郭忠义 洪君 薛姝姝

摘 要 美国现代公共图书馆事业之所以成就斐然，联邦公共图书馆政策发挥了重要的指导与扶持作用。在联邦公共图书馆政策的制定与执行过程中，联邦政府负责全国宏观政策把控和杠杆拨款扶持;州政府作为央、地联系纽带，负责州公共图书馆调查和计划的制定与落实，并拨付相应的配套资金;地方政府则主动作为，为实现公共图书馆与社区融合发展提供财政支持。三级政府在合理分工的基础上实现了协调合作，成为美国公共图书馆事业发展的重要政策保障机制。

关键词 美国公共图书馆 联邦图书馆政策 三级政府分工模式

分类号 G251

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.09.011

Abstract The federal public library policies played a very important guiding and supporting role in the great achievements of the modern American public libraries. In the making and execution of the federal public library policies， the federal government issues macroscopic policies and support libraries with levering financial appropriations， the state government works as a federal-local link， makes and carries out the state library surveys and plans， and appropriates the match money， and the local government takes the initiative and invests greatly in the integrative development of public libraries in the local communities. Based on the rational division of work， the three-level governments collaborate， which works as a supporting mechanism for the American public library career.

KeywordsAmerican public library. Federal library policy. The mode of work division among the three-level governments.

二战后，美国联邦政府正式开始干预全国公共图书馆事业。从1956年颁布实施的《图书馆服务法案》（Library Services Act）[1]起，联邦政府在随后修订的一系列图书馆法案中逐步明确与丰富了联邦、州、地方三级政府在图书馆政策制定与实施中的分工和定位，三级政府分工合作，成就了全国公共图书馆的快速发展。

1 美国联邦政府在公共图书馆的分工内容

1.1 宏观政策制定与实施

首先，二战后，联邦政府召集图书馆专家研究制定了《战后公共图书馆标准》（Post-War Standards for Public Libraries，1943）[2]和《全国公共图书馆服务计划》（A National Plan for Public Library Service，1948）[3]，组织完成了全国“公共图书馆调查”（Public Library Inquiry，1947—1949）[4]。这些文件和调查结果为全国公共图书馆的长远发展设定了标准、拟定了计划、摸清了情况。其次，联邦政府相继颁布实施了《图书馆服务法案》《图书馆服务与建设法案》（Library Services and Construction Act， 1964）[5]和《图书馆服务与技术法案》（Library Services and Technology Act， 1996）[6]，三项法案分别针对美国农业地区公共图书馆、全国图书馆建设，社会弱势群体的图书馆服务，图书馆在信息技术时代的发展等问题出台了全国宏观指导和扶持政策。法案在不断丰富与完善的过程中始终关注全国公共图书馆的均衡发展问题。1956年的《图书馆服务法案》仅含“扶持人口在1万以下的农业地区公共图书馆服务”一项内容，联邦政府在随后的法案修订过程中渐次增加了“图书馆建设”（1964年）、“馆际合作”（1966年）、“老年读者服务”（1973年）、“印第安人部落图书馆服务”（1984年）、“外语资料获取”（1984年）、“学习中心计划”（1990年）、“全国领袖基金或协议”（National Leadership Grants or Contracts，1996）等多个项目[5-6]。这些项目紧扣美国社会的时代发展主题，满足了当时社会公众对公共图书馆服务的多种需求，逐步实现了全美公共图书馆在不同地区的均衡发展和为不同种族、年龄、收入和身体状况的读者提供平等服务。自《图书馆服务法案》实施以来，美国的公共图书馆数量及其服务人口的数量大幅提升（参见表1）。至2007年，美国基本实现了公共图书馆服务的全国人口全覆盖，体现了美国联邦政府自20世纪50年代以来倡导的“教育机会公平”（equality of educational opportunity）原则[7]。

