周松

（天津大学法学院，天津 300072）

1 引言

《循环经济促进法》于2009 年1 月1 日起施行，标志着我国循环经济发展步入了法制化的轨道［1］。《循环经济促进法》实施至今已12 年有余，其间于2018 年10 月26 日修正过一次，该次修正仅调整了部分主管部门的称谓，不涉及实质内容的修改。12年间，《循环经济促进法》取得了一系列积极的实施成效，促进了循环经济的发展，为绿色低碳循环发展的经济体系构建和生态文明建设奠定了基础。同时，我国经济社会发生了深刻变革，《循环经济促进法》的实施环境也发生了重大变化，对《循环经济促进法》在实施中显现的一些问题应当予以重视并妥善解决，以继续发挥其法律效能，为循环经济发展、可持续发展和加快推进生态文建设保驾护航。

2 《循环经济促进法》的实施成效

《循环经济促进法》从制定之初即着力解决污染治理和资源综合利用两大制约我国经济社会发展的源头问题。《循环经济促进法》以仿生态理论等为基础，对传统的“资源－产品－污染排放”的单向线性发展模式以及“先污染－后治理”的末端治理发展模式予以创新，率先以立法方式确立了接近于“资源－产品－再生资源”的循环经济发展模式。经过12 年的实践，《循环经济促进法》完成了第一阶段的历史使命，有效推动了循环经济的发展，取得了一系列显著成效。

2.1 确立了发展循环经济的重大战略地位

改革开放以来，我国经济经历了高速发展阶段，各项建设均取得了辉煌成就，更是创造了经济快速发展的奇迹。但同时也付出了代价，最突出的就是环境和资源问题日益尖锐，已成为制约我国经济发展和社会进步的瓶颈。这种以环境和资源为代价换取经济增长的发展模式已经不能满足我国可持续发展的要求，转变经济发展方式、优化经济结构迫在眉睫，发展循环经济成为首要突破口。《循环经济促进法》的公布施行，首次以立法形式确立了发展循环经济在国家发展中的重大战略地位，并赋予循环经济以法律内涵，为在法治轨道上推动循环经济发展奠定了基础，我国循环经济发展进入了运用法治力量发展的新阶段［2］。随后，“十三五”规划纲要和新修订的《固体废物污染环境防治法》等进一步从法律层面确立了发展循环经济的地位，并指出要实施循环发展引领计划等专项行动。

《循环经济促进法》施行后，国家不断出台文件推进发展循环经济重大战略的落地。党的十九大报告以及“十四五”规划和2035 年远景目标纲要均重视推行循环经济理念，提高资源利用效率，构建资源循环利用体系。国务院及各部委出台了《循环经济发展战略及近期行动计划》《循环发展引领行动》等，支持贯彻新发展理念，强调大力发展循环经济。据统计，已生效的与循环经济发展相关的法律法规、部门规章等规范性文件已达60 余件，为循环经济发展重大战略地位的确立提供了法治支撑。见图1。

图1 《循环经济促进法》施行后发布的有关发展循环经济的文件数量

2.2 推动了发展循环经济制度体系的建立

制度即办事规程，制度为行为提供依据和指引。《循环经济促进法》第二章专章规定了循环经济发展规划制度、生产者责任延伸制度等6 项发展循环经济的基本管理制度。这些基本管理制度构成了《循环经济促进法》的核心内容，为循环经济的发展指明了方向，也为实现《循环经济促进法》的立法目的，推动循环经济发展，实现绿色发展、可持续发展提供了制度保障。

规划是顶层设计，是长远的发展计划，是行动指南。《循环经济促进法》第十二条确立了循环经济发展规划制度，该制度是保障和推动循环经济发展的首要措施。除14 部委联合印发的《循环发展引领行动》外，北京市、贵州省、甘肃省、广东省、四川省、山西省、河南省、内蒙古自治区等省级行政单位印发了本行政区域的循环经济发展规划，厦门市、鄂尔多斯市、白银市、苏州市、庆阳市等十几个市级行政单位也印发了适用于地方的循环经济发展规划，有力推动了循环经济发展规划制度的确立。

