哈尔滨市司法局副局长 蔡天新

对于“民告官”，以前群众可能直接想到去法院打官司，但现在越来越多的群众会选择行政复议。

习近平总书记在阐述树立法治观念时多次强调，引导群众遇事找法、解决问题靠法，逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。行政复议是通过法定程序、依法解决行政争议的法律手段，是政府自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度，它指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向有复议管辖权的行政机关提出行政复议申请，由该行政机关依照法定程序对具体行政行为进行合法性、适当性审查，并依法做出行政复议决定的一种法律制度。具体说就是复议机关根据群众和企业的申请，对下级行政机关的行政执法行为进行监督，同时对群众和企业的合法权益进行救济，它是倒逼行政机关依法行政的重要抓手，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道，在推进法治政府建设中发挥着重要作用。

行政复议、行政诉讼都是对行政相对人受到违法和不当行政行为侵害给予救济的法律制度，两者目的和作用相同，都是用以解决群众和行政执法机关的行政争议，防止和纠正违法不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法效益，保障和监督行政机关依法行政。

行政复议与行政诉讼主要有以下三点区别。

一是受案范围不同。行政复议范围大于行政诉讼范围。属于行政诉讼范围的，必然属于行政复议范围；但属于行政复议范围的，未必属于行政诉讼的范围。例如，在对具体行政行为申请行政复议时，可以对具体行政行为所依据的部门规范性文件一并提出审查申请，而对部门规范性文件不服则不能提起行政诉讼。

二是审查范围不同。行政复议是全面审查，既审查行政行为合法性，也审查行政行为的合理性，还可以审查作为具体行政行为的依据的规章以下的行政规范性文件。行政诉讼原则上只审查行政行为的合法性，对行政机关行使自由裁量权的合理性，一般不审查。

三是审理期限和方式不同。一般案件在60日内审理完毕，疑难复杂案件经审批可以延长30日，适用简易程序审理的案件在30日内审理完毕；行政诉讼一审是6个月。另外，行政复议实行一级复议制，也就是说对复议机关做出的复议决定，不得再请求复议，但是可以到法院去诉讼。

行政复议制度优势突出体现在受理范围广、审查深度强、协调及时、程序简捷、解决高效、不收取费用等。

长期以来，市委、市政府一直高度重视行政复议工作，要求行政复议机构要从全局和战略的高度充分认识做好行政复议工作的极端重要性，切实加强行政复议机构建设、行政复议队伍建设和基层行政复议能力建设，充分发挥行政复议在化解行政争议、加快建设法治政府、构建和谐社会中的重要作用。市司法局作为承办市政府行政复议工作的复议机构，在实际工作中不是“就复议而复议”，而是始终将行政复议工作纳入市委、市政府的中心工作去研究、去审视、去摆布、去推动，围绕领导关注的重点问题，群众关心的热点、难点问题，谋划思路，开展工作，勇于担当，直面矛盾，在具体问题的把握上“既敢于说不，更善于说行”。特别是自2007年我市在全国率先建立了市政府行政复议委员会以来，坚持有案必受，有错必纠，群众诉求表达渠道更加畅通，行政执法活动得到有效规范，政府公信力进一步增强，行政复议化解行政争议的主渠道作用逐步得到社会认可。我市的行政复议机构被评选为“全国行政复议先进集体”。“行政复议机制改革”项目获得第五届“中国地方政府创新奖”提名奖、第二届“中国法治政府奖”，《人民日报》、《光明日报》、《法制日报》、人民网、新华网等主要媒体都进行过相关报道。主要做法为以下几点。

一是坚持“复议为民”，着力化解行政争议。近年来，我市行政复议工作不断开拓创新，深化改革，使更多的行政争议首先选择并根本上通过行政复议得到解决。市政府本级受理的案件量近三年来年均增长超过30 %。今年截至目前我们受理行政复议案件已超过2 000件，预计全年达到3 000件以上，再创历史新高。市本级受理复议案件量占全省受理复议案件量一直保持在60 %以上，复议后提起诉讼的比例占全部案件的10 %以下，直接进入复议渠道解决的近九成行政争议得到有效解决。大量行政争议通过复议渠道解决，减轻了区县政府和市直行政执法部门的应诉、应访压力，节省了司法资源和社会成本。