1.2 联邦财政杠杆支持

20世纪50年代以来，美国联邦政府倡导的另一个重要原则是“财政联邦制”原则[7]。自罗斯福“新政”以来，联邦政府放弃了教育是地方事务的传统思维，开始干预全国教育事业，尤其是经过约翰逊政府“伟大社会”和“向贫困宣战”政策洗礼后，联邦政府通过联邦拨款刺激州和地方政府加大对教育的关注与投入，进而实现全国教育事业的均衡发展。联邦公共图书馆政策对联邦、州、地方三级政府的投入进行了明确规定。例如，《图书馆服务法案》第四章规定：“未来四个财年中，每个财年向全国州一级政府拨款共计750万美元。其中向维尔京群岛拨款1万美元、向其他各州拨款4万美元作为基本金，剩余款额根据最近十年的人口统计数据，按照各州农业人口在全国农业人口中占比进行分配。”[1]此外，法案第六章规定：“联邦在给各州的公共图书馆拨款中所占份额必须低于各州拨款份额。各州份额所占比例应为该州人均收入在美国大陆（阿拉斯加除外）人均收入的占比的50%。”[1]在随后实施的《图书馆服务与建设法案》和《图书馆服务与技术法案》中，联邦政府基本保持了這种拨款原则。随着联邦公共图书馆政策的修订和发展，联邦政府拨款的杠杠作用日益显现，联邦少量的投入撬动了州和地方巨大的资金动能（参见表2）。联邦政府将拨款直接拨付给各州的州图书馆管理机构，并要求各州按如下比例使用拨款：91.5%用于州主体资金投入，3.75%用于图书馆科研、示范、图书保存、图书馆员的教育和培训、图书数字化转化等全国性活动，1.75%用于印第安部落、阿拉斯加和夏威夷原住民的公共图书馆服务，3%用于联邦对《图书馆服务与技术法案》的管理费用。

1.3 联邦图书馆专业机构建设

为了能够更好推动全国公共图书馆事业的发展，1966年9月约翰逊政府成立了“总统图书馆委员会”（The Presidents Committee on Libraries）和“国家图书馆顾问委员会”（ National Advisory Commission on Libraries）。“总统图书馆委员会”由卫生、教育和福利部部长，农业部部长，科技办公室主任国家科学基金会会长和国会图书馆馆长）等成员构成[15]。“国家图书馆顾问委员会”由20名委员构成，约翰逊总统任命杜克大学校长道格拉斯·奈特（Douglas M. Knight）为委员会主席[16]。随后，联邦政府于1970年7月20日成立国家图书馆与信息科学委员会（U.S. National Commission on Libraries and Information Science）。他们为总统和国会提供图书馆与信息政策和计划方面的建议，为满足美国人对图书馆与信息服务的需要推荐与制定计划[17]。在国家图书馆与信息委员会的倡导与组织下分别于1979年和1991年召开的两届图书馆与信息服务白宫大会成为美国公共图书馆史上里程碑式的事件。1996年联邦政府更是顺应时代发展变化，将全国博物馆和图书馆的管理资源进行整合，成立了博物馆与图书馆服务署（Institute Museum and Library Services），将公共图书馆置于全国公共文化建设的总体规划中，该署的职责是“通过联邦拨款、研究、数据收集和政策开发推动、支持和加强美国博物馆和图书馆的发展”[18]3。博物馆与图书馆服务署下设图书馆服务部，该部门在帮助各地发展与建设公共图书馆的过程中发挥了重要的指导作用。2007年，博物馆与图书馆服务署从美国教育部接手图书馆数据收集的任务，并承担起之前美国全国图书馆与信息科学委员会的职责。通过这些举措，联邦政府汇聚了全国公共图书馆政策方面的人才，起到了宏观政策把控的作用。2018年，该署发布了《改变社区：博物馆与图书馆服务署2018—2020年规划》，指出至2020年，图书馆与博物馆要完成以下4大目标：推进终身学习、能力建设、改善公众获取渠道以及实现卓越[18]4-10。从其目标规划上可以看出，博物馆与图书馆服务署作为全国性的权威机构确实是高屋建瓴，为美国图书馆事业的发展制定了宏伟蓝图，这是州图书馆和地方图书馆机构无法完成的。

