张薰尹

摘 要：行政事业收费是一种非税收入，属于国家公共收入的一部分。实践中，行政事业收费较复杂，尚没有专门的行政收费法予以统一规范。近年来，对企业减费降费成为优化营商环境、促进经济社会高质量发展的重要举措。但收费主体对企业乱收费、企业逃缴合法收费的情况仍存在。检察机关通过对行政生效裁判结果以及行政非诉执行监督，促进涉案企业自动履行缴费义务，同时监督收费主体依法履行职责促进依法行政。

关键词：涉企行政事业收费 案件类型 法律依据 收费标准

一、涉企行政事业收费内涵

涉企行政事业收费是以企业为收费对象的行政事业收费的统称，属于行政事业收费的一种类型。要全面理解涉企行政事业收费，需要先把握好行政事业收费的概念及其主要违法行为。

行政事业收费的出现是国家行政实践的需要，也是补偿国家治理成本的需要。行政事业收费是实证法概念，是先实践后上升为法律理论的概念。因为没有专门的行政事业收费法，关于行政事业收费的概念和分类散见于各类行政规章之中。从诸多规定来看，行政事业收费可分为行政性收费和事业性收费，两者的收费主体都是国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，主要区别体现在：行政性收费的收费内容是公共管理，例如登记、注册费、许可证收费、药品注册费等，是收费主体在履行公共管理职能时，进行的成本补偿收费。而事业性收费的收费内容是公共服务，例如公路养路费、仲裁费、鉴定费、排污收费等，是收费主体在提供社会公共服务时依法收取的费用。从实践来看，涉企行政事业收费的收费项目中行政性收费占了很大的比重，收费内容主要是企业在设立、生产经营，以及最后的清算过程中，在收费主体的管理下，依法需要承担的行政性收费。虽然对于行政事业收费的类型化，行政性收费与事业性收费的区别，非常有探讨的空间，但是本文讨论的主要是针对涉企行政事业收费的检察监督，从检察职能出发，来思考办理涉企行政事业收费案件中需关注的问题。

税费改革一直是国家财政改革的重点内容，税和费经常被放在一起比较、讨论。相比于行政事业收费，税收的法律制度比较健全，有专门的《中华人民共和国税收征收管理法》，其中对征税的种类、标准、范围、程序都有严格的规定。行政事业收费领域的规范层级不高，规范性文件就能成为收费的依据，客观上容易滋生违法行为。根据主体不同，涉企行政事业收费的违法行为主要有两类：一类是企业不依法缴纳其应该缴纳的行政事业收费，或者即便繳纳了，但是缴纳不符合标准;另一类是收取行政事业收费的主体作出的收费决定不合法不合理，例如收费主体有瑕疵、收费内容不合法、收费标准不合理等等。[1]鉴于此，只有将行政事业收费纳入法治化轨道，才能稳步推进。

二、涉企行政事业收费检察监督的必要性

检察机关对涉企行政事业收费进行检察监督，是行政检察“一手托两家”法律功能定位的体现，更是积极参与国家治理现代化的着力点。

（一）行政检察概念的应有之义

行政检察属于行政权与检察权、审判权之间的交叉地带，即检察机关对行政活动、行政审判活动进行检察监督的领域。[2]自1990年我国正式实施行政诉讼法以来，行政检察最初是指行政诉讼检察监督，主要指对行政诉讼裁判结果的监督。在十八届三中全会后，行政检察的概念逐步被重视起来，能否对其进行广义解释，即检察权对行政行为的全过程监督，这点值得进一步探索、研究。实践中，自2019年以来，行政检察积极探索，在对行政生效裁判结果监督、审判人员违法行为的监督、行政执行监督的传统领域外，开拓了对行政非诉执行监督和行政争议实质性化解，一定程度上发挥了检察机关在法治政府建设中更大、更积极的作用。无论是广义解释还是狭义解释，传统的业务领域还是开拓的新领域，检察机关针对涉企行政事业收费案件，通过法院穿透到政府机关进行有效法律监督，实现行政检察“一手托两家”的功能定位，这点是无可厚非的。

（二）司法实践的现实需求

从司法实践来看，行政事业收费检察监督的案件量主要集中在对法院生效裁判结果监督、行政非诉执行监督这两个领域。其中，行政生效裁判结果监督中案件主要以收费相对人认为收费主体的收费标准、数额存在问题而产生。检察机关应依法监督，如发现法院确实存在事实认定错误，或者法律适用错误，作出的裁判有错误，检察机关要依法履职，维护收费相对人的合法权益。

