张 莹,梁冬雪

(辽宁省天然林保护中心，辽宁 沈阳 110036)

我国天然林资源保护工程1998年开始试点，2000年在全国17个省(区、市)正式启动，到2010年全面完成了一期工程建设任务，2011—2020年完成了二期工程建设任务。天然林保护工程实施20多年来，国家累计投入5 000多亿元，工程建设取得显著成效，1.3亿hm2天然乔木林得到严格管护，天然林资源得到休养生息，在保护天然林方面实现了关键性的转折，取得了举世瞩目的成绩，是非常重要的民生工程。2019年7月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅两部门联合颁布实施《天然林保护修复制度方案》，方案确立的天然林保护修复制度是我国一项常抓不懈的工作。目前，我国正在编制《全国天然林保护修复中长期规划(2021—2035年)》，推动全国天然林全面持续保护。

1 辽宁省天然林保护工程现状

2001年，辽宁省在全国率先自费实施了天然林保护工程，省政府印发了《关于禁止对天然林进行商业性采伐的通知》(辽政发〔2002〕12号)，明确2001—2005年在全省范围内禁止对天然林进行商业性采伐，并对天然林禁伐后地方经济影响较大的东部9县给予天然林禁伐财政补助。20年间，中央和辽宁省共投入85.20亿元开展各项生态效益补助，有力地促进了全省生态建设和天然林资源保护。初步统计截至2018年底，辽宁省林地总面积为717.4万hm2，全省天然林总面积300.1万hm2，占全省林地面积的42%。辽宁省全面实行了禁止对天然林商业性采伐，开展天然林保护建设工作，有效抑制了生态环境的恶化，调节了林分结构，增强了水源涵养能力，加速了产业结构调整，为实现绿色发展夯实基础。森林生态环境得到初步恢复，森林植被涵养水源和水土保持能力持续提高。国家用最严格的管理制度和法治制度来保护天然林的发展，省政府对天然林的保护倾注了大量的人力、物力和财力，现阶段正是林业和生态建设事业发展的黄金时期。

2 存在问题

2.1 森林生态效益补助标准偏低，不足以实现有效的生态补偿

2016年，辽宁省被国家纳入天然林保护工程区外天然林停伐管护补助试点省份，对辽宁省天然商品林进行停伐管护补助。直到2019年辽宁省森林生态效益补助标准才有所提高，国家级国有补助标准150元·hm-2，集体个人权属补助标准提高到每年240元·hm-2。省级公益林的补助标准国有每年仅75元·hm-2，集体个人权属每年112.5元·hm-2(表1)。尽管2020年省级公益林补助标准也有所提高，但是相比之下无法补偿对林权所有者的损失，国家推行天然林保护与公益林管理并轨，意味着今后难以商业性采伐天然商品林。虽然林下经济在大力发展，但也不是每片林子都能发展林下经济，林权所有者无法通过木材销售获得收益，无法满足心里预期，也不能实现有效的生态补偿。

表1 辽宁省森林生态效益补助标准 元·hm-2

2.2 管护队伍结构不合理，管护水平低

管护队伍结构不合理主要体现在管护人员的年龄结构和学历层次上的不合理。辽宁省管护队伍中，年龄在29岁以下占7%，29～49岁占67%，50岁以上占26%，从年龄占比来看，管护人员老年化程度高。管护工作人员受教育程度和专业技术程度普遍偏低，专门从事森林管护人员中大多数是当地农民经过短期职业培训后就上岗工作，林业管护工作经验微乎其微，林业专业知识不足，加上每年春季播种和秋季收割季农忙时，对管护工作很难兼顾[1]。

