关于制定《综合档案馆服务规范》的思考

2021-11-26嘎拉森徐拥军中国人民大学信息资源管理学院

浙江档案 2021年4期

嘎拉森徐拥军/中国人民大学信息资源管理学院

提供档案利用服务是综合档案馆的基本职责，也是综合档案馆保障公民利用档案权利、提高社会影响力的重要途径。为提升综合档案馆的服务水平，更好地满足人民群众的档案利用需求，应制定一套科学、合理的档案行业标准《综合档案馆服务规范》（以下简称“《规范》”），对综合档案馆（以下简称“档案馆”）的服务工作予以引导和规范。

1 制定《综合档案馆服务规范》的必要性

1.1 制定《规范》是贯彻落实新修订档案法相关规定的重要举措

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新修订档案法”）。新修订档案法中的多项条款都强调了档案馆“为民服务”的职责、理念，明确了个人和组织依法利用档案的权利，并专门针对档案馆为社会公众提供服务的内容、形式等做出了规定。如，新修订档案法第二十八条规定档案馆应“创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平”、第三十四条鼓励档案馆开发利用馆藏档案进行文化教育等，这些都充分传递了新修订档案法所秉持的档案资源“为民所建、为民所管、为民所用”的价值理念[1]。但新修订档案法涉及档案事业方方面面，相对宏观和概括，无法从微观角度和技术层面为档案馆服务工作提供规范和引导。在实际落实与推进时，需要有更加专门的、细化的标准规范作为补充。因此，制定《规范》是贯彻落实新修订档案法相关规定的重要举措。

1.2 制定《规范》符合机构改革后档案馆职能定位的相应要求

2018年，按照中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，地方档案机构完成了改革。档案机构改革后，绝大多数地方实行“局馆分立”模式，档案行政职能划归党委办公厅（室），党委办公厅（室）加挂档案局的牌子，而档案馆成为党委或党委办公厅（室）下属的文化事业机构。此外，新修订档案法第十条确认了档案馆的文化事业机构属性，并着重强调了档案馆的服务性。当前，档案馆作为独立的文化事业机构，其职能更加明确和聚焦，就是要回归和做好档案管理和服务工作，保障和满足人民群众的档案利用权利与需求。因此，制定《规范》能够有效引导档案馆进一步聚焦主责主业，履行好主要职能，发挥好基本功能，适应机构改革后的新定位、新要求。

1.3 制定《规范》能够满足社会公众的现实需要

随着社会发展和公众文化素养提升，社会公众对档案资源的利用需求快速增长，越来越多的公众走进档案馆，利用档案资源办理公私事务或进行学术研究。以国家档案局2019年度的统计数据为例，当年全国各级国家综合档案馆接待利用者716.4万人次，提供利用档案、现行文件、资料共达2212.4万卷、件、册次[2]。但档案馆以往的封闭性和神秘性导致大多数公众对档案馆的职能定位、服务提供类型、服务获取方式缺乏必要的认识和了解，影响档案馆服务的开展与推广。此外，随着社会公众对于档案资源的利用需求朝着个性化和多样化方向发展，以往“你查我调”的基础档案查阅利用模式已难以满足当前社会公众的档案利用需求。基于档案内容进行深度开发，以及在此基础上提供知识化、专题化和产品化的利用服务，将是未来档案馆提供利用服务的趋势所在。但对于具体服务的业务流程和技术方法，目前各级档案馆尚处于“各自为政”的摸索阶段，缺乏统一的规范作为参考和指导。制定《规范》不仅能够帮助档案馆明确服务职责、厘清服务内容、规范服务业务流程与技术方法，进而提高档案馆的服务能力和水平，满足社会公众希望利用档案资源、享受档案馆服务的现实需求，还能够为社会公众了解、监督和反馈档案馆服务工作提供参照标准。

1.4 制定《规范》是提升档案馆社会影响力和提高公众满意度的重要途径

向社会公众提供档案查阅利用服务是档案馆的重要职能之一，也是档案馆向社会公众展示自身形象、传递服务精神、体现档案价值的重要方式。当前我国档案馆的社会影响力远低于图书馆、博物馆。2018年度，全国各级国家综合档案馆接待利用者724.9万人次，比上年增长9.93%[3]；同年度，全国公共图书馆和博物馆的全年总流通人次则分别为82032万和104436万人次，分别比上年增长10.2%和85.3%[4]。其重要原因之一，就是档案馆长期以来缺少服务标准规范的引导和规范，对内没有让工作人员树立更为良好的服务意识与服务精神，对外在社会公众心目中造成了档案馆的神秘感与距离感，导致了档案馆服务水平和能力的相对滞后。制定《规范》能够从制度层面引起各级档案馆全馆上下对档案服务工作的重视，进而促进档案馆各项业务工作的全面发展；也能够向社会公众传递档案馆“以民为本”“服务至上”的理念，吸引更多公众走进档案馆、利用档案资源，从而提升档案馆的社会影响力与公众满意度。

