周耀林 邵金凌 姚楚辉 张兆阳/武汉大学信息管理学院

党的十八届三中全会指出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。围绕这一目标，党的十九届四中全会做出了相关决定，这是我国在顺应时代潮流，适应社会主要矛盾变化过程中做出的行动纲领和政治宣誓，开辟了“中国之治”的新境界。

国家治理的大背景也给档案工作提出了新要求。国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》明确提出了“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”，国家档案局档案馆（室）业务指导司也将“提升机关档案资源的治理能力和治理水平”[1]纳入2020年工作要点。此外，各地启动的“十四五”规划编制工作也针对档案治理工作提出了发展新思路，如北京市朝阳区以加强基础业务建设、组建专业人才队伍为重点，推进全区档案治理体系和治理能力现代化[2]。可见全面提升档案治理能力和治理水平是今后一个时期档案工作发展的重要目标，也是推动档案事业实现高质量发展所面临的重大挑战。

现阶段，学者们主要围绕档案治理的定义、特征、实现路径等方面展开探讨，大多在定义探讨或特征分析的过程中，对档案治理主体的构成进行简要说明。如，晏秦提出，除档案部门外，社会组织与公民在档案治理中的重要性也将凸显[3]；常大伟认为，档案治理主体具有多元性，包括党委、政府、档案行政机关、其他档案机构、社会组织或个人等[4]。而专门针对档案治理主体的研究成果较少，现有的研究主要着眼于宏观层面，将治理主体大致划分为国家、社会和个人三类[5]，或是从档案馆[6]、档案行政部门[7]的视角探析治理路径。由此可见，目前的研究多孤立地探讨档案机构在档案治理过程中扮演的角色，对其他类型治理主体的关注度不够，也未能详细阐释各治理主体在治理活动中的角色定位与影响作用。因此，本文基于“国家档案治理体系和治理能力现代化”的价值目标，以档案治理主体为主题，从利益相关者的视角切入，准确定位和比较相关主体的角色，以期提出更有针对性的档案治理发展策略。

1 档案治理与利益相关者理论

1.1 档案治理理论

“档案治理”是在国家治理的背景下，以档案自身的特点，吸收和借鉴治理理论的内涵并应用于档案学研究中所催生的术语。现代意义上的“治理”（Governance）研究起源于公共部门管理改革，这一阶段所提出的“3E标准”“新公共管理”“企业家政府”到“治理”[8]，代表了处理社会公共事务方式由“统治向管理再向治理”方向演进。伴随第三部门的兴起，国家与公民社会突破零和博弈，公共利益实现方式由一元、强制、垄断走向多元、民主、合作[9]。随着现代化进程的推进，社会结构在各个层面都发生了巨大变化，传统的社会管理方式也逐渐失灵，面临危机。因此，以“治理”理念破除“管理”困境成为当前社会主导思想。

在这一背景下，国内外围绕“档案治理”相关主题展开了一系列研究与讨论。国际层面上，“治理”成为了档案会议的重要议题[10]。如，2008年第16届国际档案大会的主题是“档案、治理与发展：绘制未来社会的蓝图”；国际档案理事会2018年会的主题为“档案：治理、记忆与遗产”；国际档案理事会2020年会的主题为“赋能知识社会”，这体现了档案学界推动档案工作价值提升，参与社会治理，为知识社会赋能的愿景。

在国内，我国就档案治理这一主题展开讨论，取得了一定的研究成果：晏秦分析了档案治理的内涵、特征与功能[11]；陈忠海等综合分析了档案治理的理论与现实依据，探究了档案治理与档案事业现代化的关系，针对档案治理研究的难点提出应对策略[12]；徐拥军等对档案治理现代化的理论内涵进行了分析，并提出档案治理现代化的实践路径[13]。

由此可见，国内外已经就档案治理这一主题展开研究，取得了一定的成绩。但研究侧重点不完全相同，其中，国外多从行政角度出发，探究档案在社会治理、问责等方面的作用，国内多为基础理论研究，探究了档案治理的理论内涵、体系构建、治理措施等内容。

