王李梅

党的十九届四中全会指出“要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，省委十一届六次全会指出“要创新和完善城市基层治理制度”“要全面加强城乡基层治理能力建设，着力提升党建引领能力、群众自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社会统筹能力、科技支撑能力、基层权力监督能力”。社区是社会的基本组成单位，加强社区治理是构建和谐社会的重要途径。随着四川省委省政府对宜宾“支持创建全省经济副中心、建设长江上游区域中心城市、全国性综合交通枢纽、四川南向开放枢纽门户、南亚东南亚和‘一带一路’国家留学生基地”等新定位的确立，推进城乡基层治理工作成为了全市当前和今后一段时期必须全面加强、大力开展的一项具有全局性意义的工作。敘州区作为宜宾大市主城区的重要组成部分，开展好城市基层治理工作的成效，直接关系到宜宾是否适应省委省政府对宜宾新定位之新要求。为此，区委一届五次全会指出：要进一步认清叙州区“大城市、大农村、大机遇、大未来”的区情，进一步提升城市社区管理成效，着力彰显宜宾大市主城区特点。社区治理问题研究成为了当前迫切需要开展的现实课题，而社区问题研究中，构建公众参与的社区治理社会行动体系问题是其中重要的内容。笔者以宜宾市叙州区为例，通过对当前城市社区治理中公众参与现状的了解，分析存在问题原因，提出解决问题的对策思考。

一、叙州区城市社区基层治理及公众参与治理现状

宜宾市叙州区由原宜宾县撤县设区而来，于2018年7月经四川省政府同意并报经国务院批准正式设立，位于四川南部，地处川滇两省结合部，幅员面积2571平方公里，辖12个镇、2个乡、3个街道办事处，户籍人口101万。现有城镇社区面积107平方公里，有社区居委会72个。其中城市社区31个，城镇社区41个。2020年4月——6月，笔者分别走访柏溪街道、南岸街道、赵场街道岷江、鱼池、莱茵等5个城市社区，走访社区工作者，发放社区居民问卷调查表400余份。综合走访了解情况，目前，城市社区基层治理及公众参与可概括为以下基本现状：

（一）社区大，覆盖人口多：柏溪街道城市社区9个，常住人口1-2万人的4个，2-3万人的2个，3万人以上的3个;南岸街道所辖11个社区，覆盖20万常住人口，平均每个社区人均2万人;赵场街道所辖7个社区，覆盖17万常住人口，平均每个社区2-3万余人。

（二）在城市建设的进程中，老旧小区、“三无”小区逐渐增多。柏溪街道除城北新区三个社区属于新社区外，其他8个社区都有大量的老旧小区、“三无”小区和倒迁小区，南岸街道272个居民小区中，自管小区116个，“三无小区”达103个。

（三）有固定的社区办公场所。近年来，随着基层治理力度不断加大，各级政府也在不断加大财政投入，通过自建、购置、划拨、借用等方式基本解决了社区办公用房。叙州区每年财政投入建设经费100万元，用于城镇社区达标建设。

（四）社区服务功能不断强化。政府鼓励和引导科技、教育、文化、卫生、法律、公安、消防等服务进社区，促进居民在社区就能享受优质的服务。医院义诊、消防安全知识进社区、法律进社区等活动持续开展，公共服务、便民服务、志愿服务共同发展，极大地方便了广大居民群众。

（五）社区治理队伍逐渐壮大。在社区党组织的引领下，社区居委会、居务监督委员会、社区网格员、小组长、居民代表等积极开展社区治理。在叙州区，共有社区工作者820人，其中，经上级党组织任命、选举产生的社区“两委”人员522人，面向社会公开招聘人员87人、社区临聘人员211人、社区“两委”成员中55周岁以上141人、获得社工师资格证的18人、获得助理社工师资格证36人。

二、 公众参与社区治理存在的主要问题

在传统的治理体系中，主要依靠的是政府力量，这种单一化的模式往往不能针对性解决社区当中存在的问题，而且在行政成本急剧增加的同时，治理效果并没有相应提升，干群关系淡漠。据研究，我国的社区治理模式大致经历了行政型、合作型、自治型三个阶段。在行政型社区管理模式中，社区居民定位于被管理者和服从者的角色;在合作型社区治理模式中，城市社区居民扮演着参与者角色;在自治型社区治理模式中，社区公众的角色不仅仅是参与者，更是主角，在与政府公权力的互动过程中拥有凭借社会资本独立处理解决社区事务的权利和地位。但在具体实践中，公众参与社区治理存在以下一些问题：