2 美国州政府在公共图书馆的分工内容

1956年的《图书馆服务法案》第五章明确要求各州组建图书馆管理机构，并负责制定各州具体的公共图书馆发展计划。因此，州政府作为央、地关系纽带，在计划执行上主要在于上传下达，如今，美国共有59个州级图书馆管理机构[19]。

2.1 制定本州公共图书馆发展计划

首先，各州图书馆管理机构负责制定州公共图书馆发展计划，并依照州法律管理全州公共图书馆项目。《图书馆服务法案》第五章对各州计划进行了细致的要求，具体包括：各州计划要明确图书馆管理计划和方法、法案赋予其充分的权威性、各州财政厅长接收和下拨联邦拨款的票据、向教育部长提供专项拨款报告等[1]。如今，《图书馆服务与技术法案》延续了这一传统，要求各州图书馆管理机构在申请联邦拨款时要提交一份图书馆5年发展计划[20]。同时，《图书馆服务与技术法案》对各州的计划提出了8项要求：（1）设定目标及目前与法案相一致的优先选项;（2）说明使用联邦拨款用于与以上目标和选项相一致的相关活动;（3）说明使用拨款的程序;（4）說明各州评估拨款使用成果的方法;（5）说明各州如何吸引图书馆和读者参与到图书馆政策决策的程序;（6）说明如何与其他州管理机构合作完成、协调与图书馆项目相关的资源、项目和活动等;（7）确保各州要遵守《儿童因特网保护法案》相关规定;（8）确保各州提交的报告内容与格式符合博物馆与图书馆服务署署长的要求[19]。各州提交的5年计划如果达不到法案要求，博物馆与图书馆服务署将提供技术支持和听证机会。其次，由博物馆与图书馆服务署统筹安排，由州图书馆管理机构负责经费、人员和技术支持，由地方公共图书馆提供数据支持，共同完成对全国各州一级辖区公共图书馆资料的收集整理。自1988年以来，每年由州图书馆管理机构委派数据协调官员从各地收集公共图书馆数据并汇报给州图书馆机构，最后整理汇编为全国《公共图书馆调查》（Public Library Survey）并进行发布。其中，1988—2005年的《公共图书馆调查》由美国国家教育统计数据中心（National Center for Educational Statistics）完成。2006年的公共图书馆统计数据由国家教育统计数据中心收集完成，随后由博物馆与图书馆服务署发布。2007年起，《公共图书馆调查》由博物馆与图书馆服务署组织完成并发布。

此外，各州图书馆管理机构还需要在每个5年计划执行结束时向博物馆与图书馆服务署署长提交对上一个5年计划的详尽的独立评估报告（Grants to States： Five Year Evaluation）[21]。报告中，各州图书馆管理机构必须详细汇报5年来该州计划的完成情况，尤其要汇报对联邦拨款的使用情况及取得的成就，其具体内容包括“图书馆使用状况、图书资料使用状况、图书资料获得率、参考咨询服务和图书馆活动状况等”[22]。这份报告将为联邦政府下一步拨款提供政策参考[19]。

2.2 合理下拨、利用联邦拨款

各州赋予其图书馆管理机构充分的法律和财政权力。首先，各州制定了各自的公共图书馆标准。这是因为“随着联邦图书馆法规定资金的注入，并辅之以州提供的配套资金，各州需要决定资金的具体分配形式和方案。于是多数州着手制定标准，采取标准与拨款相挂钩的方式，要求图书馆须达到规定的最低标准方可获得州补助金援助”[23]。各州依照各自的标准，有的放矢，合理分配和利用联邦拨款。其次，州图书馆管理机构在使用联邦拨款过程中有决定权。目前，州图书馆管理机构主要将联邦拨款用于开发和改善连接图书馆服务与资源的提供者和消费者之间的联系和网络;将图书馆服务用于图书馆服务获取不足或弱势群体，如残疾人士、文化技能有限的人士或贫困家庭的儿童[24]。这些款项的流向反映了联邦公共图书馆政策的基本导向。