1.2 利益相关者理论

20世纪30年代，“利益相关者”（Stakeholder）理论在企业管理领域萌芽。1965年，安索夫在《公司战略》一书中正式使用“利益相关者”一词。1984年，弗里曼开创性地从战略管理角度研究利益相关者理论，并将其界定为“任何能够影响企业目标的实现或被目标的实现所影响的团体或个人”[14]。这一定义将利益相关者的研究范围从企业拓展到政府、社区、非政府组织、公民等其他实体[15]。

20世纪80年代末以后，利益相关者分类研究成为了西方学者的研究热点，具有代表性的研究成果有：弗里曼（1984）从所有权、经济依赖性和社会利益三个角度划分利益相关者；克拉克森（1995）根据与企业联系的紧密性，将利益相关者分为主要的利益相关者和次要的利益相关者；米切尔、阿格尔和伍德（20世纪90年代）提出了米切尔评分法，根据合法性、权力性和紧急性对利益相关者群体进行划分。

综上所述，利益相关者理论虽然产生于经济活动和企业管理之中，但其与“追求股东利益最大化”的股东至上理论有本质区别，前者更关注多种利益主体在组织的战略决策与未来发展中的影响力。因此，这一理论在公共部门具有一定适用性[16]，如在电子政务系统建设[17]、科学数据管理[18]、大学战略管理[19]等方面均有运用。

1.3 利益相关者理论在档案治理中的适用性分析

其一，利益相关者理论强调利益主体多元，这与档案治理主体多元理念相匹配。档案治理秉持“社会本位”理念，相较于档案管理，档案治理更加强调参与主体的多元性，这与利益相关者理论关注“组织内外环境中受组织决策和行动影响的任何相关者”的观点不谋而合。

其二，利益相关者理论中的分类研究成果可为档案治理主体分类研究提供借鉴参考。在档案治理过程中，不仅需要发挥档案机构的作用，还要关注到其他主体的实际参与情况。因此，治理主体识别将是档案治理理论研究的重要任务。而对于利益相关者理论而言，其分类研究强调“对利益相关者进行科学分类，分别管理”，这能够为档案治理主体的划分提供全新的思考视角，具有重要参考价值。

针对我国档案治理领域的研究，纳入利益相关者进行考量，以丰富理论研究内涵，拓新研究视角。同时，面对复杂的内外部环境，档案治理需要识别参与主体及其角色，协调他们之间的冲突，促进档案治理取得实际成效。

2 档案治理的利益相关者分析

2.1 档案治理利益相关者界定

档案治理的利益相关者是指影响档案治理的发展和目标实现，或受档案治理目标实现影响的各种力量，他们的利益诉求和行为取向，可能互相一致，也可能发生冲突。本文以新修订通过的《中华人民共和国档案法》为主要依据，以《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》补充，从中总结档案治理的利益相关者，它们是法定的档案治理主体。

第一，档案主管部门。档案主管部门在档案治理中扮演着重要角色。新修订档案法将“档案行政管理部门”改为“档案主管部门”，旗帜鲜明的将档案主管部门摆在了宏观指导的地位，明确了其在档案治理体系构建中应当发挥统筹规划、协调发展、监督管理的核心作用[20]。例如制定档案事业发展规划、依照法律法规监督检查档案馆和其他组织单位的档案工作等。

第二，档案馆（室）。档案馆（室）为档案实践部门，是档案资源中心和档案工作重心，承担档案的接收、收集、整理、保管和提供利用等业务工作。在2018年新一轮的机构改革中，多地档案机构设置由“局馆合一”改为“局馆分设”[21]，在这一模式下，部分档案馆也被赋予了区域内档案业务指导功能，在推进档案治理体系和治理能力现代化中能够起到更大的作用。

第三，文化事业机构。图书馆、博物馆等文化事业机构与档案机构在信息资源保存方面存在交叉。这既为档案治理的实现提供了重要的资源保障，也能够帮助档案机构提高自身在社会治理中的站位。如整合档案馆、图书馆、博物馆的资源与服务，构建档案、图书、博物信息共享空间等。

第四，政府信息管理机构。在政府信息公开和数据开放的背景下，以大数据管理局为代表的政府信息管理机构应运而生。政府信息管理机构与档案机构不仅在管理对象上有重合，且二者的服务宗旨也有相似之处。由此可见，明确政府信息管理机构在档案工作中的定位，对构建完善的档案治理体系具有重要意义。

