高馨玉

（中共中央党校、国家行政学院 政治和法律教研部，北京 100091）

推进教育治理现代化是新时代中国特色社会主义教育现代化的重要目标和重大任务。教育行政执法作为教育行政中的重要一环，集中反映了教育法律法规与教育实践，以及教育行政主体与教育相关主体的复杂关系，在高度重视教育体系建设的当下，教育行政部门运用法治思维和法治方式开展教育行政执法工作显得尤为重要。教育部印发的《依法治教实施纲要（2016-2020年）》中明确提出，要“深化教育行政执法体制机制改革。适应教育管理需要，建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制机制，着力解决教育领域执法不力问题，保证教育法律法规得到严格实施，推动教育管理的重心和方式向依靠行政执法等方式实施依法监管转变。”2019年，《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》（教政法〔2019〕17号），再次重申要“加快建立健全权责清晰、权威高效的教育管理体制和政府统筹、部门合作、上下联动的执法工作机制”。

此前，我国已进行了完善教育行政执法的有益探索。依据2014年6月《教育部办公厅关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》(教政法厅〔2014〕3号)文件，Q市与上海市、太原市、深圳市福田区等8个城市和地区作为改革试点，先行探索教育行政执法工作的具体途径、办法、模式，为全面推进和深化教育行政执法体制改革奠定基础，加快建立与我国教育事业改革与发展相适应的教育行政管理体制。在试点工作中，Q市的改革成果受到了教育部的肯定，工作具有典型性。本文拟通过对Q市教育行政执法现状的调查研究还原Q市教育行政执法的原貌，总结Q市教育行政执法试点过程中的有益经验和不足，剖析问题的成因，在吸收借鉴我国其他地区的创新性探索实践，以及学界对该问题的前沿理论成果的基础上，提出完善教育行政执法的具体路径，以期加速建立与我国教育管理相适应的教育行政执法体制机制。

一 Q市教育行政执法现状

该部分内容的写作，依据笔者在Q市10个区市教育行政系统发放的关于教育行政执法的调查问卷而成。教育行政执法的体制机制问题有三个基本面向，即执法主体、执法的方式和程序以及执法监督［1］。在问卷内容的设计上，也大体围绕上述内容展开。具体来说，调查问卷基本分为三个部分：一是本地开展教育行政执法的权力清单，即教育行政部门开展教育行政执法的依据。二是教育行政执法的负责部门和人员组成情况。三是教育行政执法的具体机制，包括教育执法审批机制、教育执法督查机制、教育执法信息公开机制等。

（一）Q市教育行政执法的基本情况

1.教育行政执法权力清单及执法数量

据笔者对Q市相关区市的调查问卷统计显示，教育行政执法权力清单包括行政处罚、行政审批、行政确认、行政许可、行政检查、行政给付和行政监督等形式。在各类行政执法权力中，行政处罚约占全部教育行政执法权力数量的76%，行政审批和行政许可次之，各占总数的7%左右，此三类行政权力是教育行政执法权力的主要组成部分。在内容构成方面，教育行政执法权力包含对民事主体行为的实体和程序两方面规范。以对体育指导员的行政处罚为例，教育行政主体既能对“未取得社会体育指导员技术等级证书从事经营性社会体育健身指导的，超出技术等级证书规定范围从事经营性社会体育健身指导的，以及在社会体育指导活动中以欺诈手段牟取利益”的实体行为进行处罚（《山东省全民体育健身条例》第39条），也有权对“体育经营者违反书面告知义务”的违反法定程序行为进行行政处罚（《山东省体育市场管理条例》第22条）。

依据法律法规的规定，教育行政执法是包括行政处罚、行政许可、行政确认、行政指导等权力的集合，但在教育行政执法权的实际运用过程中却出现特定权力的集中化趋势。详言之，教育行政部门对行政确认、行政许可等资格认定的事项积极行使行政执法权，而过于“珍视”在权力清单中占比最大的行政处罚权。据统计，Q市运用行政处罚的执法案件数量为0。

2.教育行政执法的部门设置和人员配备

2015年，Q市教育局设立了行政审批与执法处作为专门的教育行政执法部门，负责制定教育行政审批和行政执法工作的相关制度，并组织实施，这是全国第一个设立行政编制的教育执法机构和配备专门行政执法人员的教育行政部门。此后，Q市围绕“建立教育督导与行政执法有机联动工作机制”“探索教育行政执法纳入区市政府综合执法模式”等4个研究方向，确定了下辖的8个区市作为试点单位，开展教育行政执法改革试点。目前，试点区市的教育执法领导机构均已建立，明确了牵头科室和责任科室及各自职责，但仅胶州市成立了专门的教育综合执法队伍，其他区市仍未单独设立工作机构。