生产者责任延伸制度是指将生产者应承担的责任从生产环节延伸到产品的全生命周期。《循环经济促进法》第十五条将该制度予以确立，该制度是发展循环经济的内在要求，是促进生产者对其生产的产品承担再利用和资源化义务的驱动。2020 年修订的《固体废物污染环境防治法》和国务院制定的《生产者责任延伸制度推行方案》都提出要在特定领域建立生产者责任延伸制度，并明确了电器电子、铅蓄电池等产品生产者的废旧产品回收义务，也是对循环经济再利用和资源化原则的细化落实。2020 年12 月11 日公布的《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》，提出纸基复合包装的再利用率要达到40%以上的目标，是落实生产者责任延伸制度的重要措施。同时，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《报废机动车回收管理办法》两部行政法规也均于2019 年修正，《铅蓄电池回收利用管理暂行办法》也已公开征求意见。除此之外，江西省、四川省、安徽省、海南省、天津市西青区、泸州市、滁州市、黄山市等省市区级人民政府也发布了推进生产者责任延伸制度的规范性文件，夯实了生产者责任延伸制度的落实。以上措施为在特定领域施行生产者责任延伸制度提供了依据，也为其推广应用奠定了基础。

《循环经济促进法》第十四条规定建立循环经济评价指标体系，并作为制定循环经济发展规划和评价考核的依据。为贯彻落实《循环经济促进法》的要求，国务院4 部委局联合制定了《循环经济发展评价指标体系》，确立了包括综合指标、专项指标和参考指标多位一体的评价指标体系，同时还规定了各指标的计算方法和数据来源部门，为科学评价循环经济发展状况，推动循环经济发展提供了保障。

除循环经济评价指标体系外，循环经济标准体系在整个循环经济制度体系建设中也具有重要的基础性作用，是循环经济先进手段推广的技术支撑。《循环经济促进法》第十七条明确提出要建立循环经济标准体系，随后，国务院发布的《循环经济发展战略及近期行动计划》《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020）》也均对循环经济标准化、建立循环经济标准体系提出了要求。据统计，2008—2018 年发布的循环经济领域的国家标准244 部，行业标准308部，团体标准64 部［3］，有效推动了循环经济标准体系的建立。

2.3 促进了资源综合利用效率的提高

《循环经济促进法》立法目的一个方面即为提高资源的综合利用效率，资源综合利用是从源头和末端减量化的措施，也是“3R”原则的题中应有之义。《循环经济促进法》颁布实施后，各部委从不同角度密集出台相关政策，支持推进资源综合利用工作，取得显著成效。

一是农林废弃物综合利用率稳步提升。《循环经济促进法》实施以前，我国对秸秆利用还主要停留在就地焚烧的方式，尚无秸秆综合利用的意识。对禽畜养殖废弃物、农膜回收利用也认知尚浅。在《循环经济促进法》的推动下，减量化、再利用和资源化活动逐步落实到农林废弃物的综合利用工作上。据统计，2017 年全国秸秆综合利用率已达到82%，2018 年达到84%［4］。2017 年我国禽畜养殖废弃物综合利用率达60%以上，2018 年达到70%。2017 年和2018 年我国农用地膜回收率均达到60%以上［3］。

二是再生资源综合回收利用量和回收利用总值不断提升。2018 年，我国十大类别的再生资源回收总量为32 218.2 亿t，同比增长14.2%；回收总值为8 704.6 亿元，同比增长15.3%［5］。除废旧纺织品外，2005—2018 年九大类别再生资源的综合利用率均呈整体增长趋势，见表1。

