杨聚鹏 梁瑞

摘要：随着我国社会治理方式的整体转型和高等教育领域矛盾的频繁凸显，构建新型高等教育管理方式，坚持立德树人，培养社会主义事业的合格建设者和可靠接班人，满足国家、社会及个体对优质高等教育的新需求，已成为当前高等教育管理迫切需要重视的问题。研究认为，治理是充分利用多元主体优势，通过相互协商，共同合作来实施的一种先进管理方式，对变革我国以政府为主的单一化高等教育管理方式具有借鉴性，对于满足高等教育多元化利益诉求具有适切性，对保障高等教育办学的社会主义方向具有迫切性。已有研究很少从组织要素视域来分析大学治理体系问题，导致大学治理理论与实践应用存在裂痕。为此，研究从组织要素视域对治理体系建构方式进行研究，分析了大学治理体系构建的逻辑要义、体系结构，研究认为，大学治理体系要以治理能力发挥充分发挥为导向，采取“价值—逻辑—方法—技术”的路径进行重构，这对提升国家大学治理水平，实现扎根中国大地办大学，坚持立德树人，满足新时期国家、社会及个体对高质量高等教育发展新需求具有重要意义，对实现“为党育人、为国育才”，培养社会主义事业的合格建设者和可靠接班人具有重要价值。

关键词：大学；治理能力；治理体系

中图分类号：G434 文献标识码：A

本文系中央高校基本科研业务费专项资金一般项目“西部欠发达地区后发型高等教育发展的中国经验研究”（项目编号：20SZYB26）、陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题研究项目 “创新驱动发展战略下政府管理地方院校的职责承担机制研究”（项目编号：2021ND0066）研究成果之一。

我国自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”理政要求之后，教育领域迅速掀起大力推进治理体系和治理能力现代化建设的热潮。2014年全国教育工作会议提出要“加快推进教育治理体系和治理能力现代化”，《中国教育现代化2035》提出“推进教育治理体系和治理能力现代化”任务等。教育治理体系现代化之所以“迫不及待”地快速推进，不仅因为教育涉及社会公众广泛利益备受关注，而且因为教育中越来越突出的矛盾给教育管理提出了所未有的挑战，更因為教育的复杂性和利益多元性需要采取“治理”。大学，是立德树人、培养社会主义事业合格建设者和可靠接班人的重要场所，是科技创新、推动社会主义现代化建设的重要主体，是社会发展、实现中华民族繁荣富强的重要力量。研究大学治理体系现代化建设，是增强国家竞争能力、推动社会创新驱动发展和满足个人优质高等教育需求的根本举措；是全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，做好立德树人，实现“为党育人、为国育才”的根本保障；是扎根中国大地办大学，办社会主义大学，建设具有中国特色世界一流高等教育的根本要求。已有研究主要从认识论、本体论角度阐述大学治理体系，涉及大学治理体系建设的内涵[1][2]、理念[3]、价值[4]、目标[5]、理想[6]、标准[7]、原则[8]等，很少从方法论角度去审视治理体系建设问题，忽视了大学治理体系建设的组织特性和治理能力充分发挥的目标，忽视了治理能力与治理体系的内在关系和逻辑特性，导致大学治理理论与实践应用存在裂痕，影响了大学坚持立德树人、实现“为党育人、为国育才”办学任务的实现。为此，本研究从组织要素角度以充分发挥治理能力为目标对大学治理体系进行研究，是对大学治理体系方法论的有益推进，有利于实现治理能力与治理体系的辩证统一，对推动大学治理体系的管理学发展及实践改革具有重要价值，对坚持立德树人、实现“为党育人、为国育才”，保障高等教育办学的社会主义方向具有重要意义。

一、大学治理体系构建的逻辑要义

大学治理体系与治理能力是一种形式与作用、结构与功能、主体与客体、组织与行为的关系，它们相互依存、相互促进，统一于大学治理活动。这就意味着大学治理体系的建设离不开治理能力，要从治理能力充分发挥角度去推进，只有如此，才实现结构与功能、主体与客体、组织与行为的相互统一。