2.3 出资扶持本州内公共图书馆事业

如果说联邦政府的财政拨款是在全国实现各州公共图书馆的均衡发展的话，那么，各州在联邦图书馆政策的要求下拨付的公共图书馆配套资金则是用来实现本州范围内公共图书馆的均衡发展。多年来，各州在全国公共图书馆财政投入中占比在10%左右（参见表1）。各州经济社会发展的不均衡导致各地方对公共图书馆的投入具有差异性。总之，各州图书馆管理机构在联邦公共图书馆政策的制定与实施过程中扮演着重要的上传下达的纽带作用。一方面，它为联邦制定图书馆政策提供了准确、及时和反映本地具体需求的数据和材料，为联邦制定高效的公共图书馆政策提供参考;另一方面，在获得联邦拨款和政策支持后，各州图书馆管理机构也可以综合本州的具体情况，因地制宜，出台适应本州的资金分配方案，进而实现本州内部公共图书馆资源的平等分配与合理布局。

3 美国地方政府在公共图书馆的分工内容

在美国联邦制政治体制下，包括公共图书馆在内的教育事业一向被认为是地方事务，其资金来源和政策制定由各州和地方联合制定，联邦政府不得干预。因此，在《图书馆服务法案》实施之初，一些地方对联邦政府干预地方图书馆的做法持观望甚至抵制的态度。不过，随着联邦公共图书馆法案的成功实施推进，到1961年，美国所有50个州和关岛、波多黎各、维尔京群岛都接受了联邦资助[12]。这一情况说明联邦的公共图书馆政策逐步被地方接受。

3.1 地方政府成为公共图书馆建设的主体

在美国，地方对公共图书馆的投入占三级政府总投入的90%左右（参见表1），这些投入主要来源于地方房地产税收入，并且在过去几十年中，与联邦拨款和州拨款相比，地方政府在联邦公共图书馆政策中的资金投入一直以来都呈现稳定上升的趋势;可以说地方是公共图书馆最大的投资者，也是最大的获益者。“美国公共图书馆的建设主体并不全是某一单一级别或单一类型的地方政府，而是以多类型地方政府、县政府、市政府、镇政府、学区政府、图书馆特区政府以及多辖区联合政府等为主要建设主体，以州政府和联邦政府为支持性建设主体。”[22]同时，这种以地方各类型政府为公共图书馆建设主体的机制有助于地方发挥更大的主动性和积极性。地方财政取之于民，用之于民。地方民众的公共图书馆意识在不断提升，在对公共图书馆的投入上达成了一致。有鉴于美国特殊的政治和社会传统，教育属于地方事务，因此在一系列联邦图书馆法案和文件中，联邦政府多次声明联邦政府无意插手地方公共图书馆的具体运营和管理。这一情况客观上也有利于地方发挥本地优势和保持本地特色，因而美国各地公共图书馆在建筑、馆藏、服务等方面也是形式多样的。

3.2 地方政府推动图书馆与社区融合发展

社区是美国社会的基层细胞，地方政府和图书馆专业人士重视公共图书馆在社区中的作用和地位。公共图书馆也在不断努力，在社区文化建设中发挥越来越重要的作用。尤其是进入21世纪后，美国图书馆协会的年度主题紧扣社区发展，多次就社区主题进行研讨，如2007年的“图书馆改变社区”（Libraries Transform Communities）、2008年的“倡导社区、合作与文化”（Celebrating Community， Collaboration and Culture）、2010年的“图书馆：社区的心脏”（Libraries， the Heart of Communities）等。为适应地方发展的需要，很多图书馆的经营理念开始从“以图书为中心”（Book-centered）向“以社区为中心”（Community-centered）转变[25]。如今，“公共图书馆不仅是人们从专业人员那里获取研究与信息帮助的地方，而且是社区集体聚集的场所和社区话语的主要论坛。图书馆与其所在社区建立了密切联系，而且为社区居民的健康、学习和劳动力培养的需求提供了解决方案。近些年来公共图书馆的作用增强了，成为了社区参与和社区发展的基石”[11]1。公共图书馆从以下几个方面助力美国社区繁荣：首先作为信息和学习的通道，鼓励社会包容和平、培养民众参与意识、创建资源与社区融入、提升社区经济活力[26]。其次“图书馆致力于培育出有关怀的社区。图书馆是社区的最基本要素，非常值得为其奋斗和投资。”[27]各地公共图书馆主动出击，积极扩大图书馆在社区的作用力和影响力。“作为嵌入各地社区的公共机构，公共图书馆为社区各种聚会、活动和市民融入提供了方便和灵活的场所。”[28]公共图书馆真正成为各地的教育、信息、文化和娱乐中心。