根据笔者在Q市的调查问卷数据统计，全市教育系统从事专职教育行政执法的人员仅为18人。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”而Q市各级教育行政部门拥有行政执法证件的人员比例较低，尤其是督查证件，目前仅有2人获得。

3.教育行政执法具体机制的建立

Q市10个区市的教育行政部门为确保教育行政执法工作的顺利开展，探索建立和完善多项机制。截至目前，全市三分之二的区市教育行政部门已经建立了常态化的教育执法信息公开机制、教育执法审批机制、教育行政处罚机制和执法人员管理机制（如表1所示）。此外，教育部印发的《依法治教实施纲要（2016-2020年）》中明确指出，要“加快建立教育综合执法机制……探索建立联合执法机制，积极会同财政、公安、工商、民政等部门，针对教育经费法定增长不到位、非法办学办班、义务教育学生辍学、教育辅导（服务）市场混乱等现象，按照属地管理原则，开展联合执法……鼓励地方根据教育管理的实践与需要，探索建立市县一体化的行政执法体制。”而Q市综合执法领域体制机制的建立较为滞后，仅有一个区市的教育行政部门将教育执法纳入市县两级综合执法体系，尚未出现跨地区协同执法的实践。

表1 Q市10个区市教育行政执法具体机制的建立情况

（二）Q市教育行政执法的有益经验

1.加强教育行政执法的制度建设

依法行政的前提是有法可依，完备的制度规范是依法行政的必要条件。为规范教育行政执法的有序运行，Q市10个区市的教育行政部门制定出台了有关教育行政执法的规范性文件。其中既包括重视行政执法制度构建的规范性文件，对行政执法的主体、权力范围、行使方式等内容进行了细致规定，又包含以正当程序为原则的涉及教育行政执法合理程序的相关制度文件，依据这些规范性文件，Q市在教育行政执法方面基本建立了行政执法公示制度、全过程执法记录制度、重大行政执法决定法制审核制度等。

2.全面清理行政权力清单

为深化“放管服”改革,进一步优化政务环境，Q市各级教育行政部门全面清理行政权力清单，并通过各区市教育部门网站向社会公开。同时，认真梳理教育行政执法中有关的证明材料和中介服务事项，进一步推动全市范围内教育行政审批下放，教育行政审批改革收效显著，非行政许可审批事项基本取消。此外，践行服务行政理念，实现政务服务“一网通办”。Q市印发了《关于开展行政审批等事项网上办理工作的通知》，对纳入审批大厅集中办理的事项，全部开通外网申报功能，实现“外网受理、内网办理、全程公开、快递送达”的办事流程，100%实现三级以上网办深度，90%以上达到了四级网办深度。

3.创新教育行政执法机制

为优化教育行政执法的实施，Q市10个区市教育行政系统创新多种教育行政执法机制。譬如，探索建立了重大案件的集体讨论机制；成立教育行政处罚案件审理委员会，主要负责拟处较大数额罚款，以及责令停止办学或者吊销办学许可证的案件的审理；为规范行政处罚行为，制定教育行政执法裁量基准。对职能范围内的行政处罚项目按照情节轻重确定不同的处罚标准，防止轻错重罚、重错轻罚；探索建立部门间、县区间协作执法模式。Q市教育局等12个部门联合出台了《关于建立教育行政执法联动协作机制的通知》，建立由政府多个部门共同参与的教育行政执法联席会议制度和协作执法机制；建立教育违法行为社会监督员制度，聘任社会监督员，防止教育违法行为的发生；加强教育行政执法信息互联互通，依托电子政务网络，建立与法制部门和相关行政执法部门相衔接的教育行政执法平台，实现教育行政处罚工作公开透明、规范运行。

二 Q市教育行政执法工作的存在问题

（一）教育行政执法立法不完善

教育行政执法是行政权力在教育领域的具体体现，其运用应遵循法治的要求。“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己个人事务。”［2］虽然近年来我国教育法律体系不断健全完善，但目前很多领域仍然存在空缺和不足，使教育执法工作面临无法可依的困难。