第五，公民。公民既是档案的主要形成者，也是档案的使用者。随着公民的精神文化需求日益增长，整个社会的档案意识也有所提升，公民也越来越重视依法获取和利用档案信息资源的权利，其在档案事业中的参与度越来越高。例如参与档案管理决策、参加档案机构组织的活动等。

第六，档案研究机构。档案研究机构主要包括高校、独立的科研院所、档案学会等。从档案管理走向档案治理，需要档案科研机构开展研究活动，参与到档案治理方案的讨论、制定、修改，档案治理工作的落实、评估等环节，为档案事务的有序推进提供理论支撑。如北京大学、中国人民大学、中国社科院法学所等多家高等院校和研究机构参与档案法修订工作[22]。

第七，媒体。社会媒体在档案治理过程中发挥着重要作用，既为自下而上的参与提供途径，也为自上而下的管理提供帮助，实现了社会与档案机构之间双向沟通。例如档案机构开通社交账号发布信息、开展互动。

第八，档案服务企业。档案服务企业主要是指为档案机构提供“事务性管理服务”的企业。随着档案主管部门不断弱化行政管控，市场作用逐渐凸显，档案服务企业逐步成为重要的行业力量。如，档案服务企业为档案机构提供档案托管寄存、档案保护修复、档案数字化等服务。

2.2 档案治理利益相关者角色定位：基于权力—动力矩阵

档案治理过程中涉及多方利益主体，不同档案治理主体的角色定位存在差异。新修订档案法对档案机构（包括档案主管部门、档案馆等）及其职责作出明确规定，同时也规范了图书馆、博物馆、档案服务企业等利益相关者参与档案事务的方式。因此，需要在“多元共治”理念的指导下，对不同主体在档案治理中的地位和态度进行判断，识别主要利益相关者，制定更加有针对性的发展策略。本文采取权力—动力矩阵（Aubrey Mendelow，1991）确定档案治理利益相关者的位置。利用这种方式，可以很好地评估和分析出档案治理过程中应该特别注意哪类主体的影响。

2.2.1 权力比较

利益相关者权力的大小指其在档案治理中影响力高低。首先，档案机构在档案治理中具有较大影响力。其中，档案主管部门负责把握档案事业的发展方向，对档案工作起到统筹规划、监督指导的作用，因此具有最高影响力；档案馆（室）拥有丰富的档案资源储备，随着信息技术的发展，档案在国家治理现代化建设中的价值也不断彰显，因此，档案馆（室）在档案治理战略规划中，也具有较大话语权。

其次，政府信息管理机构、文化事业机构等在档案治理现代化发展中具有一定的影响力。具体来说，档案与政府信息存在密不可分的关联，具有重要价值的政府信息最终将归档成为档案，因此，政府信息管理机构也是档案治理中的关键主体。图书馆、博物馆等文化事业机构保存的部分文献、文物信息同时也具备档案属性，因此这一类机构也是档案治理中不可忽视的力量，能够有效拓展档案馆跨界合作的深度与广度，对于创新档案治理模式具有一定推动作用。

最后，其他利益相关者虽然与档案机构、政府信息管理机构、文化事业管理机构相比影响力较小，却也是有力的补充。具体来说，媒体的影响力与公民相比较高，前者利用互联网、新媒体等工具，可以产生更加深刻的社会影响。档案研究机构能够发挥自身的条件和优势，有针对性地开展档案科研活动，为档案治理战略制定和实施提供理论支持。档案服务企业承担部分基础性工作，对档案机构日常活动能否顺利开展具有一定影响，但他们往往属于被管理的对象，对于档案治理各项工作的影响力较为有限。

2.2.2 可预测性比较

利益相关者可预测性的高低指的是预测其对对档案治理支持情况的难易程度。首先，受到外部政策驱动以及内部发展需要，档案机构对于推进档案治理始终持积极态度。从外部政策上来看，目前各地纷纷启动“十四五”规划编制工作，北京、天津、贵州、江西等地都将继续推进档案治理现代化纳入了下一阶段档案事业发展的总体目标，这也对档案机构提出了更高的要求。从机构发展上来看，档案作为国家信息资源体系重要基础，其在丰富社会认知、促进民主、保护公民权利等方面的价值逐渐被认识与重视，这为档案机构的转型和发展提供了新的机遇。