（一）治理能力与治理体系是治理活动的内在构成

大学治理活动是由治理主体在治理体系的结构规制中通过发挥能力作用来实施的行为。对于治理体系而言，不但“高校治理体系是高校治理过程中所依据的基本制度框架，是治理参与者共同遵循的行为规范，它决定着大学治理的制度与结构”[9]，而且治理体系还决定着治理活动运作机制的内容及形式，决定着治理活动的实施形态及效果。大学治理活动离开治理体系，不但因责权利的模糊导致治理主体出现相互扯皮、无为懒政的现象，而且因为等级层次缺失会出现管理决策无法贯彻、指挥系统混乱、反馈系统瘫痪等。可以说治理体系是治理形态的决定因素和承载者，是治理活动得以顺利推动的保障与载体。治理能力是治理活动通过一定规则和运作机制展现出来的管理能力，集中体现在对被治理对象的影响作用大小上。治理活动对被治理对象的影响作用大，说明治理能力强，反之则表明治理能力弱。从这种意义上来讲，治理能力是治理活动的目标指向和最终结果，不注重治理能力的治理活动将变得没有意义和价值，甚至怀疑其存在的必要性和合理性。总之，治理活动有了治理体系将变得有序而合理，治理活动有了治理能力将变得有效而必要，治理能力和治理体系共同支撑了治理活动，实现了结构与功能的有效结合。

（二）治理能力是治理体系建设的旨趣与归宿

大学治理体系塑造着大学治理结构，但是治理体系塑造治理结构并非任意设计的，而是为了实现某种治理能力通过理性判断、科学分析、合理推断形成的，它预设着实现某种治理能力的目标与目的，把治理能力当作治理体系的旨趣和归宿。有学者提出，“治理体系现代化的旨在解决两大问题：一是治理体系现代化国家逻辑的合法性（正当性）问题；二是治理体系现代化国家逻辑的能力性问题”[10]，这一观点进一步表明治理能力是治理体系建设的重要目标和归宿。从大学治理体系内容来说，治理体系是有关治理活动的规定和规范，要求治理主体遵守什么原则，从事哪些方面的活动，按照什么方式方法进行等都是在一定目的指导之下进行的，甚至会根据治理能力提升的变化而不断调整。否则，治理体系也会因缺乏目标指引而杂乱无章、相互冲突、相互矛盾，成为一种碎片化的规定。从治理体系构建主体来说，治理体系是治理主体为了推动自身的治理活动而构建的某种制度与结构，治理主体需要从发挥自己治理能力的角度来构建治理体系，这既是治理主体从事治理活动的职责之所在，也是治理主体处于自身利益考虑、方便自身治理而为之。例如，布坎南指出：“由于该部门政治家行为的灵活性与他们的自利动机的强刺激性，使得他们的行为实际上不是倾向于为最大限度地增进公共利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策”[11]，这表明管理者追求自身利益是一种非常真实的存在，治理主体在从自己角度构建治理体系或者选择实施策略将成为一种可能。

（三）治理体系是治理能力实施的结构承载和合理规范

治理体系是通过正式制度安排形成的，并通过正式渠道予以公布，取得了相关人员的普遍认可，在规定治理主体从事治理活动中具有合法性，所以，治理体系为治理能力发挥提供了合理性依据和合法性资格，为政府、社会组织、大学、学生家长等主体从事治理活动提供着规范要求和活动架构，为治理能力发挥提供了科学指导和功能载体。社会学家韦伯注意到了法律制度等体系构建在治理活动中的重要性，他认为法律制度更加“合乎理性”，要通过构建大量的法律制度来实施社会管理活动。从实践经验来看，治理主体在从事治理活动时，不论这种规则和机制方式方优与劣、完善与不完善、规范与不规范，它们总是要按照治理体系所构建的某种规则和机制进行。没有治理体系的存在，治理主体之间不但会发生矛盾，而且治理主体在从事治理活动时也会无所适从，导致主观意志、经验行为等现象将非常突出，治理活动很难进行，治理能力非常低下。不断优化治理体系，是提升治理能力的重要举措。