首先，教育立法存在空白。近几年小型课外辅导班、网络家教辅导班等成为新兴行业，如何审批、如何监管、如何执法等，都亟须制定相应的法律依据，但纵观我国的法律体系，立法并未及时回应此类社会公众较为关切的教育问题，由此导致涉及这些问题的立法空白。其次，法律法规等规范性文件中的某些概念界定不清晰。譬如，目前正在进行的校外培训机构治理及处罚，现有的制度规定中并未明确界定满足何种条件的校外培训机构应当受教育部门管理，由于社会中普遍存在“与孩子有关的事都应由教育部门来管”的认识，因而在具体执法工作中，既导致不属于教育管理及处罚范围的事项由教育部门来办理的情形，又加剧教育行政部门执法不规范问题的发生。最后，现有的规定缺乏可操作性。例如《中华人民共和国教师法》第35条规定：“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚；造成损害的，责令赔偿损失；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”谁为有权执法的主体？“不同情况”如何认定及划分？有关执法主体和执法内容的规定均不明确，导致实际操作中无法执行。再如《民办教育促进法》第64条规定：“违反国家有关规定擅自举办民办学校的,由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用,并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的,依法追究刑事责任。”该条款对关于违反国家有关规定擅自举办民办学校行为的查处，只规定了教育行政部门或人力资源保障部门会同民政、市场监督管理等部门予以查处，但具体规定不够明确，在权力运行过程中易造成职责不清的问题。

（二）教育行政执法力量不足

目前，Q市所辖的10个区市中仅一个县级市的教育行政部门成立了专门的教育行政执法机构和综合执法队伍，其他区市仍未单独设立工作机构。教育行政执法权仍分散在教育行政部门各职能科室，教育行政执法力量普遍不足。各区市在教育行政执法过程中，因尚未设立独立的教育行政执法机构，一般是由一个部门起牵头作用，其他相应科室内部执法人员负责相应领域的执法，故而教育行政执法效果不好、强制力不足。受编制等因素制约，从事教育行政执法的人员所占百分率过低。在现有从事教育行政执法的人员中，Q市全部教育行政部门中取得行政执法资格的人数约占总人数的30%，取得督查资格证件的仅有2人。相当一部分工作人员尚未取得行政执法资格，在实际执法中易出现各科室相互借人的现象。总体来看，教育系统持有执法证件的工作人员较少，执法队伍面临人员数量偏少，能力偏低等问题，难以满足教育行政执法的要求，这在很大程度上制约了执法工作的有效开展。

此外，教育行政执法的专项资金不充足，教育行政执法的经费无法保障。大部分教育行政部门未针对教育行政执法专门划拨执法经费，即使有专项资金，数额也相对较少，与教育行政执法所承担的事项不匹配。经费保障不足，难以保障教育行政执法的经济基础，不利于教育行政执法工作的顺利开展。

（三）执法人员的程序意识淡薄

该问题的提出主要是针对教育行政执法过程中重实体、轻程序的现象。程序正当、意识不强一直是行政机关普遍存在的问题，在追求行政效率、短期政绩的前提下，行政程序被简化、被忽略，导致行政相对人应有的法律权利得不到合理保障。受执法人员专业素质和执法环境影响，个别基层部门仍然习惯于以行政命令代替行政执法，往往在实施行政行为的过程中，因未遵循法定的正当程序而导致行政执法行为违法，对民办教育机构的处罚是对该问题的集中反映。教育行政部门在行政执法过程中，当民办教育机构系由违法举办，教育行政部门对其处以责令停止招生的决定时，通常直接向违法的民办教育机构下达行政处罚的通知，而对于民办教育机构在行政处罚程序中的取证、申辩、听证等程序性权利则重视不足。行政机关在行政执法过程中要加强程序意识，严格按照明确的执法流程规范执法，保障实体正义的实现。

尤须注意的是，教育行政部门普遍存在不会运用行政执法手段来管理教育的弊病。长期以来，由于教育系统具有相对封闭的特征，在处理教育系统有关的违法违规行为时，大多采取传统的通报批评、限期整改等措施，仅局限于教育系统内部的非强制性处罚，无法对违法违规单位产生足够的威慑力和教育意义。此外，根据对Q市行政处罚实际执行数量的统计，绝大部分区市常年未实施行政处罚，个别地区行政处罚数量仅1-2件，这反映出教育行政部门尚未适应运用行政执法的手段管理教育。

