律师参与地方立法的路径研究

2021-11-24王利虎

法制博览 2021年21期

王利虎

（浙江钟声律师事务所，浙江台州 317200）

一、律师参与地方性立法活动的正当性

律师参与地方立法活动并不是空谈，在我国已经有实践经验和理论支持，其参与立法活动具有一定的正当性。首先从律师职业的特性来看，律师因为其职业的需要，专业的法律知识与法律职业技能是必备的，并且因为职业是为当事人提供法律服务，因此能涉及社会生活的方方面面，相比于普通民众更具有问题意识与参与意识。基于此，律师职业特性所带来的在地方立法活动中的优越性体现在长期的法律实践使律师更加熟悉法律的实操性和法律适用中存在的缺陷，业务涉及范围的广泛性决定其更熟悉各地域、各阶层的人的诉求，同时也比普通民众更为了解法律的专业概念、表述方式等。[1]其次，律师参与地方立法活动已经有法律上的支持。我国2015年对《立法法》的修改，其中最大亮点就在于对地方性法规立法主体的扩大，在第七十二条中规定到：“……设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规……。”[2]立法主体扩至设区的市给律师参与地方立法活动提供了途径，同时提供了法律支持，使参与立法具有合法性和正当性。最后从我国地方立法活动以往的经验来看，我国地方立法机关所采用的是委托立法与单独立法两种方式。而这两种方式最大的弊病在于削弱了人民的参与程度，也就意味着产生的地方性法规并不能全部体现当地人民的意愿和利益。甚至会出现为保护部门与地方利益而损害社会公众利益的现象。与此不同的是，律师因为职业的属性，本来就具有独立性、中立性。[3]在参与地方立法活动中能以客观角度进行立法，并且兼顾各方利益。而且律师参与地方性立法活动相比较于上述两种立法方式，针对设区的市的地方性立法律师因长期的本地法律实践活动更为了解本地的情况，在参与法律制定时更为客观和符合实际，制定出来的地方性法规也更具有实操性、科学性和合理性，同时律师参与地方性立法活动也是耗费时间、精力、成本最小的。所以律师职业的特性带来的优势，法律支撑带来的途径，律师参与立法方式的合理性、科学性决定了律师参与地方性立法活动的正当性。

二、我国律师参与地方性立法活动的路径现状

我国律师参与地方性立法活动已经有着广泛的实践，在许多省区市的地方性立法中已经积累了丰富的经验。比如2001年重庆市委托律师事务所起草了《重庆市物业管理条例》，2004年青岛市人大委托两家律师事务所起草《青岛市物业管理条例》等。这些立法经验代表着律师已经参与地方性立法活动，只不过是以委托律师事务所的形式。[4]在之后的地方性立法活动中，我国对于律师的参与由律师事务所形式向法律协会的形式转变。虽然参与方式不同，但都表明律师参与地方性的立法活动已经成为常态。并且从我国律师参与地方性立法活动的经验来看，律师的参与方式在不断丰富。起初是以当选人大代表的方式直接提出建议或者当地立法机关以委托的形式参与，都是以直接方式参与。而现在方式逐渐增多，较为常见的是以征求意见会、座谈会、听证会等方式间接参与，还有一些地方立法机关会专门聘请律师为立法顾问进行参与。[5]更为主动的方式还有一些由律师组成的律师协会等机构或者单独的律师，经过调研形成意见向当地立法机关提交。可见，我国律师参与地方性立法活动不管在经验或者是方式上都是较为丰富的，但同时也暴露出我国律师参与地方性立法活动的路径问题。

三、我国律师参与地方性立法活动的路径问题

我国目前律师参与地方性立法活动的路径确实有所增多，但从总体上参与地方性立法活动的实践经验上来看，参与路径还是存在一定的问题。第一，从总体上来看参与路径过于单一，而且律师参与深度不足。我国目前的参与路径从其本质上分析都为同一性质，只是方式不同。而参与深度取决于参与的路径，路径的单一化，也使得律师在参与时未能深入，只停留于表面形式。[6]第二，律师参与地方性立法活动的路径并没有相关的法律规章制度进行详细规定和保障。比如以委托方式参与地方性立法，并未规定律师的参与准入标准、律师的立法报酬、方案提交方式、回应方式等。除此之外，律师参与路径还受到市场的支配。主要体现于委托立法方式中，地方立法机关进行委托时，完全由地方立法机关自主决定。在一定程度上使律师的参与路径得不到保障，出现市场竞争，导致法律服务市场秩序的混乱。[7]第三，由于律师法律服务职业商业化带来的经济效益，律师在参与地方性立法活动时面对高付出低回报甚至无回报的情况，降低了参与的意愿，使得路径形同虚设。并且当前律师参与地方性立法活动多是以集体形式参加，个人的不重视导致相关机构组织也不够重视，也没有具体的规范和指导，更是加剧了参与路径的单一化发展。以上三个问题都是我国当前律师参与地方性立法活动所凸显出来的路径问题，需结合我国的实际情况与实践经验探索问题的解决途径。

四、我国律师参与地方性立法活动路径的完善建议

我国律师参与地方性立法活动路径的完善需立足于当前我国法治建设的理念。结合我国律师参与地方性立法活动的实践经验，提出完善我国律师参与地方性立法活动路径的具体建议。[8]首先应完善与我国律师参与地方性立法活动路径相关的法律规章制度保障体系。最佳的方式是通过对《立法法》和《律师法》等法律的修订进行相关法律规章制度体系的完善。同时明确并详细规定律师参与路径方式、参与程序、参与标准等事项，重点规定律师或者律师相关组织机构的参与标准和地方立法机关的选择标准，减少参与的随意性、不合理性，给予参与路径法律保障。同时以法律规定的方式能够明确参与的方式，有利于从本质上拓宽律师参与的路径，避免形成单一化路径。其次，律师的相关组织或者机构应起带头作用，重视参与地方性立法活动，积极参与地方性立法活动，以此带动律师个人的重视。同时注重行业内参与规范、指导规则的制定，加强与地方立法机关的交流，提升整体参与地方立法活动的水平，进而提升整体立法质量，提高律师参与的积极性。同时不断对参与地方性立法活动的经验进行总结，优化参与的路径。最后应将参与路径问题的完善重心放置于参与主体身上。参与主体的意愿和主动性关乎参与路径能否得到实践。我国相关律师组织或者机构，以及地方性立法机关应加强律师参与地方性立法活动的宣传，使律师认识到其在地方立法活动中的功用和价值。同时律师自身要加强法律职业道德品质的修养，防止商业化利益至上的侵蚀，坚定追求法律公平正义的信念。以此提高律师参与地方性立法活动的积极性，使参与路径得以发挥作用，在具体实践中进一步完善。