二、大学治理体系合理模型的结构解构

从治理体系与治理能力的内在逻辑关系分析看，治理能力是治理体系建设的重要目标，建设与充分发挥治理能力相匹配的治理体系正是我们所追求的理想模型。理想的大学治理体系是组织要素内容与要素运作机制的有机统一，它们相互组合造就了大学治理体系形态。

（一）大学治理体系应具备完善的组织要素

“组织结构就是一种逻辑上的顺序。即许多事物连接在一起。……结构的本质是由一些构成要素的本质影响的”[12]，大学治理体系也由相应要素构成，这些要素构成了大学治理体系的外在结构，影响了大学治理体系的本质。大学治理体系应该包含显性要素和隐形要素两大类，它们是组织正式与非正式、主流与非主流、明文规定与非明文规定的矛盾统一。

1.治理体系应该具備完备的显性要素

显性要素通过明确的要求和规范确保治理活动，是治理体系有序运行的支撑点。除了人、财、物等常规要素之外，法律、制度、管理层级、管理幅度等都是治理体系的主要显性要素。

一是完善的法律体系。由于法律是“反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系”[13]，它由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的，所以，法律具有规范性、强制性、权威性等特性，这是大学治理体系建立的基础和保障。完善的法律体系应涉及到大学治理的方方面面，让大学治理的任何活动有法可依。例如，在《宪法》《教育法》《高等教育法》等法律中或多或少都可以找到高校办学自主权的法律依据，但由于没有专门的法律导致大学办学自主权很难推动和落实。反观日本，因颁布《国立大学法人法》，其大学自主权落实比较到位。完备的法律体系应是符合大学治理实践状况的，能够解决大学治理的资源分配、权力分配等重要问题。完备法律体系还必须有监督实施机制，确保法律能够切实有效实施，实现有法必依、违法必惩。艾莉森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效地执行”[14]。正因为执行如此重要，所以，确保法律体系有效监督实施是法律建设的中心环节。

二是制度有效供给。制度是为了实现一定的组织目标而制定出来用以规范成员行为的行为规范。为了确保组织有序运行，更确切地说是要实现巴纳德所强调的信息交流，做贡献的意愿和共同的目的，组织就需要制定制度来维护它。在大学治理体系制度供给中，从数量上满足大学治理活动的实施需要，全面规范大学治理活动，这是实现制度有效供给的基础。制度供给在内容、方式、结构等方面符合大学治理实践活动的运动发展规律，如学生认知发展规律、知识发展规律、教师教学规律、科学研究规律等，这是制度有效供给的根本。制度供给在功能、作用发挥等方面要成为大学治理的积极推动力量，这是制度供给的直接目的。

三是扁平化的管理层级。管理层级是治理体系纵向体系的建构特征，影响组织的信息交流、管理成本等，所以，德鲁克（Peter F. Drucker）就认为，管理中的最严重问题就是管理层次太多。现代社会中，诸多组织都在向扁平化的方向发展，特别是对信息交流比较敏感的组织更是如此。例如，政府组织对社会发展变化反应较为缓慢，管理层级减少速度较慢。企业组织对社会发展变化需求反应较快，管理层级减少速度较快。现代大学需要构建一种扁平化的管理层级体系，因为现代社会发展速度越来越快，扁平化的管理层级体系能够迅速感知现代社会的发展变化，避免错失发展良机。另外，大学治理体系是针对大学这一特殊组织的管理体系，扁平化的管理层级体系更能体现大学的专业性、学术性、独立性、自由性等特点。例如，芝加哥大学在教务长下面设置了25个中层管理者，这是一个典型的扁平化组织。