（四）教育行政执法的具体机制不健全

从目前的情况看，Q市教育行政执法的具体机制尚不健全，有待进一步完善，其中，协同机制和监督机制方面的问题表现尤为突出。

综合执法体制改革已成为行政理论界的一个热议话题，我国行政部门之间“纵向和横向间的部门联动不足，普遍存在执法力量分散，多头交叉执法现象，很多管理事项责任主体在块上，而执法权限却在条线，当问题涉及多个部门时，往往不能明确问题的首要责任人或最终责任承担者……因单一的行政行为缺乏足够的法律支撑，无法管理到位，导致法律效果和社会效果都不尽如人意”［3］。从Q市的实践经验来看，在大部分区市的教育部门没有专门的执法机构和执法力量的社会背景下，仅靠教育部门的单一行政力量无法满足教育市场的治理需求。在教育行政执法的过程中经常会发生行政执法行为无法落实的情况，基层执法人员在执法过程中受到阻碍，如行政相对人的对抗、行政处罚决定无法执行，甚至执法人员受到人身威胁等。在民办教育行政执法过程中，对无证幼儿园的查封取缔难以真正落实等现象成为该问题的现实表现。由于在教育行政执法工作中，多数地区还未实际建立与公安、市场监督管理等多个部门协作执法机制，因而导致教育行政执法不力现象的发生。即使某些地区已经作出探索建立协作执法机制的有益尝试，但仍然存在行业执法标准不统一、执法职责边界不清晰等问题。

此外，教育行政执法的监督机制也待进一步完善、健全。现阶段，对教育行政执法的监督主要依靠行政监督、舆论监督，而国家权力机关的监督缺位。检视我国现行的法律规范，涉及教育行政的法律法规多为“软法”，不少教育法规中没有明确法律责任和具体的处罚规定。以对民办教育机构的处罚为例，对违法举办民办教育机构的当事人只能发放停办通知，而不能采取其他强制措施，违法行为与承担的责任失衡，进而导致“责令”对当事人“无效”情形的频发。如此，当事人“拒不改正”的情形成为教育行政执法无法破解的难题，民办教育机构的治理工作收效甚微。然而行政执法效果不佳又会导致教育行政主体产生对其执法行为的消极态度，进一步加剧对民办教育机构的监管难度，使教育行政执法陷入“教育行政执法不力——教育行政执法监管不严——教育行政执法不力”的怪圈。

三 完善我国教育行政执法的具体路径

“来自基层的实践探索和制度创新始终是我国行政法治发展的鲜活素材和不竭动力……注重基层实践和探索创新的作用，对于实践证明行之有效的制度进行总结、提炼后上升为国家立法，已经成为我国法治建设的一条宝贵经验。”［4］Q市作为全国教育行政执法体制改革试点地区之一，其在教育行政执法过程中存在的不足对于全国范围内教育行政执法体制的完善具有重要的省思价值。从这个意义上来说，教育行政执法立法不完善、教育行政执法力量不足、执法人员的程序意识淡薄和教育行政执法的具体机制不健全等是我国教育行政执法存在的普遍问题，针对这些问题提出改进之策，有助于推动我国教育行政执法良性发展。

（一）完善教育行政执法的相关立法

完善的教育法律及制度体系是实现依法治教的前提，教育行政执法归根结底是行政权力的运用。强而有力的行政执法具有维持市场秩序、保护公众合法权益的作用……但是，中国行政执法具有被动性与功利性两大顽疾［5］。完善教育行政执法的规范体系，是从源头上消除教育行政执法被动性和功利性的最佳选择。

一方面，要在实践中发现教育立法空白，弥补法律漏洞。教育行政部门需要总结在教育行政执法实践过程中暴露出的突出问题，密切关注社会公众的实际需求。一旦发现教育行政执法在某些方面存在立法空白，教育行政主体应当依据《宪法》《立法法》《地方组织法》规定，合理行使自身的立法提议权或法案起草权，填补教育立法空白。为及时回应社会关切，可依据法律法规的规定，先行制定政策并发布有关的政策性文件，促进教育行政执法“有法可依”。另一方面，要明确职能主体、执法对象以及执法方式，注重法的融贯性。教育行政执法职能主体的法律规定不明确，极易造成“多头执法”或“无人执法”现象的发生；执法对象规定不明确易导致“乱执法”“选择执法”的乱象；执法方式规定不明确则不利于教育行政执法对违法违规行为震慑力的发挥。此外，有关教育行政执法的法律法规要具有融贯性。“一个逻辑上无法自治的体系无法满足形式正义的要求，因为它会使得这个体系中的个体行动者无所适从，陷入为或者不为某个行动指令的逻辑上永误的境地。”［6］因而要对教育法规和政府规章结合进行统筹考虑，查漏补缺，修订完善，加快建设以《教育法》为核心的科学统一、配套完善的教育法律法规体系。