表1 2005—2018 年九大类别再生资源的回收利用情况

部分再生资源回收利用增长趋势见图2。

图2 部分再生资源回收利用增长趋势

三是垃圾资源化利用取得显著成效。垃圾的无害化处理是将垃圾变废为宝，减少垃圾对环境的污染。《循环经济促进法》实施之前，2008 年我国城市生活垃圾无害化处理率为66.8%。2008—2017 年，全国城市生活垃圾无害处理率从66.8%增长到了97.7%，增长了30.9%。2017 年，全国城市生活垃圾清运量为21 520.9 万t，无害化处理量为21 034.2 万t，无害化处理率达到了97.7%。2008—2017 年，全国县城生活垃圾无害化处理率从12.34%增长到91%，增长了78.66%。2017 年，全国县城生活垃圾清运量为6 747 万t，无害化处理量为6 140 万t，无害化处理率达到了91%［3］。

另外，工业和信息化部节能与综合利用司于2020 年12 月16 日公示了资源综合利用行业规范企业名单，同时还撤销了规范企业名单中的部分企业。以上企业名单是工信部根据相关规范条件等规定，经专家审核和现场核查后确定的，对资源综合利用的规范和提升具有重要推动和监督作用。符合资源综合利用的规范企业数量为：符合《废钢铁加工行业准入条件》的企业101 家；符合《新能源汽车废旧动力蓄电池综合利用行业规范条件》的企业22家；符合《废塑料综合利用行业规范条件》的企业21 家；符合《废旧轮胎综合利用行业规范条件》的企业10 家。

2.4 循环经济示范试点工作取得显著成效

为贯彻《循环经济促进法》，发挥循环经济示范试点的引领和推动作用，国务院及各部委先后发文，指出要建设一批循环经济示范城市，构建起覆盖全社会的资源循环利用体系。国家发改委等3 部门还于2016 年1 月通过评审将天津静海县等61 个地区确定为国家循环经济示范城市（县）。各省（市、区）国家循环经济示范城市（县）数量见图3。

图3 国家循环经济示范城市（县）数量

2017 年4 月，国家发改委等14 部委联合印发的《循环发展引领行动》指出要开展园区循环化改造行动等十大专项行动，大力发展循环经济，促进循环经济的高质量发展。以园区循环化改造、“城市矿产”示范基地、资源循环利用基地为主要内容的循环经济示范试点得到了较快发展，也取得了一系列显著成效。自《循环经济促进法》实施以来，截至2013 年，中央财政共支持建设了29 个“城市矿产”示范基地、49个餐厨废弃物无害化处理和资源化利用试点、27 个循环化改造园区。截至2019 年4 月，国家发改委、财政部共组织了3 次园区循环化改造示范试点和4 次“城市矿产”示范基地的终期验收工作，共有44 个试点园区和27 个示范基地通过终期验收。

2.5 促进了各行业及公民对发展循环经济的态度转变

《循环经济促进法》的立法目的就是要确立相应的法律制度，规制、引导政府、企事业单位等组织以及公民的行为，以推动循环经济的发展，从而达到实现可持续发展等更深层次的目的。我国循环经济的发展，有一个内涵不断扩大、思路逐步清晰、重点与时俱进的过程，也是基于我国国情和发展阶段的理论探索、认识升华和模式创新［3］。通过《循环经济促进法》的宣传贯彻、政策法规的制定，循环经济理念逐步深入人心，发展循环经济也由政府的被动推动转变为人们的自觉行动，对循环经济发展的态度也由法律的被动规制转变为主动认同实践。对循环经济发展理念的认同不只停留在观念上，并且还付诸实际行动。例如，拟以政府和社会资本合作模式开展的天津市某公园项目等重大建设项目，已经在主动落实发展循环经济的相关内涵要求。该公园项目可行性研究报告的绿色建筑章节指出，要将该项目建设成绿色建筑示范项目，将会产生良好的展示和示范效应，有利于建筑节能、节水、节材、节地、环保生态、可再生能源利用等技术在天津地区的推广，加快绿色建筑理念普及，促进循环经济和生态文明建设，并指出项目建设中选用可再循环材料使用量占比应达到10%以上。施工中对建筑主体中所使用的原始材料、可循环利用材料进行分类列表统计，回收利用废弃物。

