文/云南大学 丁予晴； 上海市普陀区人力资源和社会保障局 叶冬青

一、理论基础

（一）“无缝隙政府理论”。1990年，拉塞尔.M.林登通过研究政府职能，第一次提出了“无缝隙政府理论”。该理论认为政府的主要职能不是管理，而是服务，在具体运行上，可以加入更加高效、流动性更强的组织架构，不断改进政府体系，确保其服务职能有效发挥。林登提出，从政府的角度看，所谓的顾客包含两个方面的内容：一方面是使用公共产品和服务的群体，另一方面是参与公共服务以及产品生产过程的群体。该理论认为，从一定意义上说，公共部门和企业部门在管理上是一致的，政府可以借鉴企业对客户的服务精神，并将这种精神用于公共服务中。与传统的管理方式不同，这是一种倒向的管理方式，在这里，政府关注的核心是顾客，对政府部门来说，无论是改革还是开展日常行为，都要将顾客作为一切行动的基础。顾客成为主体，政府在对其管理时，要同管理其他资源一样，加强对顾客需求的了解，并针对他们的需要开展主动性的生产和服务。这种管理方式同党中央提出的服务型政府理念基本一致。

（二）“无缝隙政府理论”在我国的实践。当前我国正处于全面改革期，其中十分重要的一点是对政府结构的改革和调整，最大限度减少不必要的审批流程，精简政府职能。与此同时，加大电子政务建设力度，着力解决不同部门之间各自为政、沟通困难问题，畅通信息发布渠道，让更多公民及时了解政府信息。利用电子政府渠道，无论是不同部门之间，还是公民同政府之间，都畅通了联系渠道，这充分实践了无缝隙政府理论。

（三）“无缝隙政府理论”与本文的契合度分析。政府服务的改善离不开信息技术的发展，从2015年开始，我国将互联网同政府服务充分结合起来，并将其写入政府报告，从某种程度上说，政务网络化逐渐上升为一种国家治理战略。为了促进改革，2018年上海市发布《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，全力打造“一网通办”政务服务品牌。《方案》提出目标是为实现政务服务导向转变，实现从政府主导向群众主导的转变。对企业来说，这意味着政府办事更加透明、更加高效，企业经营成本有所减少；对群众来说，表示获得了更好的服务，更安全便捷的生活，更美好的生活环境。因此从上海“一网通办”服务的实际情况来看，运用无缝隙政府理论是符合本研究要求的。

二、概念界定

“一网通办”，顾名思义，是让所有面向市民和企业的政务服务“进一网、能通办”。其中“一”指的是所有服务事项全部通过一个门户实现；“网”指的是连接线上和线下的网络，确保全部服务都能覆盖；“通”指的是所有事项都能在网络、窗口中一并办理；“办”指的是让群众办事跑一次就办成。

三、上海“一网通办”服务现状

（一）基本业务流程。上海市于2018年将事务受理平台同“一网通办”门户完成对接，做到了“网上办事”。市民想要办理政务业务时，只需要进入上海的门户网站，点击“一网通办”栏目，找到想要办理的事项，就能实现全程网办的目的，能够从网上进行预审的事项超过140个，居民办事之前可以了解办理情况，最多只跑一次腿。在具体办理过程中，网站以及手机短信都能随时提示办理进度，随时查询办理情况。

（二）线上线下集成融合。“一网通办”的终极目标是为了更好满足办事群众的需求，方便群众获得更为便利的政务服务。在生活高度网络化之下，老年人等弱势群体还处于“数字鸿沟”的那一头，他们的诉求仍旧是政府视野中最重要的部分。所有的人都应该享受党和政府的关怀、社会进步的红利。政府要讲究线上效率，更有线下温度，因此线上与线下相融合的“一网通办”服务尤为重要。比如在上海，“一网通办”线上包含政府网站、小程序等，线下则包括各级行政服务中心，咨询台可以现场取号，一旁也有不少工作人员在服务。同时在各个行政服务中心都推进“一窗通办”，前台负责综合受理，后台负责分类审批，最终以窗口出件的方式，实现“一窗通办”。

