赵 响，王 敬，李宗瑶

（河北经贸大学 公共管理学院行政管理系，050061，河北石家庄）

2019 年中共中央、国务院发布的《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提出，要严守1.2 亿hm2（18 亿亩）耕地红线，全面落实永久基本农田的特殊保护制度，巩固和提高粮食生产能力。到2020 年确保建成5 333 万hm2（8 亿亩）高标准农田，因为基本农田是确保粮食安全的最重要生产要素,必须通过制度来确保耕地的数量和质量,为中国农业发展奠定可持续发展基础[1]。巩固发展农业农村好形势，发挥“三农”压舱石作用，为有效应对各种风险挑战赢得主动，为确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标奠定基础[2]。

随着经济与城市化进程的发展，农民对土地的依赖性逐渐降低，且由于城乡收入的差异，农村出现越来越多的闲置耕地，严重影响我国的粮食安全和农村的稳定。我国土地资源稀缺，尤其是耕地资源，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，人多地少矛盾极为尖锐和突出，然而近年来我国农村地区耕地闲置问题普遍存在[3]。研究和解决农村土地闲置问题刻不容缓，越来越多的学者对此开展了研究，但多是对闲置土地的宏观研究，针对农村闲置土地的微观研究较少。其研究多集中在两个方向:一是宏观上对农村耕地闲置现状、引发的问题、原因和对策建议。孙悦以实现乡村振兴战略为目的，探讨总结了当前我国农村土地闲置现状，指出农村土地闲置可能引发的一系列问题，分析其原因，结合近年来国内解决农村土地闲置问题的成功经验，最终提出解决我国农村土地闲置问题的对策，以期对解决农村土地闲置问题提供解决方案，助力乡村振兴战略的落实。[4]二是对微观具体个案进行研究，尤其是对解决闲置土地问题取得较大成功地区的案例研究。何佳乐等以双龙湾镇龙驹村的运作实践为例，通过了解龙驹村区位和自然条件、区域环境、农村闲置土地资源的分布情况、闲置原因、土地利用的意愿和诉求及闲置土地有效激活利用的现状，为编制土地规划提供基础支撑。[5]然而，每个地区的社会、经济、人文都有其特殊性，造成农村耕地闲置的具体原因也各不相同。

本文以XL 村为例，试图探讨并研究冀中平原地区耕地闲置问题。XL 村处于河北省冀中平原腹地，耕地面积约200 hm2，全村共有2 500 人，农业种植类型丰富（梨、葡萄、山楂等），农业现代化发展迅速，村民在农忙时节务农；且村内和附近村庄工厂较多，村民在农闲时节务工，形成典型的“半耕半工”模式。近年来，由于现代化进程加快，XL 村耕地闲置问题日益严重，且耕地闲置的原因复杂多样，相比于其他村庄具有特殊性；因此以XL 村作为研究的典型例证，对耕地闲置及实现耕地合理利用问题展开研究。

1 XL 村农业生产及耕地闲置的现状

1.1 XL 村农业生产概况

XL 村地处冀中平原腹地，位于滹沱河流域、太行山以东，地势平坦开阔，基础设施完善，人均收入6 000元。XL 村属温带大陆性季风气候，年平均气温13.3 ℃，相对湿度为60%～80%，年平均降水量414.3 mm,全年日照2 532 h,气温日较差、年较差较大，寒暖交替、干湿相间、四季分明、热量充足、雨热同期，适合各种农作物的生长。该村所产的鸭梨成为全国首个专属驰名商标，山楂、葡萄获批地理标志证明商标。根据2019 年XL 村委会统计，XL 村共有耕地200 hm2，村民共2 500人，以种植梨树、葡萄为主，玉米、小麦为辅。