除此之外，其他建设活动也都在执行《循环经济促进法》的相关规定。如在我国经济发展中占据重要地位的房地产开发建设活动，无论是审批制还是备案制的项目，均在其批复或备案材料中明确项目建成后的年综合能源消费量，作为总量调控的依据和控制手段，这也是在实践中落实《循环经济促进法》相关规定的举措之一。

3 《循环经济促进法》实施中存在的问题

《循环经济促进法》实施期间，我国经济社会发生了深刻变革，发展环境和《循环经济促进法》的实施环境也发生了变化，实施中逐步显现出一些问题，应当予以重视。

3.1 发展循环经济的体制机制不够健全

发展循环经济的体制机制是指循环经济发展领域的机构设置和运行以及机构之间的权限划分和相互作用。《循环经济促进法》第五条规定了国务院和地方人民政府循环经济发展综合管理部门的统一监管责任以及国务院和地方人民政府环境等有关主管部门的协同监管责任，但实践中还存在部门配合不力等问题。《循环经济促进法》在为相关部门设定责任时，未明确各部门的具体权限划分和职责，因主体责任不清导致的执法主动性和自觉性不高的情形普遍存在，《循环经济促进法》落实的动力不足问题突出。

3.2 发展循环经济的基本管理制度尚未全面落实

《循环经济促进法》第十二条规定了要建立循环经济发展规划制度，目前虽已取得积极成效，但仍有一些制度尚未全面落实。如内蒙古自治区人大常委会在2019 年进行执法检查时，发现在循环经济发展规划制度的建立及落实上，仅有少数地区制定了循环经济发展规划，且循环经济评价指标体系在区内也尚未完全建立。在其他地方也存在类似情形，《循环经济促进法》规定的相关管理制度仍需进一步推进落实。

3.3 《循环经济促进法》在法律体系中的地位不明确

目前，在循环经济领域，我国尚未建立系统的法律体系，相关法律调整范围交叉重叠，未形成协调一致的法律体系。如《固体废物污染环境防治法》也涉及推进循环经济发展的相关问题，《清洁生产促进法》也涉及提高资源利用效率问题，但从循环经济本质来看，其本身就包含了提高资源利用效率等内容。换言之，从源头和末端治理环境污染的主要途径之一就是提高资源利用效率，减少废物的产生，而减少废物等污染物产生的主要途径之一又是清洁生产。另外，《循环经济促进法》在法律体系中的定位也不明确，有观点认为《循环经济促进法》是由部分具有经济法性质和部分具有环境法性质的规则构成的综合性法律，究其本质而言是一部环境友好型的经济法［2］。2021 年1 月19 日，全国人大发言人表示我国现行有效法律274 件，按相应的法律部门分类，《循环经济促进法》也属经济法。也有观点认为循环经济法既不属于环境法，也不属于经济法，应当是一个独立的法律部门［6］。可见，我国在循环经济发展领域尚无系统的法律法规体系，也无循环经济基本法。《循环经济促进法》和《固体废弃物污染环境防治法》《清洁生产促进法》《节约能源法》等法律交叉重叠，相互之间虽起到一定的补充作用，但仍缺乏体系性，这对《循环经济促进法》的实施也会产生阻碍。

3.4 对《循环经济促进法》的认识存在偏差

《循环经济促进法》实施过程中，有支持观点认为《循环经济促进法》在全面推动循环经济发展，促进绿色转型上发挥了历史性作用。也有质疑观点，例如有观点认为《循环经济促进法》条文未被法院援引，作为裁判依据处理具体纠纷案件，《循环经济促进法》不具备法律本身所应具有定分止争的功能，不能满足现实需要；还有观点认为法律本身并非产业促进的有效手段，立法应以资源节约和资源利用的管制为方向，而不应以促进循环经济发展为主要方向；等等。