四、“无缝隙政府理论”视角下上海政务改革路径

（一）部门内部的无缝化：提高协同性。首先，要坚持“以人民为中心”的顾客导向理念。要贯彻“以人民为中心”的理念，将其作为发展的核心理念，也是 “放管服”改革的逻辑起点。政府及相关办事人员要摒弃“官本位”思想，坚持人民主体地位。当前上海推行的“一网通办”服务，真正朝着以用户为本、以用户满意度为导向的方向发展，改变了以往以部门为中心、审查为主的政务开展方式。比如，充分挖掘大数据的价值服务，依托数据找到用户相关的各类高度关联数据，后以数据精准用户画像，以部门人员与相关技术为标准，主动探索大众所需要的精准化服务。同时，创建“一网通办”平台需要紧紧围绕用户的基本诉求，为他们解决问题，帮助用户分析各种办事的场景，结合各类数据来构建事项、材料等方面的最佳选择，结合申请人的实际诉求进行智能引导，为用户节省时间办理事务提供最优建议。其次，“一网通办”最大限度发挥出数据和信息本身的价值，使得整个结构朝着扁平化的方向发展，形成以用户满意为中心，减少部门办公事务的各类瓶颈问题，实现传统政务资源的合理配置，确保政务事项办理的高效化。比如，“一网通办”解决了以往散落在各个部门的各类交叉事务，这样使得各类事务依托该平台进行统一受理，民众、企业、社会之间可基于具体问题进行协同办公，大大降低了问题的解决成本，提升了工作效率。

（二）政府与公众的无缝化：增强回应性。首先，上海市向广大市民提供的各项服务朝着一体化的方向发展。改变以往碎片化的问题带来的影响。早期，在各项事务办理的过程当中，会明确各个部门的业务分工，后基于问题解决来进行各个部门的任务安排与最终的汇总。从用户满意度来看，这种作业模式会造成人力资源、物力资源、资本资源的浪费，而且还会发生重复办理等问题。“一网通办”解决了碎片化、多场景化办公带来的各类问题，以便于用户能享受到更高标准化的服务体验。比如，挖掘“一网通办”门户的价值作用，可进行跨区、跨部门资料汇总与共享，解决了政务事项办理当中的多点提交、前后不衔接等问题。其次，“一网通办”的发展促进监督方式从内部监督向社会评议转变。“一网通办”始终发挥平台的自身价值优势，做到精兵简政——以用户需求为核心来优化服务环节，形成从内部到外部的多维一体的评价体系，确保相关政务问题在解决过程当中能把握好时间处理节点与问题处理的有效性。比如，要提升“一网通办”的价值，可以根据其他平台的评价，将这些内容作为提升政府公共服务质量的重要参照。来自各类信息的反馈涉及网络平台、通信平台、实体服务平台等，将这些信息作为外部评价内容，同时可结合内部评议内容，形成多位一体的信息评价机制体系。充分结合网络平台上设定的“我要找茬”“我要评”等各类投诉板块内容，这样用户均可获得问题反馈的权利，而平台会收到来自公众的问题反馈清单。针对“一网通办”的相关信息内容，全部进行归总处理，由“12345”负责处理，公众可拨打该号码进行投诉和咨询。除此之外，在实体服务当中，同样会设定投诉意见窗口，比如说行政服务中心等机构，可进行线下投诉问题的处理。

五、结语

本文根据“无缝隙政府理论”，将顾客和结果作为政府开展公共服务的核心，根据群众要求，为他们提供更加便捷的政务服务，实现“我能提供什么服务”到“公众需要什么样的服务”的转变。“无缝隙政府理论”能够顺应国内的经济发展方式，符合现阶段我国的基本国情，能够把群众对政府服务的需求紧密结合起来，同建设服务型政府要求一致。因此，研究和学习“无缝隙政府理论”对于促进“数字政府”建设大有裨益，也有利于推进我国新型政府的完善。