1.2 XL 村耕地闲置的现状

XL 村，地处冀中平原腹地，农业发展较为迅速，经济状况良好，历史悠久，村庄内外部公路遍布，交通便利，2019 年被政府评选为小康村。但近年来，由于经济的发展和城镇化进程的加快，XL 村出现了大量被闲置的耕地。因此在耕地闲置问题的研究上，XL 村为典型代表，且XL 村耕地闲置原因来自多方面，相比周边各村情况较为复杂。在XL 村东西两个方位都有不同程度的耕地闲置现象，但两个方位具体情况不同：东部的土壤质地为黏质土（俗称“胶泥土”），土壤贫瘠，产生的农业效益低，且附近养殖场较多，被围圈的土地不进行种植，养殖场附近土地受光率低，农作物减产；西部土地的质地则为壤土，由于倒春寒，西部受冻害严重。近年来，由于各种原因，XL 村撂荒耕地约为80 hm2。

2 XL 村耕地闲置的主要原因

2.1 耕地质量与自然气候

近年来，XL 村农业产出低效，农民种地积极性下降，导致很多耕地被闲置甚至荒废。造成这种现象，主要有两方面的原因：一是耕地质量较差，农业产量低。农民为了追求产量，过度使用化肥、农药，没有科学翻耕和种植，导致土质质量较差，由于缺少对农村科学种植的有效引导，农民不懂得休耕轮作，很多土地已经不能种出优质的农作物。二是自然灾害频发。农村出现的自然灾害主要有低温冻害、冰雹、病虫害等，农民防御灾害意识薄弱，导致农作物大量减产，由于考虑到时间成本，农民不得不放弃土地，外出务工。

案例1：2020 年4 月由于天气变化无常，温度不稳定，夜间发生了倒春寒（冻害）和冰雹灾害，造成当地葡萄、梨、桃、杏等减产，小麦大面积倒伏，农作物遭受毁灭性重创，大幅减产，家家户户几乎绝收，大面积的果树不得不荒弃，农民没有了土地收入，纷纷到附近工厂上班或者外出务工。

从以上案例可以看出：天气多变、自然灾害频发，对农业生产和人民生活都破坏极大，越来越多的农民选择务工，从而耕地闲置越来越严重。只有对农民加强科学种植的有效引导，保证土地质量，同时提高防御灾害能力和应急管理能力，才能够提高农业产量，保证农业增效、农民增收。

2.2 城镇化与外出务工

近年来，XL 村出现了大面积的耕地撂荒现象，且分布于村庄的各个方位。耕地撂荒是指因为某些原因，农民将承包的耕地完全闲置，不继续耕种农作物，任其荒芜。荒弃土地是对土地资源的浪费，导致土壤肥力下降，农业投入浪费，土地基础资源的价值得不到体现，生态环境衰退。据统计，XL 村土地撂荒达40%以上，造成撂荒的原因主要有：一是城镇化进程加快，劳务输出多,年轻人不种地；二是务农机会成本高，种地比较效益低，务工的收入远远高于务农的收入，耕地边际化。根据对XL 村的调查、访谈，存在完整和零散的撂荒耕地80 hm2左右，分布于村庄各个方位。

案例2：赵某，男，23 岁，有土地0.33 hm2，2020 年3 月前往深圳打工，常年在外，仅在农忙时节才回乡从事农业生产，形成了典型的“半耕半工”模式。村中几乎每个家庭都是这种情况，年轻人外出打工，老年人在家务农。赵某0.33 hm2土地，种植葡萄0.13 hm2，荒弃0.2 hm2。赵某的父母说：“现在农药、化肥、雇工都很贵，地里结出果子卖得却很便宜，种地无法养家糊口啊。”

从以上案例可以看出，随着城镇化进程的加快，生活支出逐渐变大，务农不足以应付生活开支，选择外出务工的农民尤其是年轻人越来越多，“半耕半工” 模式已经成为常态，留在农村的老年人无力承担繁重的农活；再加上农产品价格低，种地收益太低，大大削减了农民种地的积极性。

2.3 农户家庭因素的影响

农民稳，则国家稳；农业发展，则国家发展。新时代农村的发展，仍需重视处理好农民与土地的关系。中国农村的土地制度是以家庭为单位的联产承包责任制，这就决定了农村耕地的决策单位是家庭，农户的家庭特征对农村闲置耕地有重要的影响[6]。农户的家庭影响因素主要包括农民的年收入、企业的发展、农用地的种植类型、家庭成员的文化教育程度、务农人员比例、家庭人员健康程度、农村男女继承观念等。