四是相对较大的管理幅度。管理幅度是组织体系横向形态表现的构建特征，管理幅度的大小决定了监督管理的效率与效果。所以，厄威克（L.F.Urwick）认为组织的一项重要原则就是“管理幅度原则”。在现代监督管理技术和手段日益先进的状况下，组织的管理幅度逐渐变宽，特别是专业性较强的大学组织需要较大的管理幅度，因为专业活动需要得到尊重，专业人员具有较强的自觉性和自主性，不太需要过多监督和管理。格拉丘纳斯（V.A.Graicunas）指出：当下属人数以算数基数增加时，上级与下属之间的交往关系会以几何数来增加，各种关系的总数为：N[2n-1+（n-1）]。大学治理体系的管理幅度应尽可能地大，其边界是上层管理者能够在极限范围内监管下属，以便让参与治理人员能够根据具体情况在专业范围内自主决策。大学治理体系的管理幅度设计，还要实现像哈默所说的：“水平型组织是围绕着自然的工作流程和核心处理过程而设计的，组织中的各个职能部门是直接相连的，不再是通过高层下达指示或产品经理这样的协调员来联系”[15]，即要相对灵活，能够适应高校项目制发展方式，随时随地允许组建团队，尊重专业人员。

2.治理体系应具有合乎价值理念的隐性要素

隐性要素是在文化、价值、思想、道德等方面对治理体系发挥影响作用的非明文规定性组织要素，它通过思想引导及文化约束推动治理活动运行。

一是塑造遵从教书育人与科研创新的治理文化观念。文化是组织蕴含的一种隐性但又非常重要的组织要素，具有持续不断凝聚组织发展方向的能力，对组织成员进行着潜移默化的影响。“大学治理体系不妨界定为大学各利益相关方有效参与大学重大事务决策的制度体系，包括大学治理结构、大学治理过程和大学治理文化等多个层面的各种体制、机制和制度安排”[16]，这表明，大学治理文化是大学治理体系建设不可或缺的部分，塑造文化观念是大学治理体系建设的根本方略。在实践中，文化塑造较好的组织发展都比较好，例如，企业中的海尔、华为公司，学校中的北京大学、中国人民大学附属中学、北京第四中学等。“文化的匹配性决定着组织结构的效率”[17]。大学治理体系建设需要塑造与教书育人和科研创新相适应的文化，让大学把教书育人作为人类最为崇高的事业去崇拜，让大学把“真善美”当作科学研究的核心理念去追求，让大学把学术自由当作办学的核心价值去实践。

二是建立以“善治”及公平正义为核心的治理价值取向。价值是关于事物作用及功能大小的判断，是影响组织行为活动的重要因素。无论从亚当斯密（Adam Smith）的市场经济理论，还是从密尔（John Stuart Mill）的功利主义行为理论来看都可以做出这样的结论：价值是组织积极行动的重要因素。大学治理体系构建除了应坚守“善治”的基本价值如“有效性、回应性、稳定性，以及参与公正、廉洁、透明、问责等”[18]之外，还需要建立与大学组织相适应的特殊价值取向，如公平正义、教书育人、专业自主、崇尚学术等，但公平正义是核心。因为从公共管理的角度来讲，大学办学是一种具有竞争性但不具有排他性的准公共活动，它的公共性要求体现公平正义。从社会发展的角度来讲，大学办学关系到社会阶层的有序流动，实现公平正义是确保社会和谐稳定的重要手段。所以，大学治理体系建设需要公平正义的价值取向进行指导。