4 《循环经济促进法》的完善建议

4.1 创新和丰富循环经济发展理论

普遍认为，循环经济的理论基础是仿生态理论和“宇宙飞船理论”。生态系统是一个由生物与环境组成的整体，由生产者、消费者和分解者构成。生产者起基础性作用，负责合成有机物，为生态系统提供物质来源。消费者又将生产者提供的物质予以消耗，产生“废物”。理论上只有生产者和消费者就可以使生态系统保持运作，但生态系统运行到一定程度后，消费者产生的“废物”越来越多，到生态系统无法承受的时候就会导致整个生态系统的崩溃。要保证生态系统持续运行下去，就需要分解者发挥作用。分解者可以将消费者产生的“废物”分解成为生产者可以利用的原材料，从而使“废物”重新进入生态系统的循环圈，保持生态系统的持续运行，仿生态系统理论正是借鉴这种智慧的生态运行模式构建起来的。循环经济又是根据仿生态理论将经济发展中的主体角色，参照生态圈的角色定位予以分类，各司其职，从而使经济发展持续健康运行。另外，循环经济还参照“宇宙飞船理论”将地球比作是一个独立空间，资源总量受限的宇宙飞船要想持续运行下去，就需要将资源循环利用，尽量减少废物的产生，从而解决资源有限的困境。

循环经济的发展虽以上述两种理论作为基础，但循环经济本身还具有其特有的特征。比如循环经济注重经济发展与环境保护的协调，注重经济发展与减少资源消耗的协调，注重经济发展与提高资源利用效率的协调等。发展循环经济作为一项重大战略，不仅注重经济活动末端废物的处置问题，更从源头注重进入经济活动的资源总量以及过程中资源利用效率提高的问题。循环经济是一个涵盖经济活动全过程，集经济发展、资源利用、污染治理等为一体的综合概念，正如王明远提出的，循环经济是以资源节约和循环利用为核心的一种经济模式［7］。循环经济的本质是通过提高资源利用效率等手段，解决生态与发展平衡问题，实现可持续发展、绿色发展，其特征可表述为“四低一高”，即低投入、低消耗、低排放、低污染，资源高效利用。对循环经济发展理论的研究应当予以重视，不断创新和完善相应的理论基础，丰富循环经济的内涵和外延，为循环经济发展提供支撑。只有作为基础的循环经济本身的理论基础得以夯实，作为上层建筑的相关法律才能更有支撑，更有生命力和活力。

4.2 完善发展循环经济的体制机制

发展循环经济作为我国经济社会发展的一项重大战略，必须将党的领导落实到循环经济发展重大工作中，构建党领导发展循环经济工作的体制机制，发挥党总揽全局、协调各方作用，进一步强化体制机制建设。鉴于各有关主管部门在发展循环经济中的配合不力、职责不明确不具体的问题，应坚持问题导向，探索建立适应性组织机构，明确各主管部门的职责。除发展循环经济综合管理部门的组织协调外，还应当建立各部门之间的协调工作机制，信息共享，建立在党统一领导下协同联动的高效体制机制，不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家关于推进循环经济发展的机构职能体系，形成合力，全面促进循环经济健康发展。

4.3 完善循环经济管理制度

在新时期，一方面，应当加快落实《循环经济促进法》确定的基本管理制度，加大执法力度，对循环经济发展综合管理部门等其他有关主管部门、企业、个人等主体不依法履行相应义务的行为，应严格依法予以处罚。将《循环经济促进法》第六章的法律责任部分运用起来，从而保障现有基本管理制度的落实。另一方面，还应根据发展实际完善相关制度，为循环经济发展提供完善的制度保障。结合污染治理和提高资源综合利用效率等，应当在基本管理制度中设置关于提高资源利用效率的各种管理制度，将资源利用作为发展循环经济的一个重要部分予以调整，并为其设立专门的管理制度，为建立循环经济法律体系奠定制度基础。

