梁梦媛，林光军，吕 洁，陈敏炜，周小佳

(1.杭州大地科技有限公司，浙江 杭州 310015；2.龙游县林业水利局，浙江 龙游 324400；3.缙云县水利局，浙江 缙云 321499)

当今社会，随着城镇现代化、工业化进程的加快，用地供求不平衡的矛盾日益突出[1]。针对这种现象，国土资源部提出了非农建设用地“占优补优”“占水田补水田”的耕地占补平衡制度[2]。为此，全国各地大力开展了垦造耕地工作[3]。垦造耕地是落实保护耕地基本国策和保障粮食安全的重要举措，更是生态文明建设能否持续健康发展的关键因素。

缙云县地处浙江省中南部腹地的丽水市东北部，土地总面积1 503.52 km2，土地结构为八山半水分半田，耕地资源匮乏。为认真贯彻落实耕地占补平衡制度，缙云县大力开展了垦造耕地项目，且主要以低丘缓坡开发为主，而低丘缓坡开垦耕地或多或少必然会带来一系列的水土流失问题[4]。为此，缙云县响应浙江省政府号召，于2021年1月份开展了缙云县垦造耕地问题复核与整改工作。

1 复核与整改过程

为贯彻落实习近平生态文明思想，践行“两山”理念，切实做好垦造耕地问题复核与整改工作，根据省、市下达的文件要求，并结合缙云县的实际情况，全面排查了2015年以来立项实施的垦造耕地项目在选址、建设实施、合法合规、后期管护中存在的问题。

1.1 收集数据资料，形成技术路线

根据项目的复核与整改要求，确定需要收集的资料清单，主要包括垦造耕地项目的基本情况、初步设计方案、水资源平衡测算文本、施工图、竣工图、竣工报告等文本、数据资料，其中基本情况里包含了项目区的立项与验收日期、文号、耕地面积等基础数据。

在确定缙云县垦造耕地问题整改项目的复核与整改要求、目标与内容后，初步形成技术路线(图1)。

图1 垦造耕地问题复核与整改技术路线

1.2 内业复核

完善技术路线后，根据收集汇总的资料，经与国土部门沟通，最终汇总生成垦造耕地问题整改项目清单。根据项目清单将项目区分为4个片区，4个片区及其所包含的乡镇如下：东方片区包括东方镇、壶镇镇、前路乡、三溪乡；舒洪片区包括大洋镇、大源镇、胡源乡、溶江乡、舒洪镇、双溪口乡；新建片区包括新建镇、新碧街道；五云片区包括东渡镇、方溪乡、七里乡、石笕乡、五云街道。

咨询各片区项目是否存在水源利用率低、边坡滑坡、排灌渠损坏、耕地荒芜等情况，建立片区内业调查数据信息库，确定重点关注清单。将所有提取的信息汇总列表，以供后续查阅与应用。对于内业复核后确定的准确信息，直接填写在验收鉴定评估表中。

1.3 外业踏勘

根据内业调查阶段的成果和项目的实际情况，通过基层填报、实地访问、踏勘、无人机航拍等方法获取相关数据。针对项目存在的问题，由外业踏勘技术人员分项目逐个记录在踏勘记录表中，提出问题并给出简略整改意见，最后给内业技术人员进行汇总整理。

1.4 汇总成果，编写整改报告

通过汇总内业与外业的调查成果，最终形成合格项目和基本合格项目(存在部分问题需整治)清单。对合格项目，出具合格项目验收鉴定评估表；对基本合格项目，逐个编写整改方案，整改方案由项目区基本情况、内业复核成果、外业踏勘成果、存在问题及整改意见、投资概算、踏勘记录表及验收鉴定评估表等组成。其中，部分项目因存在田埂挡墙坍塌、泵站损坏等问题，专门委托具有相应资质的单位编制专项设计报告。