（二）治理体系应具备确保治理活动充分运转的管理机制

机制是治理要素功能发挥的实现载体，是治理要素发挥集体性、集合性功能的整合机制。大学治理体系的有效运作需要构建协调机制和约束机制两大管理机制进行保障。

1.具备处理治理矛盾与冲突的协调机制

在大学组织的治理体系中，治理组织体系是一个巨大的协作系统，既存在诸多的协作层次，也存在诸多的协作内容，需要有完善的协调机制维护运行。

一是协调机制层次清晰鲜明。大学治理活动存在四个层次，即政府内部协调层，如中央政府与教育部协调；教育部与中央其他部委协调；中央政府与地方政府协调；教育部与地方政府协调等。政府与高校协调层，如教育部与高校协调，地方政府与高校协调。政府与社会组织协调层，如政府与企业、盈利性公益组织、非盈利性公益性组织协调。社会组织与高校协调层，如企业与高校协调、行业协会与高校协调、公益性组织与高校协调。“组织结构为不同的工作群体创建不同的身份，并对个人和团队之间的有效沟通产生重大影响”[19]，大学治理每一层次都存在相应的权力等级体系和與之相适应的责权利结构，大学治理体中协调层次将不可避免地对协调沟通产生影响。只有建立层次分明的协调体系，按照权力体系分层次协调部门关系，才能符合管理的“科层制”原则，实现管理活动的有效沟通，避免管理中政府、市场、社会、高校等主体的越位、错位和不到位问题。

二是协调机制运行完善有力。完善有力的协调机制，将优化资源配置、全面解决参与主体矛盾、提升治理能力，是协调力提升的重要保障。完善有力的协调机制，需要实现治理供给与需求的均衡、治理利益的均衡、治理认识差异的均衡。所谓治理供给与需求的均衡，是指大学治理方式、治理内容、治理质量的供给要与现实需求相均衡，要求大学治理主体要与客体具备畅通无阻的沟通协调机制，在相互协商、共同研究的过程中实现治理供给与需求的均衡。所谓治理利益的均衡，是指治理主体之间、治理主体与客体之间、治理客体之间通过讨价还价形成一个折中的利益分配方式。所谓认识差异的均衡，是指治理主体、治理客体之间对治理问题认识差异，需要通过沟通交流形成比较一致的认识。完善有力的协调机制是一种双向、正向、公正、有序、自觉的体系，它要实现大学治理活动中信息的双向互动交流，确保大学治理活动正确的发展方向，杜绝无序扯皮的现象，推进大学治理高速高效实施。

2.具有规范治理主体活动的约束机制

大学治理本质上是一种公共权力的行使活动，为了规范权力滥用、杜绝公共权力成为谋求私利的工具、防止公共权力出现“X”低效等问题，需要构建相应的约束机制。科学完善的约束机制是包括权力约束、制度约束、道德约束和权利约束在内的四位一体体系。

一是基于权力制约权力的约束机制完善。权力制约权力是一种既古老又新型的权力约束形式。说是古老的权力约束形式，就是因为权力自诞生之日起就存在上级权力对下级权力制约的等级体系。说是新型的权力约束形式，就是因为伴随近代资本主义社会兴起而形成的宪政主义和权力制衡主义形成了丰富的权力制约理论与实践。构建基于权力制约的大学治理约束机制，就是要在追求善治的状态下对行为主体的治理权力进行分割制衡。对政府而言，不但“政府要致力于建设现代科层制政府、完善教育行政机构与职能，以及更好地规范市场并促进市场健康发育”[20]，而且需要将自身管理权力向社会、企业等其他主体释放，实现其他主体对政府权力的制约。高校权力制约就是要将管理权力向社会组织、企业、校友等主体开放，将社会组织、企业、校友等主体纳入到管理体系当中，通过分权制约大学治理权力。

二是基于制度制约权力的约束机制完整。诺斯认为“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”[21]。制度具有明确性、具体性、规范性和持久性等特点，可以从根源上切断公共权力与私人利益的不正当勾结，达到权力不敢乱用、不敢滥用、不敢私用的目的，这是实现大学治理权力约束机制长久性、持续性、规范性的重要保障。构建基于制度制约权力的约束机制，核心是以法律为基础构建依法治教的大学治理结构。“教育治理体系中的法制化建设的重要性在于，能够积极推动现代化体系的制度创新，使得教育治理结构得到有序开展，进而全面提升治理行动人员的能动性”[22]。加强法制建设，完善教育行政机关行政许可制度、大学自主办学负面清单制度、大学管理者管理许可清单制度等，让大学治理实施者对法律怀有敬畏之心，牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越，不能以言代法、以权压法、徇私枉法，形成“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的良好治理生态，是制度约束权力机制的根本性措施。