从行政非诉执行监督来看，行政非诉执行监督案件均是行政机关因无法执行、执行不能等原因导致执行不到位的案件，该类案件普遍存在执行难的问题。对非诉执行案件的监督不仅是对法院执法活动的监督，也是对行政机关执法活动的监督，有助于推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。2018年2月8日最高人民检察院专门下发了《关于印发〈全国检察机关开展民事和行政非诉执行监督活动实施方案〉的通知》，从2018年3月至2019年10月全国检察机关开展行政非诉执行监督专项活动。从在专项活动期间检察机关办理的案件来看，如山东省某法院怠于执行收缴异地建设费非诉执行裁定监督案、山东省某法院怠于裁定追加社会保险费征缴被执行人非诉执行监督案和某公司欠缴人防易地建设费行政非诉执行监督案，法院办理的这些涉企行政事业收费案件均涉及到法律适用问题、企业缴费资格问题，检察机关依法发出检察建议，保护国有财产，维护国家利益，同时也保护公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）促进依法行政的重要举措

从涉企行政事业收费的内涵看，它具有公共性、补偿性、特定性，其收费是为了国家和社会公共利益。根据宪法第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。行政事业收费作为一种具体的行政行为，实质上属于行政征收。虽然在第十届全国人大常委会明确将行政收费法写入立法规划中，但是遗憾的是，行政收费法至今仍没有出台，这主要是现实中行政事业收费过于复杂，各地收费实践差异大，造成立法困难，很难出台一部全国性的行政事业收费的法律。从实践来看，行政事业收费的依据比较杂乱，有法律法规，也有规范性文件，无疑给行政事业收费的司法实践带来了困难。行政事业收费，涉及到人、财、物，行政事业收费制度的改革对于政府来说是一场深层次的革命，也是一场自我革命，会遇到很多梗阻。如果没有外力的推动加入，那么行政事业收费制度自身的内生的改革动力会逐步递减，越到基层越消极。所以此项改革要内外力共同作用，形成合力，共同推进，一体建设。这既要有人大的监督，同时也要有法律监督，即检察机关作为宪法规定的法律监督机关，一同参与到法治政府建设中来。因此，对行政事业收费领域进行检察监督，不仅是检察机关的法定职责，也是更好地规范行政事业收费的必然选择。例如，在某法院怠于执行收缴异地建设费非诉执行裁定监督案中，检察机关认为该案自裁定至今已有六年多，没有办理延期的情况，法院执行存在超期，因此向法院依法发出执行活动监督检察建议，有效推进了非诉执行案件的进展。又如，在某法院怠于裁定追加社会保险费征缴被执行人非诉执行监督案中，检察机关发现原被执行人已经在强制执行期间注销，且非诉执行标的未得到清偿，遂向法院提出执行监督的检察建议，追加该公司股东为被执行人，有效保障了社会保险费的征缴，维护了法律权威和社会公共利益。再如，在某公司欠缴人防易地建设费行政非诉执行监督案中，检察机关认为人防易地建设费属于行政事业性收费，在发出检察建议的同时，积极同法院、人防办对接，共享非诉执行案件信息，促使更多的行政相对人自动履行义务。

三、办理涉企行政事业收费案件需关注的问题

（一）明确涉企行政事业收费案件的类型

办理行政案件的关键环节之一，是要明确该行政行为属于哪种具体行政行为。涉企行政事业收费属于行政征收的具体行政行为，这点容易理解和把握。但是，再进行细分，则比较繁琐复杂。如上所述，行政事业收费可分为行政性和事业性收费两大类。结合收费的主体、内容不同，行政性收费、事业性收费还可以再划分。以行政事业性收费为例，从行政法规层面来看，2018年国家发改委、财政部印发的《中华人民共和国行政事业性收费标准管理办法》（以下简称《办法》）第14条规定：“对符合规定申请的收费标准，应当根据收费的不同性质和成本构成特点实行分类审核。”《办法》还进一步对行政事业性收费的五种类型进行划分，在第5章第30条也规定了法律责任。这五种行政事业性收费类型分别是：第15条行政管理类收费、第16条资源补偿类收费、第17条鉴定类收费、第18条考试类收费、第19条培训类收费。正是因为行政事业收费类型的复杂性，对检察机关依法开展法律监督造成了困难，需要办案检察官掌握各类型行政事业收费的法律适用条件，并且要做到具体问题具体分析，根据案件类型采用多元化检察监督方法。

鉴于此，面对涉企行政事业收费案件类型的复杂性，可以借助现代科技手段，构建科学的案件类型分析模型，利用大数据进行科学分析，将人工智能和法律逻辑进行有机结合，并将智能检察数据系统融入到涉企行政事业收费的检察监督实践中。同时，还可以利用信息共享系统，健全内外协作机制。建立检察机关与行政机关的行政执法信息共享系统，行政执法机关在开展行政事业收费工作时，可邀请检察机关派员参与研究。对性质难以认定的案件，行政执法机关可商请检察机关提前介入。