1.5 整改与验收

在根据整改方案和专项设计报告对需整改项目逐个整改完成后，缙云县整改工作领导小组根据省、市下达的文件，严格按照规定的时间节点组织乡镇初验和县级自验，并依次形成乡镇初验报告和县级自验报告，在限定时间内上报市整改工作领导小组。

2 结果汇总与分析

缙云县垦造耕地项目问题复核与整改项目总量154个，其中有4个项目因改建养猪场、未开工、退耕还林等原因被删，最后共有150个项目进入复核清单。其中，东方片区53个项目，舒洪片区43个项目，新建片区26个项目，五云片区28个项目。经技术人员内业复核、踏勘后，最终确定缙云县垦造耕地项目样本150份，其中：86个为合格项目，64个为基本合格项目，合格率为57%。

2.1 项目分布情况

合格项目和基本合格项目在各片区的分布情况见表1，各片区基本合格项目存在问题见表2。

表1 合格和基本合格项目分布情况

表2 基本合格项目存在的问题 个

从表1可以看出：新建片区的项目合格率最高，其次为五云片区，基本合格项目大多数分布在东方片区与舒洪片区，五云、新建片区较少。

2.2 基本合格项目问题类型分布

在复核与整改过程中发现，大多数垦造耕地项目存在的问题往往不止一种，在64个基本合格项目中存在问题的分布情况如下：存在1个问题的占11%，存在2个问题的占48%，存在3个问题的占30%，存在4个问题的占11%。

很明显，存在两个及以上问题的项目占89%。

在复核与整改过程中发现，这些基本合格项目中存在的最为普遍的问题主要有以下几类：①边坡不稳；②水源利用率低；③排水口末端未布设沉沙池；④截排水沟、蓄水池、沉沙池淤积。归纳总结后发现，存在边坡不稳问题的项目有44个，存在水源利用率低问题的项目有18个，存在排水口末端未布设沉沙池问题的项目有11个，存在淤积问题的项目有52个。

综上所述，缙云县垦造耕地项目存在的主要问题是边坡不稳、水源利用率低和淤积等，其中淤积问题属于普遍现象，但淤积造成的影响一般较小，只需由耕地承包人员自行清理即可，而边坡不稳和水源利用率低问题，需要重点处理。

边坡裸露、滑坡、挂渣会导致边坡坍塌、水土流失，严重时甚至会产生泥石流等自然灾害，而水源利用率低可能会导致耕地荒废或变成旱地，减少经济收益。

3 垦造耕地问题成因分析

3.1 主要问题成因分析

通过复核，发现缙云县垦造耕地项目存在的主要问题是：部分项目受地形地貌和台风、泥石流等自然灾害的影响导致田埂坍塌、边坡滑塌，在造成经济损失的同时也影响了农业生产；部分耕地水源利用率低，最终只能种植旱地作物等。对于边坡不稳问题，可通过在坡面喷播草籽、种植灌乔木或藤蔓等和在边坡塌方处设置挡墙进行解决。至于水源利用率低的情况，对有条件引水的，可增设引水和蓄水设施，以提升水源利用率；对没有引水条件的，只能将水田改为旱地。

(1)边坡不稳原因分析。边坡不稳问题以东方片区和舒洪片区产生的较多，这是因为东方片区的壶镇镇、舒洪片区的大洋镇地处山地丘陵区，海拔一般在600～1 000 m之间，且坡度较大，立地条件差，有边坡不稳定的天然条件，如果再遇到台风、泥石流等自然灾害，极易导致边坡塌方、田埂挡墙损坏等现象发生。

(2)水源利用率低原因分析。缙云县垦造耕地项目所选取的水源点大致可归为几类：①项目区附近的水库、山塘、池塘；②径流式水源；③项目区新建的蓄水池；④通过“拦水坝+泵站”模式将附近河流湖泊水输送至项目区。然而，在调查中发现，部分垦造耕地项目所选取的水源点没有经过充分论证，导致所选取的水源点存在泵站已损坏、位置过远难以利用、提水泵站无电力可用甚至产生水源点归属地争端等情况，致使垦造耕地项目完成后，项目区缺灌溉用水。因此，在进行垦造耕地项目建设时，必须仔细核算水源量，确保水源充足，并现场确认相关设备是否完好和可以正常运行；在施工完成后，要注意边坡是否已经得到防护，未实施防护工程的情况下不能通过验收。垦造耕地竣工后，要加强对项目区的监督管理，尤其是项目区的边坡情况及水源情况。

