刘思宇 北京大学经济学院

伴随我国经济的持续稳定发展，人们开始重视公平及效率问题。针对各个地区来说，其公共服务的均等化，将可以反映出公平问题，而转移支付均等化将反应效率问题。在中央政府大力推广分税制之后，虽然在一定程度上对中央及地方政府的财政利益进行了规范，并扭转了国家财政同GDP的占比，不过伴随财权的上收，再加上事权的下放，导致地方政府财力的差异越来越明显，同时各个地区的公共服务水平也产生了较大的区别。中央补助通常也被看作地方收入，由此极易依赖于补助，这会弱化税收力度，进而降低财政努力，进一步影响转移支付效果。

一、转移支付与地方政府财政努力的关系

近些年来，我国才开始研究转移支付以及财政努力之间的联系，由理论研究转为实证研究，无论是研究的视角还是研究的方式，都处于起步阶段。针对转移支付以及财政努力关系而言，也有不同的观点，有人认为这两者有着“替代效应”，具体而言，地方政府通常会利用转移支付来代替地方财政收入，从而减小其对本地的征管力度，这也将进一步降低税收努力，使其更依赖于中央转移支付。还有的人认为两者之间有着“互补效应”，具体而言，对地方财力而言，中央转移支付是对它的补充，致力于达到财力及事权的统一。根据有关研究结果显示，虽然相关研究文献较少，但是也有着很多分歧。

(一)基于地方政府财政努力的分析

1.转移支付总量与地方政府努力的关系

针对于转移支付体系以及财政努力，结合有关的数据来构建相应的理论模型，可以进一步得知，地方财政努力与转移支付总量存在一定联系。具体而言，转移支付越多，就越能降低财政努力程度。

2.地方政府努力程度的影响因素

(1)积极因素：①进一步对地方财政努力程度进行研究可发现，存在多个因素能对财政努力度带来积极影响，例如财政自给度。②从政府经济行为的方面分析，转移支付包括多种类型，而多种转移支付所带来的作用则相同。在财政努力方面，大多数省份的多个地区，财政转移支付能够对其带来积极影响，而且有着突出的效果。③基于“博弈论”进行分析，针对于某地区的财政努力，分析转移支付对其带来的激励效果。在各个地区财政努力方面，转移支付能够带来积极的影响，不过效果并不是很突出。

(2)消极因素：①对于财政依赖度的消极影响而言，越依赖补助的区域，财政努力程度就会更低。结合上述因素可以得知，在地方财政努力方面，转移支付体系有着较大的抑制作用。②参考相关理论模型，并通过对县级财政数据的使用，对两者之间存在的关系进行实证研究，会发现，针对于地方财政努力度，转移支付体系会对其造成抑制作用。③在参考有关的GDP值的情况下，针对多个省的财政收入进行估算，并建立理论模型开展有关的实证检验，会发现，整体角度上分析，在财政努力方面转移支付体系起到了一定的抑制作用。

(二)基于转移支付的分析

1.税收返还与转移支付

根据有关的调查研究表明，常见的转移支付方式较多，比如税收返还，针对地方政府来说，这些支付方式对其财政努力都有一定的积极作用，其中税收返还同财政努力度之间的关系还是正向的，换句话来讲，若是其得到的税收返还很多，则说明地方政府付出了很多努力；针对财力性转移支付及专项转移支付来说，这二者对其财政努力都有着一定的消极作用，具体而言，若这两种转移支付越多，则说明财政努力就更低。通过上述分析可以看出，多种转移支付都可以对财政努力造成积极影响。但是根据统计结果来说，税收返还的正向影响是非常明显的，这也就是说税收返还的数额越多，财政努力度越大，而其它转移支付的效果并不是很突出。

但是需要注意的是，税收返还的性质，同样会对其与转移支付的关系造成影响。针对于税收返还，若将其当作条件性支付，则会对财政努力带来正向的影响，而针对非条件性转移来说，会在多种程度上对财政努力带来负影响。

2.税收返还比例与转移支付

税收返还可代替条件转移支付，税收返还的比例，会对地方财政努力造成一定的消极影响，这也在一定程度上反映出中央政府若是提高税收返还比重，对地方政府而言，将减少其财政努力；无论是地区富裕度，还是人口规模，两者的变量都会给财政努力带来负影响，这也充分体现经济水平越高，且市场规模越大的地区，其政府很难提高动力去征收财政税收；针对少数民族地区来说，将地方政府同其他地区的政府进行对比，还是有一定动力去增加财政努力度的。