（二）核实企业逃避缴纳行政事业收费的原因

涉企行政事业收费案件合法性证据涉及两个方面，一是收费主体、收费对象的合法性，二是收费标准、内容的合法性。立法法第8条第7项规定，对非国有财产的征收属于法律保留事项，据此有学者认为涉企行政事业收费属于法律保留事项，但是不属于绝对法律保留事项，行政事业收费的法律依据应当是法律和行政法规。[3]《中小企业促进法》第54条还进一步规定，任何单位不得违反法律、法规向中小企业收取费用，不得实施没有法律、法规依据的罚款，不得向中小企业摊派财物。中小企业对违反上述规定的行为有权拒绝和举报、控告。[4]

如上所述，涉企行政事业收费违法行为有两类：一是企业逃避缴纳合法的行政事业收费;二是收费主体有《办法》中规定的四种违法情形，即擅自制定企业收费标准、不执行收费标准或减免政策的、对已经取消、停止的项目仍然收费的、未按照规定向社会公示的。检察机关在开展检察监督过程中，对于企业逃避缴纳行政事业收费的违法行为，要深入调查核实企业不缴纳行政事业收费的原因。如果因为行政事业收费本身就存在问题，企业拒不缴纳是为了维护自身合法权益，检察机关可以依法启动调查核实权，判断收费主体是否真的存在违法收费的情形。若属实，根据违法行为的具体情况依法采用合适监督方式。如经调查，涉企行政事业收费并无不妥，企业是刻意逃避缴纳，检察机关需进一步深入调查导致收费主体消极作为的原因，如果是因为收费工作机制的不完善引起的，还可以移交给公益诉讼检察部门，通过公益诉讼诉前程序，以检察建议的方式，及时向有关部门提出法律意见，促进出台会签文件，完善工作机制，积极参与到社会治理中来。

（三）判断行政事业收费主体违法的原因

涉企行政事业收费的设立法律依据不仅很广泛，还具有一定的政策性。特别是具体的收费标准、程序，以及取消或停收的依据，都具有一定的政策性导向。近年来，优化营商环境，促进企业发展，各地陆续取消或调整了涉企行政事业收费的内容，但是这些调整作出的依据有的是措施、指示、命令等非立法性文件，有的没有采取法定程序作出。特别是针对法律法规规定的行政事业收费，在没有修法的情况下就对收费项目作出修改，其合法性受到质疑。不能否认降费减费确实减轻了企业的负担，但是如果不依法依规进行，其合法性是存疑的，不利于将行政事业收费纳入法治化治理的轨道。

检察机关对行政诉讼监督应坚持依法全面审查原则，不限于当事人申请监督范圍，应对行政诉讼案件事实认定和法律适用进行全面审查，应重点审查以下内容：

1.收费单位违法擅自制定企业收费标准。针对此种情况，检察机关重点关注“擅自”的原因，如果“擅自”是在不了解法律法规下无意做出的错误的行政行为，检察机关可以进行释法说理，促进行政机关依法行政。如果“擅自”是故意的，这种故意下往往还隐藏着公职人员的违法违纪行为，要移送有关部门，依法追究相关人员的法律责任。

2.收费主体不执行法律规定的收费标准或减免政策的，或者采取分解收费项目、增加收费频次、延长收费时限、扩大收费范围等方式变相提高收费标准的。此种情况，检察机关可以开展调查核实，深入调查情况产生的原因。

3.已明令取消的收费项目或者停止执行的收费标准仍然收费的。注意是“明令”，也就是说，收费主体是明知不应当再收取行政事业收费的，却明知故犯的，检察机关应依法维护企业合法权益，督促行政机关依法行政。

4.收费单位未按照规定向社会公示收费项目、收费标准收费的。这种情况违反了行政法中的程序公开原则。程序公开原则是指用以规范行政权的行政程序，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公开。程序公开的实质是现代民主政治向行政权提出的公开行使的要求，这一原则的法治意义是将行政权运作的基本过程公开于社会，接受社会监督，防止行政权被滥用。违背程序公开原则，实质上也是对公众知情权的侵犯，侵犯了社会公共利益，行政检察部门可以将案件线索移送公益诉讼检察部门，通过公益诉讼诉前程序督促行政机关依法向社会公示收费项目、收费标准。行政事业收费可以逐步建立听证制度，收费主体在作出涉企行政事业收费的决定前，由企业表达意见，对收费的合法性、合理性、标准等，广泛征询意见，达到双赢多赢共赢，检察机关作为参与国家治理现代化的一方，也可参与到行政事业收费听证过程中，对听证的程序、内容依法开展检察监督。