吴丹茵

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430000）

0 引言

2020 年，为应对特殊时期公共卫生领域防控工作，保障地方政府“六稳”“六保”支出需求，中央财政部创新了财政资金拨付制度，建立了特殊转移支付机制，即财政资金直达机制。2020 年6 月16 日，财政部印发了《中央财政实行特殊转移支付机制资金监督管理办法》，实现抗疫特别国债共计2 万亿元直接下达到市县基层［1］。积极的财政政策及中央财政资金为全力支持地方政府做好“六稳”“六保”工作提供了重要保障。2021 年，国务院政府工作报告提出“建立常态化财政资金直达机制并扩大范围”，将2.8 万亿元中央财政资金纳入直达机制，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持［2］。

1 财政资金直达机制

财政资金直达机制是政府针对财政事权与支出责任相匹配的关系而做出的重大调整。按照财政部的官方说法，财政资金直达机制是在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体责任不变、资金分配权限不变的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，完善相关资金分配程序，压实地方的主体责任，建立健全监督问责机制。其中，“中央切块”指中央按照有关政策将资金分配到省；“省级细化”指省级要按照直达基层的要求提出分配方案，省级本身不能留存资金，必须提出全部分配到市县的方案；“备案同意”指省级财政将分配到基层或者直达基层的方案报财政部备案同意；“快速直达”指备案经财政部同意后，中央将限时责令省级部门把资金下达基层，让资金尽快发挥作用。其中，省级财政指的是各省、自治区、直辖市和计划单列市，全国现有省级财政共36 个。

财政直达资金对应急管理工作意义重大。2020 年，财政部仅用20 天时间，就将95%的中央财政直达资金下达到市县基层，省级财政细化下达时间平均只有1 周，速度之快前所未有［3］，全年1.56 亿元已经投入使用，预算执行情况总体良好，重点领域支出保障有力。2021 年，财政部继续完善常态化财政资金直达机制，其中有2.8 万亿元的中央财政资金纳入了直达机制，逐步建立健全了常态化财政资金直达机制，更好地惠企利民，支持地方做好“六稳”“六保”工作。

2021 年，财政部将从加快资金下达落实、严格直达资金监管、强化资金监测调度、加强对地方督促指导等4 个方面着手，进一步落实好常态化财政资金直达机制，更好发挥财政资金惠企利民作用。

2 财政资金直达机制对应急管理工作的重要意义

2.1 财政资金直达机制的“高效率”精准助力应急管理工作

常见的应急管理财政资金主要体现在两个方面。一是地方保留财力，如地方预备费、预算稳定调节基金、预算周转金等。其中，预备费按照年初预算的1%～3%设置，预算稳定调节基金来源于每年超收，预算周转金主要是调剂预算年度内资金先支后收矛盾，本身具有局限性。二是上级转移支付，主要包括中央安排的一般性转移支付和专项转移支付。随着减税降费力度加大，各地政府财政收入增速放缓，支出刚性持续显现，财政收支矛盾加大，部分城市尤其是中西部地区财力出现紧张态势，再加上应急管理工作本身具有不可预见性、破坏力不确定性等特点，当面对特殊公共卫生事件时，部分地区应急资金出现不足现象。

而财政资金直达机制是在地方预留资金、上级转移支付的基础上，进一步优化中央转移支付制度，使其成为地方政府应急管理工作的重要兜底机制。一旦地方政府短期周转不开或者发生特殊事件时，财政资金直达机制能减少资金拨付环节，以最高效率及时保障地方政府支出需要，避免因短期财力困难造成应急资金拨付不到位，影响应急管理工作。

2.2 财政资金直达机制的“广范围”全面覆盖应急管理领域

财政资金直达机制覆盖领域主要是基础工作，如基本公共卫生领域等。2020 年，各地方政府将直达资金运用于支持常态化应急管理工作，以及公共卫生体系建设等工作，全力确保地方公共卫生领域安全。2021 年，国务院政府工作报告提出“建立常态化财政资金制度机制并扩大范围”，将2.8 万亿元中央财政资金纳入直达范围，规模明显大于2020 年，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。

2.3 财政资金直达机制的“高弹性”灵活助力地方财政应对应急管理工作

财政资金直达机制避免了资金在转移支付过程中的“跑冒滴漏”，有效提高专项资金配置的精准性，为地方政府提供了有效的财力保障，同时又赋予地方政府较大的自主权限，便于地方政府充分发挥地方优势，因地制宜、精准施策，科学分配使用资金，灵活高效开展工作。特别是在面对影响面广、波及程度高的公共卫生应急事件时，地方政府迫切需要得到充裕的财力保障，及时根据当地经济社会发展态势调整应对策略，保障重点领域支出。