1.5 制定《规范》是健全我国档案标准规范体系的重要途径

改革开放40多年来，我国档案法治化和标准化建设取得了诸多成绩，逐步建立起具有中国特色的档案法规标准体系，为档案事业发展提供了依据和保障。但现行的档案国家标准和行业标准多为管理、业务及技术类型，服务方面的标准仅有《档案服务外包工作规范》，且该标准中的档案服务仅包括档案寄存、档案数字化、档案销毁等以合理管理为目标的服务类型，没有面向社会公众提供档案利用服务的标准。制定《规范》是健全我国档案法规标准体系的应有之义，能够与其他相关法规标准相辅相成，共同促进我国档案事业全方位、高质量发展。

2 制定《综合档案馆服务规范》的可行性

2.1 部分地区综合档案馆的服务实践发展，能够为制定《规范》提供有益经验

虽然我国目前尚未制定统一的《规范》，但部分档案馆已经在实践过程中探索和总结出了一套相对成熟的档案服务模式与方法，其中个别档案馆还制定了档案服务利用的制度、指南等，这些都能够为建立《规范》提供有益经验。如，浙江省档案馆不仅根据本馆实际制定了《浙江省档案馆档案资料利用办法》《浙江省档案馆查阅政府公开信息规定》，对档案资料的查阅、复制、外借、公布以及政府公开信息查阅的限制条件、具体流程等做出了较详细的规定，还在2018年与上海市、江苏省、安徽省档案部门联合发布了《长三角地区民生档案“异地查档、便民服务”办事指南（试行）》，对异地查档的申请条件、所需申请材料、具体查档程序进行了解释说明，同年还完成了《浙江省国家综合档案馆公共服务规范》的省地方标准立项工作，力求通过制度建设提升档案馆服务水平。青岛市档案馆在制定《青岛市档案馆查阅利用档案须知》《青岛市数字档案馆在线查阅利用档案指南》的基础上，针对知青档案、破产企业档案、工商登记档案、社会保险档案等15类涉及民生的重点档案利用服务制定了专门指南，对档案内容、查档手续、查档时间、查档地点、在线查档网址等做了详细说明。苏州市档案馆制定了《爱国主义教育基地规程》《利用开放档案暂行办法》《利用非开放档案暂行办法》《关于外国组织和个人利用馆藏档案的暂行办法》等，并且配套发布了《苏州市区查档便民服务手册》。

从实际效果与社会反响来看，上述档案馆制定服务制度大大提高了社会公众查阅利用档案的便捷性，获得了社会公众与业内同行的认可。其具体经验能够为我国建立《规范》提供启示与借鉴。

2.2 图书馆界已建立成熟的标准体系，能够为制定《规范》提供参考与借鉴

为推进公共图书馆服务的标准化建设和能力提升，国际和各国图书馆组织一直都十分重视服务标准方面的研究与制定，目前已经建成了较为完善的公共图书馆服务规范体系。其经验与内容可为我国制定《规范》提供参考与借鉴。

美国早在1917年就已经颁布了首部公共图书馆标准，并随着实践发展和社会公众需求变化不断地进行修订完善，并在此过程中逐步建立了包括图书馆服务标准、规划指南等在内的一整套服务标准体系。值得一提的是，考虑到不同地区经济水平和发展现状差异等，美国图书馆协会（American Library Association，ALA）还发布了《公共图书馆系统最低标准》（Minimum Standards for Public Library Systems）和《公共图书馆计划过程》（Planning Process for Public Libraries）等一系列配套标准，为图书馆服务划定了最低标准、描绘了建设蓝图，各州在此基础上也制定了更具地区适应性、可操作性的地方标准[5]。这些标准规范不仅对美国公共图书馆的服务水平提升具有极大的指导价值，对各国图书馆服务的发展与建设也产生了深远影响。