二是坚持“刀刃向内”，加大对个案的纠错力度。对于行政违法或不当案件坚持有错必究，公平公正。以2019年为例，全年共受理案件2 107件，复议机关通过直接纠正行政机关决定（含确认违法、撤销、变更、责令履行）的为219件，直接纠错率为10.4 %；以被申请人撤销行政行为、申请人撤回复议申请方式结案的为693件，间接纠错率为31.6 %，综合纠错率为44 %。

三是坚持“源头预防”，从根本上提升依法行政水平。针对办案中发现的行政违法共性问题，通过制发行政复议意见书、建议书以及约谈方式，责令行政机关有针对性地改进执法，使行政复议长出了倒逼依法行政的“牙齿”。达到了“审理一案，规范一片”的效果。

关于有的群众可能会认为行政复议是否存在“官官相护”的顾虑是可以理解的，公平公正是实质性化解行政争议最重要的前提，这些年来我们一直把公平公正作为办理复议案件的生命线。为此，我们进行了大胆探索，创新实践。

一是创新行政复议组织形式。按照“权力制衡、民主决策”的理念，2007年市政府成立行政复议委员会，作为议决复议案件的专门机构，委员会实行调查与议决相分离的运行方式，调查职责配置给复议机构，议决职责配置给行政复议委员会。行政复议委员会实行民主决策，一人一票，以少数服从多数当场书面表决的方式，决定复议案件的处理结果。委员主要由熟悉法律工作的省市政法、纪检部门业务骨干、城市管理相关专业领域专家、人大代表、政协委员、法学教授、资深律师组成，充分体现了社会参与、专业保障的特点。通过引入外部专家，尽量体现裁量主体的中立超脱，并确保其专业性，以解决行政复议存在的天然结构性缺陷，改变原本在形式上存在的“官官相护”之嫌。

二是创新行政复议审理方式。我们将程序公正贯穿于复议案件办理的各个环节，做到案件受理与调查分开，每起案件由两名工作人员审理，案件不但要经过合议组合议，还要经过处务会集体讨论，避免案件处理上的个人专断。

三是建立复议案件听证机制。对重大、疑难、复杂案件以及申请人提出听证申请的，一律召开听证会，保障申请人举证、质证、陈述、辩论的权利，让申请人感到“有地方说理”。通过保障相对人的知情权、参与权、表达权和监督权，消除其“暗箱操作”的揣测和担心，实现正义“看得见”“摸得着”。

四是加大行政复议的公开力度。坚持行政复议受理、审查、决定全流程公开。公开内容包括依据公开、过程公开、结果公开。在复议案件办理过程中，申请人可以查阅被申请人做出具体行政行为证据依据及相关材料。对行政复议决定书不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，一律向社会公开，接受公众监督，以公开求公正。

五是推动行政复议队伍的专业化、职业化发展。基于行政复议准司法特性和办案工作专业化的要求，行政复议工作人员普遍具备法律专业知识、较强的能力素养和良好道德品行，让专业的人做专业的事，能够客观公正地查明事实、裁断是非，通过提升行政复议的办案质量，提高行政复议机关公信力。

对于行政争议，群众不仅希望能得到公正处理，更希望能够快速解决。为了实现群众希望得到及时救济的期待，我们在平衡好公平与效率的基础上，主要采取了以下措施。

一是建立“繁简分流”的审理机制。我们在保证审理程序公正的前提下简化程序，做到案件审理“繁简分流”，努力做到简案快办、繁案精审。对于案情简单、争议不大的案件，通过简易程序快速处理，审限可以进一步压缩到30天，目前，有50 %以上的案件按照适用简易程序审理。对于重大疑难复杂案件，通过召开听证会、处务会、议决会程序精细化审理，一般都控制在60日内审结，最长不超过90日。

二是建立快速协调解决机制。对于争议事实简单明了，容易及时判断，或执法人员疏忽大意引起的争议案件，在受理案件前及时协调相关行政部门予以解决，不需要再经过复议程序审理，实现快速解决。

三是建立案件快速受理模式。对于群众认为行政机关未履行法定职责的复议案件，法律规定自向行政机关申请履行职责之日起两个月，行政机关仍未履行职责的，申请人才可以申请复议。实践中，我们对于涉及人身权、财产权以及可能会影响其他重大权益的案件，不需要申请人等两个月，而是立即受理，及时保障了申请人的合法权益。