案例3：张某，男，村民，52 岁，在访谈中张某介绍，“我个人爱好搞养殖，有3 个养猪棚、1 个养牛棚，农地里边种上了杨树、玉米,剩下的来搞养殖。我有两个儿子，都已经成家，大儿子在本村电力公司上班，大儿媳在邻村的缝纫机厂做衣服加工，只是在农忙时节帮家里的忙。小儿子因读大学毕业后留在了天津国企工作，定居天津，打算把我和老伴接过去安度晚年。咱农民啊，就离不开这片土地呀，等着老了，丧失劳动能力了再进城吧。”

从以上案例了解到，造成农村耕地闲置的家庭因素很多，有农用地类型多样化、务农人员少、文化程度高的子女进入城市、丧失劳动能力等。只有合理地处理好这些因素，保障耕地的流转、出租、转租，健全土地流转制度，才能使闲置耕地得到更好的利用。

3 实现闲置耕地有效利用的建议

3.1 政府应加大整治力度

政府制定对闲置土地合理利用的土地政策，运用行政与财政手段和措施，随时观测和洞察市场变化，政府有关部门可以利用GPS、GIS 等现代化信息手段对土地使用状况进行动态跟踪监测，适时调整规划措施，以便及时对土地进行现代化治理，最大限度解决耕地闲置问题[7]。政府对于闲置一年以上的耕地取消各种农业补贴，促进土地流转给需要土地的农民。政府加大对农业和耕地的补贴，对闲置耕地取消补贴，让农民的利益得到切实的维护和保证，促进农业生产的发展。

3.2 推广高效种植的农业模式

发挥地区优势和政策优势，因地制宜发展现代农业。目前，冀中农村农业经济发展缓慢，但发展前景广阔。充分利用闲置耕地，建立农村农业合作社，应用先进的机器设备，实现滴灌、施肥自动化，发展新品种葡萄种植，增强抵抗预防自然灾害的能力，采用先进技术等发展高效特色农业，提高农业的生产效益，这是对传统耕作模式的创新。推广优良经济作物和种植高效经济作物，充分调动农民经营土地的积极性[8]。

3.3 促进耕地的流转，避免资源浪费

完善我国土地流转制度，创新土地流转模式，采取一定的措施加快对闲置耕地的流转，建立农村土地流转机构，简化流转流程，建立多样化的流转模式，提供一个良好的土地流转平台。及时公布一些闲置耕地亟须流转的信息，建立多种信息传播渠道，让农民能够及时、准确地了解到耕地流转的信息[9]。鼓励农民建立合理规模的农业合作社、养殖场，加强对转租、转让、租赁等形式的土地流转的引导，促进土地流转形式多元化。

3.4 加强农业生产指导，培育新型职业农民

政府加大对农业的支持力度，增加科技投入，引导农业技术方面的专家、学者来农村指导农业生产，开展农业技术交流，让农民学习先进的农业知识，提高农业技术水平。现今懂农业技术知识的农民较少，缺少先进技术来解决农业发展中的问题，造成农业发展陷入困境，耕地被迫闲置。为解决该问题，政府必须加大对农业的支持力度，通过科技投入，提高农民的农业生产科技水平，通过组织宣传讲座，培育新型职业农民[10]。

4 结语

随着经济的发展，耕地闲置问题日益增多，产生的原因复杂多变，治理阻力很大，一直没有得到有效的改善和解决。通过以乡村振兴为视角对XL 村土地闲置问题进行研究，发现XL 村土地闲置问题相比于其他乡镇地区具有特殊性，每个地区耕地闲置情况也不尽相同，造成XL 村耕地闲置的主要原因是经济发展和现代化进程的加快、劳动力转移、自然灾害、种植农产品机会成本高、家庭自身特征等。耕地闲置问题日益严峻，而闲置耕地的治理不能仅靠政府，需要政府、社会、农户联合起来，寻找符合国情的对策，共同解决问题。土地是农民的根，只有解决好土地问题，才能实现农民致富，共享美好和谐生活。