其次，相较于档案机构，政府信息管理机构、文化事业机构在档案治理现代化进程中，缺乏直接利益关系，起到的助推作用、期待的价值回报有限，对档案治理所持的支持态度并不坚定。以当前地方政府组建的大数据管理局为例，作为新兴的政府信息管理部门，其实践经验还不够丰富，与档案机构之间的职能界限、权责关系还有待进一步明确。图书馆、博物馆等文化事业机构在馆藏资源、服务方式、服务目的等方面与档案机构存在一定差异，且往往缺乏宏观上的政策指导，未在战略规划层面实现协作互通，致使机构间缺少深层交流与合作。

最后，其他利益相关者在档案治理中的行为可预测性在较大差异。对于档案研究机构和档案服务企业而言，它们与档案治理的利益相关度较高，如档案研究机构参与政策制定、档案服务企业承包基础性档案业务工作等，因此，其对档案治理相关政策的实施持积极态度的可能性较大。而公民和媒体从业者大多从机密性、历史性[23]等外在特点认识档案，对档案的认知并不准确，也尚未把握档案的价值，他们在档案治理中往往较为被动。因此，准确把握与引导这一群体的态度具有一定难度。

3 基于主体定位的档案治理发展策略

3.1 使命驱动：凝聚信息管理机构的共识

作为国家治理体系的重要组成部分，档案治理的实现不仅需要档案机构的参与，也离不开政府信息管理机构、文化事业机构的支持。为此，档案机构应当主动加强沟通，凝聚共识，建立长期有效的合作关系，以破除相关机构之间缺乏协作沟通的困境。

具体来说，档案机构应当在政策、技术、业务、资源等方面，积极寻求与政府信息管理机构、文化事业机构的合作，构建互相促进、互为补充的新局面。在《中华人民共和国政府信息公开条例》《电子公文归档管理暂行办法》《中华人民共和国档案法》等相关政策法规的指导下，依托于已有的大数据平台，推动技术融合、业务融合、数据融合，打破信息壁垒，“实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”[24]，为推进档案治理的现代化建设奠定资源基础、拓展实现路径。

3.2 制度保障：明确档案机构的权责范围

档案治理需要依靠法律制度为档案机构的合理有效参与提供制度保障，明确权责范围，获取行动路径，以避免档案治理工作陷入行政化、功利化、无序化的困局。

具体来说，在档案治理模式下，档案机构必须清晰认识到自身的权力和责任，建立健全权责明晰制度，在法律框架内，积极履行自身职能，发挥档案机构在档案治理中的引导地位。结合各地实际情况，制定相应的发展战略规划，完善监督评价制度，针对相关政策的落实情况与意见反馈，对治理方案进行合理调整，实事求是，确保向档案治理现代化目标前进。同时，档案机构要转变传统的管理本位观念，在多元主体协同治理理念的引导下，发展信任、合作和协同等社会资本形式。

3.3 目标定位：构建多元主体的治理体系

档案治理现代化最终实现离不开多元主体的共同参与，应当充分调动社会多元主体的积极性，基于各自的角色定位，参与到档案治理工作中来，以摆脱传统的管理工作流于业务，缺乏互动，缺乏价值发现等弊端。

具体来说，档案研究机构应当把握档案管理向档案治理转型的历史机遇，积极展开学术研究活动，为战略规划、调整提供理论支持，同时具有国际视野，学习国外先进经验，积极向国际档案界宣传中国档案治理成就。档案服务企业应当严格遵守新修订档案法、地方档案管理条例等相关规定，不仅关注企业自身经济效益，更要维护社会效益，更好地构建统一开放、竞争有序的档案社会化服务市场体系。媒体从业者应当利用自身优势，配合档案机构做好宣传工作，普及档案知识，增强公民的档案意识，在社会营造支持档案工作的良好氛围。公众可以积极参与到档案治理的各项活动中来，发挥个体的活力，例如部分历史研究爱好者，可以利用开放性档案资源开展研究，实现价值共创与知识转移。