我市行政复议工作始终践行“以人为本，复议为民”的宗旨，充分发挥行政救济功能，努力让群众在每一起行政复议案件中感受到法治的公正与温暖。

一是畅通复议申请渠道，不断拓宽受案范围。按照张庆伟书记提出的行政复议申请“应受尽受”的要求，一方面，我们不断拓宽复议受案范围，把涉及工伤认定、养老保险、政府信息公开、房屋征收等对当事人权益影响较大的行政争议，都纳入行政复议的受理范围，避免随意不受理复议案件的情况出现。另一方面，提高申请复议的便捷性，群众既可以到市司法局一楼公共法律服务中心受理窗口现场申请行政复议，也可以通过邮寄、网上申请等方式申请复议。在受理窗口和政府法制信息网公开行政复议的受案范围、申请行政复议所需材料、申请书示范文本等相关资料。对符合受理条件的，当场予以受理；缺少申请要件的，一次性告知所需补正材料；允许当事人通过微信、传真等通信手段补充材料，尽可能为当事人提供便利。

二是合法性与合理性审查兼顾，申请人合法权益得到充分保护。实践中，有大部分行政争议是围绕行政行为是否适当而产生的，例如房屋征收补偿的多少、违法建设面积的认定、罚款数额等。对于解决这一类争议，充分发挥行政复议制度的行政性和专业性，通过审查被申请人做出行政行为时是否准确适用自由裁量权，判定行政行为是否适当、合理，最大限度地保障了群众的合法权益。

三是加大纠纷调解力度，实现“定分止争、案结事了”。长期以来，我们坚持把调解、和解作为化解行政争议、促进社会和谐的重要手段，在严格适用法律的前提下，紧紧围绕矛盾争议焦点，耐心细致组织开展沟通、调解，尽量避免行政争议在各类程序中空转，每年有超过30 %的案件以调解形式结案。调解结案的案件，当事人没有再上访或者起诉。

四是提高行政复议决定执行力，打通维护群众合法权益的最后一公里。复议机关在做出撤销具体行政行为或确认行政行为违法，并责令依法重新做出具体行为的行政复议决定后，我们继续跟踪问效，对个别行政机关无故不履行或者拖延履行的，依法责令行政机关限期履行，切实保证群众的合法权益得以实现。

我们充分发挥行政复议监督指导职能，进一步强化行政执法人员依法履职、规范严格公正执法和提升依法行政水平。主要采取了以下措施。

一是坚持有错必究，加大对个案的纠错力度。实践中，我们深刻认识到行政复议要真正发挥作用，成为化解矛盾纠纷的“防火栓”“减压器”，就必须做到依法办案、有错必纠。本着“以事实为根据、以法律为准绳”的原则，不遮丑、不护短，对认定事实不清、滥用职权、未履行法定职责、明显不当等实体性和违反法定时限、缺失或颠倒法定步骤等程序违法复议案件都予以纠正。通过严格依法纠错，行政机关的执法水平稳步提升，改善效果明显。

二是开展指导培训，规范行政执法行为。由于行政管理范围广、管理事项多等原因，行政执法中还存在交叉执法、多头执法、推诿扯皮以及不履行、履行不到位、拖延不办等问题。为此，我们采取执法培训、案件指导等方式加强对执法工作的指导培训，进一步规范了行政机关执法行为。

三是注重源头管控，有效预防行政争议的发生。发挥行政复议作为研判依法行政态势的“晴雨表”功能，利用办案结果精准查找依法行政的重点领域、地域、层级、薄弱环节和突出问题，有针对性地提出整改措施，实现“办结一案、纠正一片”。推动行政机关及其工作人员严格依法行政，从源头上预防和减少行政违法案件。

四是复议与监察联动，确保法律责任落到位。对于办案过程中发现的违法违纪线索及时移送监察机关，倒逼行政复议机关及其工作人员尽职履职，防止出现懒政、怠政和不作为等问题。

行政复议在优化营商环境方面也发挥了重要作用。

近年来，党中央出台了保护民营经济发展的重要意见，司法部也专门印发了《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，我市行政复议工作认真贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话和关于民营企业发展的重要批示精神，秉持习近平总书记提出的“法治是最好的营商环境”理念，充分发挥行政复议在强化行政监督、化解行政争议、优化营商环境方面的职能作用，坚决纠正涉及民营企业的违法或者不当的行政行为，打造以市场主体需求为中心的，和谐有序、充满活力的法治环境，为涉企行政争议提供更加高效、便捷、专业的法律服务，精准助力企业高质量发展，确保各种经济活动顺利进行。行政复议在为企业发展提供良好的法治环境方面主要发挥了以下三个作用。