2.3 地方政府保护意识欠缺，监管制度仍需完善

天然林保护工程最终的目的是保民生，保护我们休养生息的家园。毁掉一片森林只需要短短20年，而恢复一方绿色却需要一代代人的传承努力。由于经济社会快速发展，人民的物质需求水平也不断提高，实木类家具、建材、工艺品等产品得到大家更多的青睐。地方政府重视地方经济的发展，天然林的保护意识不够，个别地方领导绕开制度的约束盲目寻求眼前经济指标的增长，进而使得人为破坏的因素成为了天然林消失的重要因素之一。

3 发展建议

3.1 调动林农积极性，寻求多元化资金支持方案

在财力紧张的情况下，辽宁省政府仍然拨付省级财政森林生态效益补助资金。据初步统计，“十三五”期间省财政累计拨付省级森林生态效益补助资金7.58亿元。国家对天然商品林全面停止商业性采伐，个人和集体的天然商品林所有者目前只能通过天然林停伐补助获得极低的补偿。资金来源应本着多元化、多渠道途径筹集原则，保障天然林保护工作的顺利进行。

森林生态效益是公共性产品，筹集专项管护资金是天然林所有者与国家对天然林保护出现矛盾的根本原因。林木所有权人权益理应得到保障，保障其经营收入不低于采伐林木收入，建议资金缺口大的地区通过发行国债和森林生态效益彩票筹集专项资金等方式补偿集体和个人所有天然商品林停伐管护损失。

3.2 增强管理队伍综合素质，提高天然林管护能力

提高管护队伍水平和能力，定期组织管护人员进行相关业务学习，提高道德水平和工作责任心。建立奖励惩罚制度，对于出现重大管护失责的人员，列入管护“黑名单”，严令禁止日后从事管护相关工作。提高管护人员业务知识普及的同时，要强化“预防为主，综合管护”的理念，提高管护人员的责任意识，从资源和环境两方面来看，天然林资源的长期存在对于全人类的生存和生活质量具有重要的意义，让管护人员认识到天然林保护工作对于个人不止是一项日常工作，更是一项利国利民、造福后代的千秋伟业。推广运用高新技术，进一步提高护林队伍的天然林管护能力和应急情况处置能力。

3.3 促进林区经济社会发展方式转型，实现林业产业多元化发展

现在天然林全部封禁保护，如何保障和改善林农的生活，首要问题是平衡生态保护与林区群众发展经济的关系，这需要长时间的艰难探索和不断实践，对于辽宁省的天然林生态系统管理需要大量的研究和实践。国家林业和草原局指示精神是调整产业结构，促进林区经济社会发展转型，让林农从过去采伐、运输、加工等生产方式转向管护、造林、种苗、林下经济、旅游等多元化经营方式，深刻领会“绿水青山就是金山银山”的发展理念，积极推广生态文明发展。天然林保护工程优化了辽宁省的林区产业结构，生产经营方式由采伐破坏向保护利用转化，逐步实现林业产业向生态多元化产业的转变。

3.4 开展立法调研工作，为辽宁省天然林保护提供法律保障

贯彻执行党中央、国务院关于不断完善天然林保护制度的指示精神，加紧编制辽宁省天然林保护修复规划，实行省内外调研工作方案，在省内调研的基础上赴天然林保护管理先进省份开展调研，进一步完善天然林保护修复规划。立法上高度重视，执法上严格执行。建立林业执法、林业相关部门各类案件的联动机制，严惩破环天然林的违法行为，增设固定管护点，明确管护区域和责任，切实从管护人员工作轨迹出发，把巡护路线、涉及案件、森林病虫害等工作紧密结合，扩大管护执行力和管护效果，将天然林保护工程区域内森林资源的损害程度降到最低。

4 结 语

天然林资源是我国林业自然资源的重要组成部分，保护好天然林资源是林业、生态环境和自然资源等相关部门义不容辞的责任和义务。天然林保护工程的实施不仅保护了自然资源，也提升了天然林生态系统服务和效益。天然林保护是事关经济社会可持续发展的根本性问题，肩负着维护生态安全、改善民生福祉、建设生态文明和美丽中国，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦创造更好生态环境的可持续发展重任[2]。