三是构建基于道德制约权力的约束机制完美。道德是一种约定成俗并得到普遍认同和自觉遵守的社会行为规范。道德虽然没有明文规定，也不具有强制性，但当行为者偏离这一规范时就会受到社会的谴责和不满，为了获得社会的有效接纳行为者不得不遵守这一规范。同时，行为者还会通过不断反思、顿悟来判断自己的行为是否符合道德规范。因此，道德的权力制约机制具有内在性和自觉性。道德是社会正面价值观的反映，是符合社会预期的一种约束形式，所以，基于道德权力约束机制具有正面性和合乎常理性。在大学治理中，基于道德制约权力的约束机制应具有普遍性、全面性和广泛性，要建立针对各个治理主体的道德约束规范，如政府具有公共服务的道德，社会组织具有承担社会责任的道德，高校具有引领人类社会积极向上发展的道德等。基于道德制约权力的约束机制应具有科学性、合理性和伦理性，要确保治理活动结果能够符合社会普遍道德规范，如治理活动的结果符合社会公平理念、符合社会公众心理预期、符合社会普遍价值理念等。

四是基于权利制约权力的约束机制完备。由于早期启蒙运动的启迪，进入资本主义社会以来公民的权利意识日渐增强，个人权利神圣不可侵犯成为社会的普遍性认识，保护公民权利（如言论自由权、人身自由权等）已经成为大多数国家的宪法性职责。在大学治理中，当利益相关者不断审视自身权利是否受损，通过司法评审、媒体宣传、司法救济等方式维护自身权利时就可以对治理权力进行监督，这种权力约束机制具有广泛性、社会性、公共性等特征。但是，利益相关者除了审视宪法规定的基本权利之外，还需要特别关注学术自由、专业自主、独立办学等特殊权利，这是实现大学治理根本目的的现实之需。构建维护权利的机制，除通过司法检举和诉讼之外，还需要建立行政复议制度和行政诉讼制度，建立学术质量评价机制、同行评议机制及学术道德伦理审查机制等。

三、大学治理体系重塑的技术路径

已有大学治理体系研究主要关注治理主体的多元参与，多元主体参与治理的管理优势及权责边界阐述，大学治理体系的评价标准及价值目标构建等内容，忽视了大学治理体系建设的组织特性和充分发挥治理能力的目标。以组织要素为视角，按照“价值—逻辑—方法—技术”的逻辑重塑大学治理体系，是完善大学治理体系的有效方式。