一是行政复议是检验营商环境成色的“试金石”。市场运行中的矛盾和纠纷产生不可避免，行政复议的制度功能恰好可以作为评估营商环境优劣的一项有效指标，能够及时发现市场监管执法的重点和难点，查找到影响市场主体合法权益的执法薄弱环节和突出问题；可以检验政府立法和重大决策的科学性和执行程度，进而推动执法的全面改善和制度建设的进一步完善；也可以较为清晰地反映出法治政府建设的完善程度，从而为营商环境的判断提供了重要参考标尺。

二是行政复议是打破营商环境隐形壁垒的“破城锤”。个别部门为了执法需要会制定规范性文件，也就是俗称的“红头文件”，与上位法相抵触，不符合市场经济规律，不利于公平竞争，形成了影响健康营商环境的隐形壁垒。行政复议通过附带审查，将作为执法依据直接影响市场经营行为的“红头文件”纳入行政救济，防止个别部门违法行政。

三是行政复议是修复市场监管执法漏洞的“黏合剂”。市场监管执法中不正确适用自由裁量权的现象，为营商环境的维护和发展带来不稳定因素。行政复议可以通过合法性、合理性的全面性审查，特别是发挥合理性审查的制度优势，将实践中选择性执法、合法不合理、合法不守序等现象纳入行政救济，防止行政执法的合理性漏洞成为阻碍市场经营运转的“软梗阻”。

目前正在推进的行政复议体制改革是党的十八届三中全会做出的明确要求，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》又进一步明确要完善行政复议制度、改革行政复议体制、积极探索整合地方行政复议职责。

2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过《行政复议体制改革方案》，会议指出“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”2020年4月18日，中央全面依法治国委员会印发《行政复议体制改革方案》。行政复议法修订稿也公开向社会征求意见。为贯彻落实上级的要求，市政府成立了以市长任组长、各相关部门负责人为成员的行政复议体制改革领导小组，市委全面依法治市委员会印发了《哈尔滨市行政复议体制改革行动方案》。按照《黑龙江省行政复议体制改革实施方案》的要求，自2021年5月1日起，除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，县级以上人民政府只保留一个行政复议机关，即由本级人民政府统一行使行政复议职责。县级以上人民政府统一管辖以本级人民政府派出机关、本级人民政府部门及其派出机构、下一级人民政府以及有关法律、法规授权的组织为被申请人的行政复议案件，并以本级人民政府名义做出行政复议决定，政府部门不再行使行政复议职责。本次行政复议体制改革以及行政复议法的修订将给行政复议工作带来以下新变化。

一是行政复议内部监督优势将进一步凸现。行政复议体制改革后，政府统一行使改革前分属于各级政府及其部门行政复议职责，有效整合过去分散化的行政复议资源，解决以往复议专业化程度不强、监督纠错不够有力、管辖模糊和推诿、效率不高等问题。政府能够更好地通过行政复议加大监督纠错力度，依法规范行政权力运行，充分发挥行政复议纠正违法行为和倒逼依法行政的制度功能，加快建成法治政府。

二是行政复议保障申请人合法权益功能将进一步放大。政府统一行使行政复议职责有效改变过去部门缺乏复议专业人员、专业能力的状况，解决“同案不同判”、案件分布不均衡，群众“找不到、找不准行政复议机关”等难题。行政复议的知晓度、权威性、公信力、影响力将会有显著提升，群众对行政复议的信任明显增强，通过行政复议解决行政纠纷，减少“讼累”，及时有效地维护好自己的合法权益。

三是行政复议解决行政争议主渠道作用将进一步增强。行政复议职责的统一行使以及行政复议法的修订，有利于发挥行政资源优势，畅通行政复议渠道，引导群众依法通过行政复议化解矛盾纠纷，减少行政争议流向信访、流向诉讼，防止矛盾纠纷“上交”。既能为群众提供便捷、高效的争议解决和权利救济途径，又能依照法定程序在行政机关内部解决行政争议，缓解政府“疲于信访”“忙于应诉”的压力。