3.2 其他问题成因分析

除较为普遍的边坡不稳和水源利用率低等问题外，复核与整改过程中也遇到了许多其他问题，如有的项目灌排渠数量不足，导致部分耕地无法灌溉；有的项目灌排渠施工工艺不达标，出现水泥脱落、破损等情况；有的项目蓄水池池壁破损，导致蓄水容量下降，最终导致水源利用率低；有的项目已经改为养猪场；有的项目拦水堰坝损坏等。不同项目所产生的问题往往会有差异，在进行整改时应结合项目的实际情况和现场探查访问信息，因地制宜地解决。

经过分析，这些问题之所以产生，主要原因如下：

一是垦造耕地项目种植成本较高。缙云县的垦造耕地位于海拔较高的山坡上，且所处位置偏远、远离公路，通往项目区的生产道路坡度陡、易损毁，种子、肥料、果实的运输只能靠人工，生产成本较高，经济效益较差，群众不愿意承包，致使垦造耕地荒芜或半荒芜现象较多。

二是垦造耕地管护难度较大。垦造耕地所处位置较为偏远，且道路崎岖，导致管护困难。垦造耕地在投入生产运行过程中不可避免会出现一系列的问题，如田埂倒塌、边坡滑塌、蓄水池淤积、排水渠道破裂损坏等，因所处的位置偏远导致其维修成本较高，维护困难。

三是垦造耕地项目责任分工不明确。乡镇(街道)作为垦造耕地后期管护的主要负责者，工作责任体系不够完善，没有成立垦造耕地后期管护领导小组，在基础设施维护、种植指导、台账管理等方面缺少专项负责人员，导致垦造耕地后期管护工作没有得到落实。

4 结 语

垦造耕地项目的实施，不仅有利于耕地占补平衡制度的实行，而且关乎国家粮食安全。缙云县垦造耕地问题复核与整改行动的实施，一方面可以对已立项的垦造耕地项目进行核查整改，另一方面也可以积累垦造耕地项目的管理经验。从缙云县垦造耕地问题复核与整改行动中，可以得出以下项目建设和运行经验：

(1)完善垦造耕地项目全过程管理制度。严格把控垦造耕地项目审批、选址、建设实施、后期管护的全过程，确保垦造耕地项目的顺利实施与运行。重中之重的是，项目审批时必须复核项目区水源是否充足，建设中要加强水土保持设施的建设，尤其是边坡的防护与管理。

(2)建立完善的垦造耕地项目监督管理制度。将遥感、无人机航拍等信息化技术应用于垦造耕地项目的监督管理，建立完善的垦造耕地项目信息管理平台，加强内部培训，同时可引进第三方技术单位，实时上传更新垦造耕地信息，进一步建立健全常态监管长效机制，构建更为高效便捷的垦造耕地项目监督管理模式。

(3)加强垦造耕地项目的管护。一方面，建立垦造耕地后期管护领导小组，完善相关制度，做到责任落实、分工明确；另一方面，调整政府扶持政策，实行以奖代补，对垦造耕地项目后期管护较好的承包方给予一定的奖励或政策扶持，对后期管护较差甚至荒废的，通过约谈承包方的方式了解具体原因，对症下药。

(4)引进第三方技术单位，定时定期对垦造耕地项目进行监测，监测内容应包括项目区边坡是否防护，水源地现状是否满足需求等信息，并及时将监测信息表反馈给水利部门，以便垦造耕地的稳定运行。在监测过程中，应加大信息化建设研究投入，全面加强遥感、无人机、移动终端等技术手段在垦造耕地项目监测中的应用，及时反馈相关信息。