3 实施财政资金直达机制过程中存在的问题

3.1 制度建设不完善

财政资金直达机制是2020 年特殊时期应对偶发事件而出台的一项临时性制度。2021 年4 月21 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议肯定了“实施财政资金直达机制是创新宏观调控的重大举措”［4］，部署了进一步实施好常态化财政资金直达机制，更好发挥财政资金惠企利民作用。中央政府在2021 年提出要建立常态化财政资金直达机制，这意味着该机制已由特殊时期的临时应急性措施转变为中央财政对基层专项资金转移支付的常态机制。但是，目前该项制度的运行还不规范，中央政府还未出台纲领性管理办法。

3.2 资金覆盖范围具有局限性

2020 年至今，财政直达资金主要是指抗疫特别国债和特殊转移支付新增的财政资金，资金投向集中在“六稳”“六保”等基础领域。这也体现了中央政府和地方政府将有限的财政资源投放于其共同关切领域的思想，但覆盖范围较为狭窄。

3.3 中央和地方政府财政事权与支出责任未完全理顺

这种情况主要表现在两个方面：一是财政直达资金基本为中央转移支付，没有发挥各省市力量；二是部分地区出现“钱等项目”现象，中央财政资金下拨速度快，但受制于地方项目管理能力和水平等因素，部分地区存在项目可行性研究不充分、项目储备不足等问题，导致资金下达后因项目准备不足而出现资金闲置问题［5］。

3.4 资金监管还需重视

一是财政直达监控系统的信息化程度相对不高，部分数据统计依赖人工导入，导致可能出现人为纰漏。二是外部监督存在不足。地方政府对直达资金“重分配，轻监管”，主动监控意识不强，财政、审计和项目主管部门等未形成合力。

4 财政资金直达机制的优化建议

财政资金直达机制具有偶发性和必然性，是建立现代财政制度的重要创新突破，也将为特殊时期应急管理工作提供更有利的财政支持。在财政资金直达机制助力应急管理处置上，要确保中央政府和地方政府“放得下、接得住、管得好”，财政资金直达机制还具有以下优化空间。

4.1 加快推进财政资金直达制度化建设

作为主管部门，财政部应积极调动中央和地方财政力量，从速建立常态化财政资金直达机制，提高直达资金管理的科学性、规范性，构建覆盖资金分配、拨付、使用和监管全过程的制度体系，理顺中央和地方、财政部门和其他职能部门的职责分工，充分确保地方政府用好直达资金，加强应急管理。

4.2 扩大资金保障级次和保障范围

实施常态化资金直达机制，财政部门应稳步扩大资金直达范围，逐步纳入涉企涉民生、基层财力保障等资金，特别是加大对公共卫生管理等应急领域的支持力度，并优化分配下达、监控监管方式，推动资金直达使用单位、直接惠企利民。

4.3 配套建立应急预警机制和专项应急资金直达

对一个地区来说，应急管理工作具有不可预见性，但从全国范围来看，应急管理工作的可预测性将大大增强，应急管理部门等主管部门应牵头建立应急预警机制，财政部设立专项应急资金，借助直达机制覆盖全国各省市，统筹强化各地应急财力保障。

4.4 进一步理顺中央和地方政府财政事权与支出责任范围

以建立财政资金直达机制为契机，研究如何全面厘清中央与地方之间应急管理的财政事权与支出责任划分，既是全力保障“六稳”“六保”工作的需要，也能进一步提高国家治理效率［6］。对此，提出两条建议：一是研究将资金直达范围扩大至省市级财政，逐步将省级、市级转移支付均纳入直达机制，实现各级政府财政事权与支出责任相匹配。二是强化地方政府主体责任，提高基层财政治理能力，参照部门预算项目库模式研究建立资金直达项目库，加快项目建设储备入库，确保资金下达后尽快形成实物工作量。

4.5 建立完善监控系统

借助预算管理一体化系统建设，加快开发建设贯穿中央、省、市、县财政部门和资金使用管理相关部门的资金直达监控系统，与国库集中支付制度等形成合力，实现全覆盖、全链条监控，确保资金下达和资金监管均能“一竿子插到底”，信息留痕，让监控系统有效发挥“助推器”和“千里眼”作用。进一步完善资金直达监控系统功能，健全预警提醒机制，加强数据比对分析，为实施有效监管提供支撑。

4.6 加强监督指导

财政与审计等部门需加强沟通协作，强化信息共享，形成监管合力，“瞪大眼睛”盯紧盯牢直达资金的分配、拨付和使用情况，及时发现问题。广东省财政厅指出，若要织密资金直达安全规范“监控网”，需对重点领域、重点地区、重点项目开展核查，做到立行立改到位。各省市财政部门还应密切跟踪直达机制实施进展，结合地方反映的新情况、新问题，及时完善有关管理措施，提高基层治理能力和水平，同时强化公开公示制度，加强社会外界监督。