营权流转给一定规模的经营主体，并且签订流转合同时间在5 a 以上的农户，政策上要给予其一定的资金补助，做到确保土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地使用权［7］。最后，要不断拓宽农村劳动力就业渠道，通过开展各种形式的职业培训，给农村劳动力提供工作机会，拓宽劳动力的就业渠道，就地转化农村劳动力。

4.5 规范流转程序，提高服务管理水平

在农村土地承包经营权流转各环节中，必须不断完善相应的农村土地承包方面的法律法规，切实有效地保障农民群众的合法权益。确保农民群众的主动权，推进农村土地市场健康稳定发展。土地承包权对农业发展和农村社会体系构建有着非常重要的作用，要增强政府职能，促使政府参与市场活动，通过政府引导与创造必要条件，让农民主动创业与就业，提供相应的政策资金加以支持，提供就业指导与业务培训，从而不断提升农民群众的素质，提升农民群众的经济效益，提高农村地区的整体经济水平，以此适应社会发展。

总之，要确保农村土地承包经营权流转的规范性与制度化，促进城乡经济一体化发展，不断提升农民群众的收入，同时推进农村土地资源得到科学、合理使用，进一步促进农村经济快速稳定发展。