1949年，联合国教科文组织公布了《联合国教科文组织公共图书馆宣言》，特别强调了公共图书馆服务功能的重要性，并对部分重点服务内容的具体运作与管理做出了进一步规定。1958年，国际图书馆协会和机构联合会（International Federation of Library Associations and Institutions，IFLA）发布了《公共图书馆服务标准》，多年来为各国公共图书馆的服务开展和相关标准体系建设提供指导。此外，英国、澳大利亚、加拿大等也都建立了一套体系完备、覆盖完全、相互协调的公共图书馆服务标准体系。

我国图书馆界也一直致力于通过标准规范建设提升公共图书馆的服务能力，满足不同群体的服务需求。2011年，我国公共图书馆服务领域首部国家标准《公共图书馆服务规范》发布，并于次年正式实施。此后10年来，我国陆续制定发布了多项针对少年儿童、视障人士等不同群体，面向省、市、县（区）、乡镇、社区等不同级别公共图书馆，针对参考咨询等专门服务类别的服务规范，逐步建立了一套多层次、宽领域的服务规范体系。

国内外图书馆的多年实践证明制定服务标准规范能够极大地提升图书馆的服务水平和服务能力，提升图书馆的社会影响力和公共满意度。其经验值得档案界借鉴，其标准规范内容也可供制定《规范》时参考。

3《综合档案馆服务规范》应包含的主要内容

3.1 服务总则

服务总则指档案馆在开展服务过程中所要遵循的指导思想与基本原则，是决定档案馆服务开展质量的重要基础。在服务总则中应当明确以下三方面的内容：第一，阐明档案馆文化事业机构的职能定位，以此来强调档案馆开展服务的合理性与必要性；第二，明确档案馆的服务对象，一般来讲档案馆的服务对象应包括所有公众，同时应专门指出着重关注残障人士、进城务工人员等特殊群体；第三，树立以人为本、为民服务等档案馆的服务理念，以明确理念指引具体服务的开展。

3.2 服务资源

一般来讲，档案馆的服务资源可以分为馆藏档案资源、软硬件资源和人力资源三大类。馆藏资源是支撑档案馆服务开展的基础性资源。馆藏资源的丰富程度和质量高低对于档案馆服务水平有着决定性的作用。《档案馆工作通则》《各级各类档案馆收集档案范围的规定》已对各级综合档案馆的收集档案范围、期限、手续等做出了明确规定，各类档案的著录、整理、保管等也已经有成熟的标准规范可做参考。《规范》可在此基础上进一步对档案馆的资源建设要求、检索利用工具开发进行细化说明。除依法接收属于本馆收集范围的具有长久保存价值的档案外，公开征集和接受捐赠也是档案馆馆藏资源的重要来源。因此，在资源建设方面，《规范》应强调档案馆需合理设计馆藏结构、丰富馆藏内容、突出馆藏特色。在检索利用工具开发方面，《规范》应对建立检索体系的要求、检索系统的功能需求以及全宗指南、分类目录等常用检索工具的编制方法与要点等进行说明。此外，需要特别强调服务过程中馆藏资源的安全保障问题，保障好馆藏资源的原件安全与信息安全。

硬件资源包括档案馆建筑和馆内配套的电子信息设备等，软件资源主要指支持档案服务工作的各类应用系统及基础软件。目前，在硬件方面，我国已经颁布了专门针对档案馆建筑设计的行业标准《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》，《规范》需要在此基础之上进一步明确各级档案馆服务大厅、接待室、阅览室、展览厅、报告厅等对外服务用房的使用面积指标、功能需求。另外，由于目前我国在档案馆的硬件设备方面尚未颁布专门的标准规范，因此《规范》应重点对不同等级档案馆各项服务、各类对外服务用房所需的计算机、复印机和缩微阅读器等硬件设备的配备数量、质量进行明确规定。在软件方面，可以参考《档案馆移动服务平台建设指南》等标准的要求，对于运行环境建设所需要的网络宽带、服务器和基础软件等进行规定，并对相关信息系统所需具备的功能予以说明。

人力资源是档案馆服务资源中最具能动性的因素，科学合理的人员配置能够为档案馆服务工作注入活力与创造力。《规范》应当对各级档案馆服务人员的数量、学历水平和职业技能等提出要求或指导。此外，档案馆服务人员的岗位培训和继续教育也是保障档案馆服务能力提升的重要途径。《规范》应当结合《档案专业人员继续教育规定》等规范性文件对档案馆服务人员的岗位培训和继续教育提出相对明确的要求。