4.4 构建以《循环经济促进法》为核心的循环经济法律体系

清洁生产、提高资源利用效率、发展循环经济相互依存、相互促进，存在交叉重叠的关系，但从法律调整层面，应当统筹考虑，协调一致。国务院于2021年2 月2 日印发的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》指出，要加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系，并以《循环经济促进法》为核心，建立和完善资源综合利用和推动循环经济发展等方面的法律法规体系。加快构建循环经济法律体系，也是以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指导，在法治轨道上推进循环经济发展的题中应有之义。纵观《循环经济促进法》本身，其除具备一般法律特征外，还具备调整内容的广泛性、调整主体的多元性、调整手段的综合性、调整目的的公益性、较强的科学技术性等特点［2］。一方面，《循环经济促进法》不仅涉及污染防治，还涉及资源综合利用和清洁生产等领域，本身具有很强的综合性。另一方面，资源综合利用、清洁生产均为实现循环经济发展、绿色发展、可持续发展的路径方式。应当将规制资源综合利用、清洁生产等相关领域的法律整合至以《循环经济促进法》为统领，相关法律为配套的循环经济法律体系中，协调一致，相互补充，构建发展循环经济的法律体系，为促进经济社会发展全面绿色转型，建立健全绿色低碳循环发展经济体系，解决我国资源和生态问题提供法治保障。循环经济法律体系见图4。

图4 循环经济法律体系

4.5 完善配套规范性文件，在法治轨道上推进循环经济发展

发展循环经济作为我国一项重大发展战略不是一部法律可以完全规制的，在构建起循环经济法律体系的基础上，《循环经济促进法》将作为循环经济发展领域的基本法，法律的原则性特征决定了需要配套的行政法规、部门规章、地方性法规甚至地方政府规章等其他规范性文件予以细化落实，并保证上下规范性文件的系统性、规范性、协调性，形成合力，从而实现在法治轨道上推进循环经济发展，实现《循环经济促进法》的法律价值的目标。

4.6 科学评估《循环经济促进法》的实施成效并不断完善

法律评估是指在法律公布并施行一定时间后对其进行的总结评价，它通过对法律的功能作用、实施绩效以及存在的问题进行调查和评估，分析是否达到预期目标，总结经验，吸取教训，提出对策建议。对一部法律是否符合时代要求，是否发挥了应有作用，应当从立法时的环境和立法目的出发，尊重客观事实，进行科学评估。在我国经济快速发展，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐的背景下，为解决环境污染和资源利用两大问题，立法者高瞻远瞩，提出运用法治的力量解决现实问题，推动循环经济发展，推动《循环经济促进法》的出台，将发展循环经济这一先进经济模式以法律的形式确立下来，为解决经济发展与资源环境问题提出了建设性解决方案。实施以来，从体制机制建设、制度建立以及产业园区、企业、公民等层面均起到了良好推动作用，取得了一系列成效。

如前所述，十几年间我国经济和社会发生了巨大变化，应尊重客观情况，对《循环经济促进法》的实施成效和现有问题进行科学的法律评估。任何法律都必须经受实践的检验。只有通过法律的实施，包括执法、司法、守法，才能不断显现出该法的成效和问题，才能看出它能否达到预期的立法目的，是否可以有效调整相应的社会关系，从而总结经验，适时修订，不断完善。《循环经济促进法》已经实施12 年之久，应当对其进行科学评估，发现问题并及时解决，从而不断发挥该法的法律效能。

5 结语

《循环经济促进法》自实施以来，确立了循环经济是国家经济社会发展的重大战略的地位，已经取得了一系列积极成效。随着经济社会和法治环境的变化，也显现出了一些问题，应当对《循环经济促进法》进行法律评估，并在此基础上加以完善，持续发挥《循环经济促进法》对循环经济发展、绿色发展、可持续发展、生态文明建设的推动作用，为构建绿色低碳循环发展经济体系和加快推进生态文明建设保驾护航。