4 美国三级政府分工启示

在美国联邦公共图书馆政策的制定与实施过程中，三级政府协调合作，共同成就了美国公共图书馆的均衡发展。联邦的宏观政策建立在地方实实在在的图书馆实践和基于实践的统计数据之上，地方也获得了来自联邦的拨款和政策扶持，而各州则是这个政策链条的中间环节，在負责政策上传下达的过程中，也为实现各州内公共图书馆的均衡发展提供了资金和政策扶持。在联邦政策自上而下推行的过程中，地方政府保持了高度的自主性和独立性，这也有助于地方公共图书馆发挥地方优势，开发具有地方特色的公共图书馆服务。

2020年1月1日起，我国开始实施《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（下文简称《方案》）[29]。李国新教授在对方案的解读中指出，“中央和地方共同事权和支出责任事项，如何科学合理、清晰准确地确定各自承担的部分，将是《方案》落实过程中的难点之一”[30]。笔者认为，我国可以借鉴美国联邦公共图书馆政策的经验，进一步明确中央、省一级和地方政府之间的责权利，为《方案》的顺利落实提供参考。

4.1 完善我国公共图书馆规划与法律体系建设

2017年7月，我国文化部颁布《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》（下文简称《规划》），《规划》为“十三五”时期我国公共图书馆事业发展设定了目标，并列出了2020年要实现的八大重点任务[31]。随着2018年1月《中华人民共和国公共图书馆法》[32]（下文简称《公共图书馆法》）的颁布实施，我国公共图书馆的设立、运行、服务和法律责任等方面得到了法律规范和保障。不过，《规划》和《公共图书馆法》作为我国公共图书馆发展的纲领性文件尚处于施行的初期，为适应公众在经济、社会、文化发展的不同阶段对公共图书馆的不同需求，相关规定需要逐步细化丰富。针对我国公共图书馆复杂的具体情况，中央相关部门可以借鉴美国联邦政府《图书馆服务法案》 《图书馆服务与建设法案》 《图书馆服务与技术法案》三项法案的修订经验，在实践中对我国的公共图书馆规划和法律进行适当的修订完善，以使公共图书馆更好地服务各地读者。

4.2 在各级政府成立专业公共图书馆管理机构

我国公共图书馆的进一步发展需要中央、省一级和地方政府完善各自的专业图书馆机构建设。在美国，博物馆与图书馆服务署负责联邦公共图书馆政策的制定与实施，各州的州图书馆管理机构负责州公共图书馆计划和调查的制定与执行，地方政府的公共图书馆董事会负责当地公共图书馆的经费、人员、馆藏等事宜。这些图书馆机构是联邦公共图书馆政策成功实施的专业保障。目前，我国负责公共图书馆事务的中央部门是中华人民共和国文化与旅游部，其下属部门公共服务司负责“指导图书馆、文化馆事业和基层综合性文化服务中心建设”[33]。各省的公共图书馆则多由各省文化厅和财政厅指导与支持。我国《规划》提出的“加强政策理论研究，完善相关法律法规和行业标准”的重点任务还有赖于我国中央、省一级和地方政府设立具体的图书馆管理部门，明确其责任和义务，进而实现三级专业部门的合作，更好地为我国公共图书馆事业提供专业指导。