（二）加强教育行政执法的组织建设

专职机构和人员力量是教育行政执法的组织保障。我国各级教育行政部门要加快设立专门的教育行政执法机构，制定工作计划，具体负责教育行政执法的开展和组织协调工作。结合各地的实际，适度增加行政执法人员编制，提高专职从事教育行政执法人员的比例。依照“专业的人干专业的事”的准则，积极动员教育行政部门人员参加行政执法资格培训考试，争取教育行政部门法制机构与主要业务科室公务员取得执法证件。

执法人员业务水平的高低与执法质量密切相关。我国各级教育行政部门要建立常态化的执法人员培训机制，组织开展教育行政执法人员培训，增强执法人员的法治意识。逐步建立定期学习制度，从多方面开展具有针对性的执法业务培训和业务考核，不断提高行政执法人员政治素质和业务能力，提升教育行政执法能力和水平。此外，可以建立完善公职律师制度和法律顾问制度，依法履行行政执法法制审核职责，充分发挥公职律师和法律顾问在推进执法规范化中的重要作用。

（三）健全教育行政执法机制

我国各级教育行政部门可以借鉴Q市全面推行的教育行政权力清单和责任清单制度有益经验，全面梳理行政审批、处罚，以及检查、评估、奖励等管理事项，制定权力清单，逐一规范办事依据、条件和程序等，确保权力的规范运行。同时，总结Q市执法协同机制和监管机制的不足，加强教育行政执法的体制机制建设。

首先，探索教育综合执法模式，建立协同执法机制。“在‘管、办、评’分离，‘放、管、服’结合的教育行政语境下，教育行政执法机关不仅承担着传统的教育行政管理职能，也承担着推动教育事业持续发展的公共服务职能”［7］。一方面，坚持教育“决策、执行、监督”分离与统一的做法，改革行政执法管理模式，构建新的教育综合执法平台和机制，借助第三方机构的力量，以“柔性执法”取代“整治命令”，既有效加大执法力度，又依法维护受教育者权益，保障教育改革与发展的正确方向。另一方面，建议由各级政府牵头，成立综合执法领导小组，组织协调综合执法的相关部门联合发力，协调成立由教育、公安、市场监督管理等多个部门共同参与的联席会议制度或协作执法机制，探索开展地区内或跨地区的联合协作执法，综合施策，提高教育综合治理能力。

其次，要完善对教育行政执法的监督机制。“依法治国背景下，我国行政执法监督存在监督制度不健全、监督主体法律责任不明确、监督力量衔接不够紧凑、监督渠道不够畅通、监督环节单一等问题。”［8］因而,要综合立法监督、行政监督、检察监督和社会监督等监督方式，明确各类监督主体的职责范围，拓宽监督渠道，对教育行政执法实行有效监督。充分利用信息技术手段，运用大数据技术对教育行政部门和教育主体实行双向监管。此外，鼓励和培育具有专业能力的第三方机构、行业组织，发挥行业自律和社会监督作用，提高治理效果［9］。

最后，要健全教育行政执法责任制。教育是社会工作的重要领域，完善执法责任制、评议考核制、责任追究制、政务公开制等机制，推动教育执法工作向纵深发展。既要加强教育引导，又要多措并举规范教育执法行为，加大对违法违规行为的处罚力度，建立惩防兼顾的长效机制，严格执法，树立权威。

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，教育行政执法是教育治理能力的重要体现。因而，完善我国教育行政执法体系，对于推进依法治教、实现社会主义法治具有重要的现实意义。教育行政执法改革反映了教育行政理念的本质转变，即传统的管理行政向协同治理的变革。为了最大限度获得教育行政执法的有效性，我国应继续探索完善教育行政执法的可行路径，平衡行政效率和行政效力，弥合相关主体的利益冲突。同时，及时回望教育行政执法实践，对教育行政权力运行过程的各个环节进行细致审视，总结经验，查摆不足，加快实现我国教育治理的现代化。