一是社区经费不足以满足社区居民全方位参与社区治理。社区在运行、处理社区居民公共事务等方面有较多的人力、物力、财力耗费，当前叙州区的工作经费和为民服务保障经费标准是2015年出台的，已远远不能满足社区工作运行的需要。如柏溪街道11个社区2019年办公经费共55万元，平均每个社区仅5万元，为民服务经费全年共110万元，平均每个社区仅10万元。

二是社区基础条件不能满足居民的需要。社区是政府与群众的连心桥，它既是方便群众办事的地方，也是群众想要依靠的温馨家园。虽然近年来社区办公场地有了很大改善，但大都仅限于办公和办事场地的满足，提供给社区居民的综合服务设施少，居民休闲娱乐、学习生活的设施设备有限，可使用资源紧张。如赵场社区崇文社区阵地在翟湾路鑫空间东大门处，面积仅为40平方米，为借用的办公用房。南岸街道的11个社区中，阵地在300平方米以下、面积不达标的社区就达7个，一些社区阵地设在居民小区楼里，部分社区阵地甚至在2楼以上，普通群众办事都不方便，更别说残疾人了。

三是居民参与社区治理的积极性不高。“共建共治共享”的社区治理是发展的方向和目标，在现实中，存在居民参与社区治理广度和深度都不够的问题。一是社区开展的活动方式单一，缺乏广泛参与的基础，如“露天电影周”活动参与者寥寥、广场舞参与者类型单一;二是社区发动群众参与治理活动的深度不够，居民们参与治理大都停留在满意度调查和问卷调查这些浅层次活动中，对治理中协商民主、规划评估等参与甚少。当前参与社区事务的主要还是社区两委、小组长、楼栋长、居民代表等，存在大部分居民对社区事务不关心、不太支持的情况或是涉及自身的才关心。

四是社区管理队伍不稳定，社会组织、社工人才社区治理参与度较低。社区治理是一项重大的工程，需要发挥每个人的智慧和能力去促进社区发展。社区管理队伍是专职，也需要各类社会组织、社工人才去参与、辅助。现实工作中，一方面由于社区工作面宽量大，编制配备少，再加上待遇不高、工作琐碎，因此社区管理队伍不稳定。如南岸街道，现有社区工作者57名，缺岗9名，22名书记主任中就有11人年龄在50岁以上。

三、原因分析

（一）从制度层面分析：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”是社会治理的目标，加强社会自治权力治理的力度和有效性成为了变革方向。然而在现行的制度环境下，政府公权力的过度干预，阻碍了公众参与社区治理，不能合理发挥其功能和效用。

1.法律法规问题。首先是法律法规滞后。一方面，对于居委会的自治活动缺乏法律上的确认，另一方面，现行的法律法规难以应对新时期治理问题的涌现，例如居委会与商品房物业公司的权责纠纷问题常常发生且难以解决。其次是对公民权利的保障不充分。公众在参与治理的过程中扮演着政府权力监督和制约的角色，但当民主选举行动失序或者规章制度不健全而打“擦边球”时，公众无法用有效的手段去制约，例如南岸莱茵社区小区居民维权纠纷。

2.社区治理权力体制冲突。传统管理体制下政府公权力掌握了社区最主要的资源，拥有绝对控制权和话语权，社区居委会代行行政职能，俨然是一个“小政府”，对此，虽然社区工作面宽量大，但社区仍乐此不疲。而随着多元主体共治理念的深化，政府公权力不再作为“单一的权力”，社会权力逐渐加入而且有增强趋势。那么，在新旧两种管理体制下必然引起一些冲突。

（二）从组织层面分析：一是社区居委会职能错位，导致社区治理本职工作分身乏术。政府引导着社区居民委员会实现社区事务的自我管理、教育、服务，社区居委会则协助政府相关工作的开展。但是在实际工作中社区居委会却承接了大量的行政任务，面对社区治理的本职工作时却分身乏术。而从社区居委会的角度来看，一方面，由于社区居委会自身掌握的资源和人才储备有限，整合社区资源的能力及有效性明显短缺，因而在解决社区发展问题上捉襟见肘，故而有意无意甘愿在繁重的行政事务中成为一个“行政机构”。二是社区社会组织功能发挥受限。

（三）从主体因素分析

1.公众主体的动力不足，主动性不够。例如社区居民的参与活动过分依赖居委会的推动、对政治性事务的冷漠等。具体而言，主要体现为公众主体意识薄弱、自利性较强、社区认同感缺失。大量中青年主力在社区公共事务的态度上较为冷漠，民众普遍追逐“私利”“私欲”，对“公共事务”“公共领域”漠不关心，造成社会组织志愿力量的缺乏。涉及切身利益时往往“锱铢必较”，与自己并无直接关联时却又漠不关心。