4.3 进一步明确中央和省一级政府的权责关系

我国《公共图书馆法》第四十五条规定：“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。”[32]这表明了中央政府对公共图书馆事业扶持的决心。2020年的《方案》规定，作为基层文化设施的公共图书馆将免费开放，并确认为中央和地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支持责任。公共图书馆所需经费由中央与地方财政分档按比例分担[31]。中央财政分担比例根据地方经济社会发展状况从10%到80%共分为5档。这是继《公共图书馆法》之后中央推出的对公共图书馆的又一重大扶持利好政策。不过，《方案》在“基本公共文化服务方面”一栏中仅将包括公共图书馆在内的公共文化领域划为中央和地方共同事权，规定由中央和地方共同承担支出责任，并对所需经费中的中央和地方财政分担比例进行了分档区划规定。《方案》并未涉及地方所承担的公共文化领域工作的具体内容及其对中央财政拨款的使用方式的要求。我国可以借鉴美国联邦政府的做法，一方面，在中央下拨经费的时候应要求省一级政府文化主管部门提交详细的项目规划书，尤其要对经费的利用进行详细说明;另一方面，在每次拨款之前应要求省一级相關负责部门提交该省、自治区和直辖市内公共图书馆的翔实数据和报告，并提交上一年计划完成情况的评估报告，据此决定当年的拨款情况。我国省一级文化部门应该成立专门的公共图书馆管理部门，探索当地公共图书馆发展的特色和规律，就该权属范围内的公共图书馆进行科学的调查、研究与评估，客观准确地掌握各地公共图书馆的现状与需求，以确保中央下拨的每一笔资金都能用到恰当之处。

4.4 重视地方的参与，调动地方的主动性

《公共图书馆法》第四十七条规定：“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核。考核应当吸收社会公众参与。”[32]公共图书馆是散布于我国各地城乡社区的公共文化机构，当地公众不仅是公共图书馆建设与服务的最终受益者，更是最具发言权的评判者。不过，由于我国公共图书馆尚未实现在基层的全面覆盖，尤其是在我国贫困和边远地区，公共图书馆对广大公众来说还较为陌生，公众的公共图书馆意识较为淡薄。《公共图书馆法》第一章第四条规定：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。”[32]这在政策层面上保障了县级以上地区公共图书馆的财政来源。而公共图书馆服务如何向县级以下的乡、镇、村延伸，并真正服务到乡、镇、村的居民是目前我们需要考虑和解决的问题。

此外，2020年的《方案》虽然单列了大连、宁波、厦门、青岛、深圳五个城市归入中央和地方财政分担的第四档（中央分担30%，地方分担70%），但是《方案》中的“地方”只触及到省一级，并没有下探到市、县、乡、镇、村等公共图书馆存在的最基层地带。《规划》则提出了要加快县级图书馆总、分馆制建设，这是我国未来公共图书馆事业发展的大势所趋。公共图书馆是存在于各地方最基层的文化机构，各地方的参与才是其生命力的根本所在。我国可以借鉴美国的经验，将公共图书馆逐步建设成为城市社区和农村村镇的文化活动中心，让基层公众更多地接触和利用公共图书馆，从而更好地了解和支持公共图书馆的发展。未来我国的公共图书馆政策可以继续下探到各市、县、乡、镇、村，发挥当地的主动性，这样既避免了中央政府大包大揽，也避免了地方政府“等、靠、要”的弊端。

5 结语

美国联邦公共图书馆政策取得的成就令人瞩目，我们可以借鉴其政策制度与执行过程中联邦、州、地方三级政府的分工模式，通过健全法制、明确分工、落实责任，充分发挥我国中央、省一级和地方政府在公共图书馆发展建设中的作用。当然，鉴于美国特殊的政治、经济和社会环境与我国的差异，我们在借鉴美国公共图书馆发展政策的优点时不能生搬硬套、照单全收，而应该做到量体裁衣、扬长避短，方能更好地服务于我国的公共图书馆发展事业。

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郭忠义 华东师范大学外语学院教师。 上海，200241。

洪 君 华东师范大学外语学院教师。 上海，200241。

薛姝姝 华东师范大学外语学院教师。 上海，200241。

（收稿日期：2020-08-11 编校：左静远，陈安琪）