（一）价值理念：坚持科学管理主义价值理念，着力强化治理体系标准建设，促进治理活动朝向最优化方式推进

科学管理主义是管理理论学派中影响最为深远的流派之一，其中，科学管理主义的代表者——泰勒通过对工人工作的最优实践活动进行研究，从而总结出最优动作标准来提升管理水平。泰勒的这一管理思想不但在20世纪对管理活动产生了巨大的影响，而且也被广泛运用到教育活动中，成为教育治理的重要发展方向。例如，加拿大安大略省就推出运用科学管理主义思想对学习优秀的学生进行研究，形成有效学习的标准体系。我国教育部在2017年出台《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》（教高司[2017]62号），这也是针对科学管理主义的有效探索与实践。大学治理体系建设中坚持科学管理主义价值理念，运用标准化策略通过规范大学治理行为、明确大学治理标准等方式，将会对传统大学管理体系进行全新的变革，会割除传统大学管理中臃肿、扯皮、追责困难等弊端，有利于实现大学治理效率、效益和质量的综合价值提升。特别是坚持科学管理主义价值理念，会从根源上杜绝现阶段我国大学治理中非常突出的经验主义、长官意志、政府干预等问题，是推动大学治理体系走向现代化最为显著、最为关键的措施。推动大学治理體系标准化建设，主要从以下方面推进：一是明确治理体系构建的标准体系建设主体，形成责权利统一协调的主体结构。大学治理不是政府的治理，而是包括政府在内的大学、社会组织、教师、学生及家长等主体在内的治理，所以，大学治理体系标准建设的主体应该是由政府、大学、社会组织、教师、学生及家长等主体构成，他们应该在相互沟通、充分协商、全面参与的基础上制定标准体系。二是责成相关主体充分认识标准体系建设的系统性与差异性严格落实标准体系建设工作。要根据治理主体、治理内容、治理对象、治理方式等差异，以提升治理能力为目标，形成层次分明、功能各异、相互补充协调的治理标准体系，充分发挥系统的整体性功能。除考虑大学办学层次、大学办学类型、大学管理属性等特性之外，在具体大学治理中要至少建设六大标准体系，即建设政府与政府之间在大学治理中的标准体系、政府与大学之间在大学治理中的标准体系、大学内部校级层面党政学群的治理标准体系、大学内部校院管理的治理标准体系、二级学院中党政群的治理标准体系、二级学院管理基层学术组织的治理标准体系。三是大学治理体系构建的标准体系建设要体现标准化与特色化的相统一。在大学治理体系建设中，不应该把标准化与特色化放在相互矛盾的地位，要坚持标准化与特色化的辩证地统一，这种方式能够增强标准化建设的适应性，是实现标准化体系建设的内在要求。所谓标准化，就是任何大学的任何活动应该坚持标准化治理思想，要建立标准化体系进行标准化管理。所谓特色化，就是不同治理主体甚至是同一主体在从事不同的大学治理时要制定不同的标准，构建具有差异性的标准体系，以适应治理主体、治理客体及环境的差异性。

（二）逻辑理路：尊崇“科学治教”的管理逻辑，强化科学研究在大学治理中的基础地位，实现治理内容、方式、目标与实践状况的内在一致

“教育治理体系与治理能力现代化的衡量标准主要包括：科学治教，过程民主化，运行制度化、法治化，高效与公平并举”[23]，这表明“科学治教”是教育治理体系现代化不可或缺的标准。“科学治教”是采取科学的思维、运用科学的方法、实施科学的手段来推动大学治理体系构建的行为方式，这是实现科学理性的重要策略。例如，韦伯以“学术为业”理论的核心就是科学研究能够发现事物根本规律，是实现“理性”行为的关键方略。大学治理因涉及培养人所呈现的复杂性、因追求真理所呈现的理性特性要求“科学治教”，这是推动大学治理体系适应时代要求、符合现代化理念、体现大学精神气质相互结合，推动大学“学术、政治、行政”权力和谐统一，实现大学治理内容、方式、目标与实践状况内在一致的根本要求。美国的《增地法案》、日本的《21世纪COE计划》、英国《高等教育与科研法案》等对该过教育产生强大推动作用，都是“科学治教”的结果。“科学治教”的基础是科学研究，要求科学研究基于治理内容、方式、目标等具体问题，基于理论性、实践性、应用性等特性开展研究，需要加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，在理念、理论、技术等方面对大学治理形成有力支撑，能够形成一批引领性、用得上、用得好的科学研究成果，既能维护大学人才培养、科学研究、社会服务的内在规律和自身的理性使命，又能基于功利主义治理目的提升大学办学活动以满足国家、社会、教师、学生及家长的现实需求。“科学治教”的根本是治理文化，要尊重科学知识、敬重科学研究，打造“不科学研究不决策”“决策必然基于科学研究”的治理文化，在政策制定、政策执行、政策评估、政策再评估等活动中，在治理体系的组织管理层级及幅度、个体的职责权力内容及事实方式等组织设计中，都有要推行科学研究。“科学治教”的目标是质量发展，要避免“机械科学主义”在治理活动中大行其道，坚决杜绝忽视大学组织的本质属性，忽视人文精神的培育，忽视教育质量和人才培养质量等现象，要着力引导大学治理坚持质量导向，引领大学教育走向高质量发展。