四.对策建议

（一）完善法律制度，法制推进公民参与

首先，既要有总体层面的制度规定，也要有微观侧重，贴合新时代城市社区治理的内容和社区居民与时俱进的需求，在教育、医疗、交通、物业等领域确保各方需求和行动有法可依不留法外之地。同时也要进一步加强“质量建设”，例如对于公民参与的规定要明确方式、途径、程度以及拒不履行的实际后果。其次，要完整地保障民主权利和公民需求回应的法制化，探索社区民主选举制度的改革。

（二）落實多元主体的社区治理模式

对于社区协商共治模式的落实，实质是社区治理体制机制的重塑，重点是改革行政体制及其转变过程，核心则在于基层政府权力的适当退出、社区居委会自治权力的回归。第一，权力分配方面，政府是多元治理模式和权力结构的设计者和维护者，承担起公共产品和公共服务的安排职能;社区居委会是社区自组织权力的主导者，故应承担起协调纠纷、协助配合政府相关事务的职责;社区社会组织、物业公司、业主委员会等则在各自的领域为社区居民组织化参与治理提供渠道，从而实现城市社区权力主体明晰及其结构制度化。第二，在社区治理的内容上，要依据现实需求进行扩展，包括但不限于交通、医疗、卫生、教育、物业等领域。第三，在手段上，要通过沟通和协调机制，增强社区公众参与的积极性，为公众参与提供稳定、顺畅的运行体制和权力体系。此外值得一提的是“网络不仅仅是一种媒介，更是一种重要的话语平台，一种社会管理的手段以及社区居民舆情和利益诉求的集散地”。

（三）加强社会组织提供组织化参与的能力

区别于“单打独斗”式的个人参与，依靠社会组织传递合理诉求是更为有效的渠道。公众参与社区治理的动机源于对切身利益的追求，当社区公众的利益达成一致性或部分重合，人们就会基于共同利益产生集体行动的欲望。只是在实际过程中，公众的自发行动往往难以形成相对规范的组织规则，但毋庸置疑的是公众依靠组织化路径参与社区治理具有高效性和优越性。加强社会组织提供组织化参与渠道的能力，重点从两方面入手：其一，在自身建设方面，社会组织要依据现实需要积极拓展种类和内涵以及获取资源的渠道，将服务遍及体育、文化、艺术、社会公益、志愿活动等领域。另一方面，要主动进行自我解构和改造，通过完善规章制度和运行机制、加强整合能力，广泛吸纳专业人才包括社区中产阶级以全职或兼职的形式加入，实现社会资本与治理能力的持续互动，提升影响力、专业化程度以及社区公众的关注度，从而开辟出一条高效的组织化的参与途径。其二，在实际行动上社会组织要主动作为。

（四）提升公民参与意识和能力

公民参与公共事务的决策和管理，既可以充分表达自己的利益诉求，又能够了解和监督政府对公权力的行使。随着社区治理网格化的形成，社区公众参与社区治理也需要展现出积极、理性、有序的特征。动力方面，重点是培育公民主体意识和社区共同体。首先，要加强宣传教育，养成平等、自主、宽容和理性的公民意识和公民精，调动起城市社区成员的参与热情，特别是号召有能力解决自身需要的中产阶级参与和帮助社区问题的治理。第二，通过培养社区文化，突破共识障碍和价值偏离。新型的社区网络关系基础上的活动不能局限在老年人钟爱的广场舞比赛、合唱比赛等形式，更要通过诸如竞技比赛、亲子运动会等活动兼顾和吸引不同群体的参与，从而凝聚社区共识和认同，激发协同建设社区的意愿。

（五）构建综合评价指标体系

社区治理的成效，社区公众最有发言权，作为公众参与的最终环节，不能忽视社区公众对社区治理的满意度的关注。鉴于此，传统的以完成行政任务为导向的定性评价体系亟需整改，通过构建一套完整的数据指标评价体系对社区治理能力进行量化分析以摆脱定性分析的盲区，与此同时，要着力提升与社区公众相关的指标比重：其一，在社区公共服务的供给上，注重社区公众对服务供给种类、数量、规模的满意度调查，例如社区医疗、养老服务、社区救济等。其二，关注社会热点问题的追踪研究和主动解决程度的评价，例如，社区垃圾分类制度的建设和普及。其三，加大公众对多元治理模式和基层民主建设的满意度调查，包括协商治理的制度性设计、考评体系、经费开支公示、民主选举的透明度、意见征集的开展等。