3.3 服务的业务流程与技术手段

服务的业务流程指档案馆为特定用户提供的从起始到完成某一项服务的完整过程，技术手段是指各项业务流程中所采取的具体规则、方法、技巧等。服务的业务流程与技术手段是影响档案馆服务开展规范化程度的重要因素。

目前，我国档案馆提供的常见服务主要包括：公布与开放档案、接待查档服务、代办查档服务、咨询服务、出具档案证明服务、档案复制服务、代摘抄档案服务、汇编出版档案文献、举办档案展览、政府公开信息查阅服务、爱国主义教育基地建设等。近年来，随着信息技术的发展以及档案馆文化职能的凸显和主动服务意识的增强，档案服务的领域与手段也在逐步拓展，部分地区档案馆还提供了专题数据库查询、公众开放日活动、亲子文化活动等新型档案服务。

为保证不同档案馆、不同工作人员所提供的服务能够相对统一、标准，《规范》应对档案馆提供的各类常见服务的范围、内容、流程、技术予以规范和指引。如针对档案复制服务，《规范》应分别明确对于开放档案和未开放档案复制的限制要求，利用者提交档案复制服务申请的方式、流程，档案馆接到档案复制服务申请后的响应方式、提供服务的技术手段。档案复制服务的种类可以分为计算机打印、静电复印、缩微胶片复印、照相翻拍、印放、批量档案的缩微翻拍等，《规范》需对上述各服务方式需使用的硬件设备、操作的技术要点、提供复制品的基本参数要求分别予以说明。

3.4 服务效能

服务效能指档案馆在服务开展过程中体现出的对社会公众需求的满足能力与效率，是评价档案馆服务开展能力的重要指标。针对服务能力，档案馆最基础的服务能力体现在服务时间方面，核心则表现在服务的内容方面。为此，《规范》需对各级档案馆的最低开放时间、公休日和国家法定节假日开放时间等作出底线性规定。此外，《规范》有必要对档案馆可以提供的服务内容进行列举与解释说明。如可提供哪些基础服务来保障和满足利用者的最低档案查询、利用需求，另外可提供哪些远程服务、个性化服务等为更广大的群体提供更灵活多样、有针对性的服务。针对服务效率，《规范》可以从不同服务的响应时间、馆藏档案资源的管理与利用状况、档案展览或宣传活动的举办场次和参与人数等能够反映档案馆服务开展效果的指标入手，并对具体的指标构成和效率统计方式进行明确。

3.5 服务信息标识

服务信息标识是指档案馆利用不同媒介和方式，将本馆的服务场所引导信息及服务提供动态信息等传播给社会公众的一种活动。是档案馆面向社会公众传递信息、推广服务的重要渠道。

《规范》可从引导标识、服务告示、馆藏档案资源揭示、活动推广4个方面做出具体要求与规定。引导标识部分应当对档案馆内社会公众可及空间所设置的各类标识的具体设置位置、数量、所使用的图形符号与文字、规格等进行明确要求，具体的设置要求可参考国家标准《公共信息导向系统设置原则与要求第1部分：总则》和《公共信息图形符号第1部分：通用符号》；服务告示部分应明确当综合档案馆发生开放时间调整或因故临时闭馆等情况时，向社会公众发布公告的时间与方式；馆藏档案资源揭示部分，根据新修订档案法中对档案公布与利用的规定，《规范》应明确综合档案馆定期向社会公众公布开放档案目录的具体途径以及其他馆藏档案资源的推介方式；活动推广部分应明确档案馆可通过社交媒体、网站、广播等形式宣传本馆服务活动，吸引更多用户了解、参与档案馆服务活动。

3.6 服务监督与反馈

有效的监督与反馈机制是保障档案馆服务水平提升的重要方式，不仅能够帮助档案馆及时发现和解决服务过程中存在的不足与问题，也是加强与用户沟通，督促工作人员积极、认真开展服务工作的重要途径。对于服务的监督，《规范》应当明确社会公众对档案馆服务监督的具体渠道、方式以及档案馆的响应时间。一般可以通过设置意见箱、开通网上投诉功能、公布投诉电话、公开馆长信箱等方式接受社会公众的监督，响应时间则多为3到5个工作日；对于服务的反馈，《规范》可从档案馆开展用户满意调查的指标、方法、频率及调查结果应用等方面进行规定。