薛 燕

(浙江金融职业学院 会计学院,浙江 杭州 310018)

一、引言

1994 年分税制改革之后,地方财政严重依赖中央政府的转移支付,财政体制呈现部分失衡态势,由此造成地方债和土地财政扩张[1-2]、产业结构升级受阻[3]和公共基础设施短缺与服务水平落后[4]等问题。而政府与社会资本合作(Public Private Partnership,以下简称PPP)项目作为一种准公共品供给模式,成为近年来的热门话题。有学者认为,PPP 项目作为一种混合所有制下的“聪明投资”既能够稳增长、调结构、惠民生,又能够促改革、防风险、增绩效[5]。根据财政部的政府和社会资本合作综合信息平台显示,截至2017 年末,全国入库PPP 项目14 424 个,累计投资额17.8 万亿元。图1 展示了1997—2017 年间我国历年PPP 项目数、GDP、财政收入与固定资产投资情况,可见这段时期(尤其是2014 年以来)PPP 项目投资规模发展迅速。

图1 我国PPP 项目、GDP、财政收支与固定资产投资比较

回顾PPP 项目在我国的发展历程,大体可以划分为探索崛起阶段(1984—2002 年)、稳定推广阶段(2003—2008 年)、波动发展阶段(2009—2013 年)、新跃进阶段(2014—2016 年)和当前的规范整治阶段(2017 年至今)。各级政府从“补建设”到“补运营”,从“可用性付费”到“按效付费”,从大力推进到规范清理,尤其是当下这场起于2017 年11 月的PPP 项目“清理风暴”中,仅2018 年就发生项目退库2 557 项,涉及投资额3 万亿元,2019 年上半年再次退库392 项。人们不禁要问,地方政府在PPP 项目投资过程中有着怎样的行为特征? 面对大量的退库项目,地方政府如何反思当初的投资决策? 监管部门如何才能甄别地方政府投资PPP 项目的行为特征,并做好针对性管理?