3.不同类型转移支付与税收

不同的转移支付会对财政努力造成不同的影响，得知财力性转移支付以及专项转移支付，对财政努力造成的影响较为突出，特别是专项转移支付不但有消极影响，还存在一定的积极影响；对部分区域而言，税收返还对其财政努力带来的正向影响，要比我国别的经济发达地区的低，所以均等化效果并不十分显著。这几种转移支付形式，也会对县级地方税收体系造成的影响，专项转移支付有着十分显著的积极影响，也可以推动地方税收，而对于其余转移支付来讲，会对税收收入带来负影响，不利于税收收入的提高。

二、降低转移支付对地方政府财政努力影响的建议

针对于财政转移支付，对于怎样降低其对财政努力的影响，本文主要从设置转移支付条件、优化转移支付制度以及转移支付公式的优化等方面进行探讨，以供参考。

(一)设置转移支付条件。对中央政府来说，它可借助完善转移支付制度的方式，降低其对地方财政努力造成的负面影响。比如印度政府，对地方政府来说，它就明确指出若是其财政努力偏高，那么其转移支付数量就会很多；而韩国政府则是先明确了标准税率，指出若是地方实际税率偏低，那么对中央政府来说，其转移支付也会相对较低。

(二)优化转移支付制度。通常情况下，条件性转移支付一般都是专项转移支付，对中上级政府来说，他们几乎都不能很好地控制支付数额，因而他们经常会给下级政府提供超出他们实际需要的数额，这将会导致其财政努力程度偏低。但实际上，不管是该转移支付的激励作用，还是约束机制的设计都是非常方便的，一般都能直接对这一转移支付进行条件设置，以便对下级政府进行限制或是激励。在这一过程中，对下级政府而言，需提供所需的资金，这样想要得到该转移支付资金，他就会利用自身的努力去获得配套的部分，进而发挥激励的作用。当然该激励方式的作用，和对总额的控制情况有着很大的联系，同时也和监督程度有联系。若是可以有效判断这一项支出的实际需求，同时合理明确配套比例，则这一项转移支付能够带来积极的影响；反之亦然，则会产生消极作用。以日本为例，其国库支出金制度的构建，就在其中结合了地方分担比例，对数百种项目进行了分析，并对其制定了相应的分担比例，然后为下级政府拨付相应的资金补助，其补助率通常在60%左右；对于美国这一国家来说，实施了专项转移支付，虽然有着拨付百分之一百资金的项目，但是很多项目资金源于下级政府，联邦补助约为一半。

(三)转移支付公式的优化。没有条件的转移支付，尤其是一般性转移支付，对于约束以及激励机制而言，两者的设计较为复杂而且隐蔽，每一个国家的情况存在很大的差异。从整体上来看，一般主要包括两种方式，具体而言，针对于转移支付公式，以直接的形式，向其中添加有关的财政努力因素；基于财政努力的努力，设置一种可以自动彰显的公式。①基于相关的分配依据，以直接的形式，添加相关的财政努力因素。以法国这个国家来分析，在所有的转移支付中，一般性转移支付所占的比例超过了90%，其中包含很多类的转移支付，例如地方分权支付。对于这些资金的分配，包含了一系列的因素，比如有财政努力因素，对于某一地区的财政努力来讲，就是指多种税收合计额，所占财力的比重，这一数值越高，则表明税收努力越大，获取的支付数额就更多。②设计可以彰显财政努力积极影响的公式。使用该方式的国家有日、韩及英国等。他们在运用公式对常规型转移支付进行分配时，针对公式的设计都会全面分析影响下级政府进行财政努力的原因。

三、结语

综上所述，在地方财政努力方面，转移支付总量会带来负向的影响，即转移支付越多，就越能降低财政努力程度；在税收收入方面，转移支付能够带来积极的影响，但是效果并不显著；税收返还的正向影响是非常明显的，换句话来讲，税收返还的数额越多，则地方财政努力就会越高；专项转移支付能够带来正向影响，能够推动地方税收的提高，而剩余两种转移支付，在税收收入方面会造成负影响，有碍于提高税收收入；可以通过设置转移支付条件、优化转移支付制度、转移支付公式的优化等手段，实现对财政努力影响的降低。■