（三）技术路径：注重管理制度建设，构建现代管理制度体系，充分发挥制度蕴含的预期收益及规范效应

“教育治理（Educational Governance）是现代治理思想在教育管理中的体现，具体指的是社会组织、利益群体、公民个体以及国家机关等主体借助于相应的制度安排来实现相互合作与交流，进而实现教育事务管理的过程”[24]，可见，制度是教育治理的规范与载体，缺乏制度来推动教育治理，可能导致教育治理主体无所适从。如果对制度功能做进一步认识，那么“制度安排为规范政府与市场行为、按规办事提供了约束边界，明确公开的规则和制度为整合各主体利益，维系经济及社会秩序、促进合作治理提供了重要保障”[25]。正因為制度有如此重要的功能，它成为大学治理体系建设中不可缺少的部分。在大学治理体系的外部制度建设上，要形成“小政府、大社会、重大学”的管理制度体系。“小政府”，是指大学治理中要转变政府全面管理大学事务的职能，让政府的管理事务要少、要简、要精，政府着重加强国家教育方针的制定督促落实和思想政治教育工作的推进，确保党中央决策部署得到贯彻落实，确保大学办学的社会主义方向，确保大学培养出社会主义事业的合格建设者和可靠接班人。“大社会”，是指大学治理中要培育壮大社会组织，打造“有能力管理的社会”，让社会组织参与管理更多、更广、更繁的大学事务。“重大学”，是指治理的重心在大学，让大学成为“为自己负责的大学”，要依靠大学自身加强治理。大学治理体系的内部制度建设上，继续完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学制度，构建大学有序运行的内部管理耦合机制。“党委领导”在于进一步加强党委的领导作用，改变高效党组织涣散、领导软弱、治党不严、管党不力等状况，让高校党委切实承担起管党治党、办学治校的主体责任，把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实。“校长负责”，在于能够让校长充分发挥行政“最高负责人”的权力，除重大问题、重大事项交由党委集体决策之外，在教育教学及行政管理中要有决策权。“教授治学”在于破除行政管理过多、学术权力微弱的弊病，切实发挥学术委员会在学术事务中的核心地位，要把学术权力还给专业人员，要让由专业人员组成的学术委员会在学术事务中拥有决策权。“民主管理”在于加强民主管理机制建设，让学校管理决策集体化、透明化，切实发挥全校师生在管理活动中的参与权、知情权和建议权。

（四）方法路径：构建民主协商机制，化解治理主体的矛盾与冲突，促进各治理主体的利益诉求、立场观点和价值取向实现协调一致

大学治理主体多元、利益多样，大学治理主体面对的大学治理活动复杂、效果多重迟滞，因此，大学治理活动中的矛盾冲突频繁、复杂、多样。民主协商是大学治理主体通过协商对话、利益需求、讨价还价等方式来照顾治理主体各方的利益，兼顾各方的价值取向有效方法，是化解各治理主体的矛盾与冲突，促进各治理主体的利益诉求、立场观点和价值取向协调一致的有力举措。哈贝马斯在《交往行为理论》中把人类行为划分为在目的性行动、规范调节的行动、戏剧式行动和交往行动四种行为，但是认为交往行为是是最为合理的行为，因为交往行动者“同时涉及客观世界、社会世界和主观世界中的事物，以研究共同的状况规定”[26]，即交往行为实现了客观世界、主观世界及主管世界事务的共同协商。通过建立民主协商机制，进行合理性交往，不但符合大学治理的矛盾复杂多样的特性，而且更加切合“治理”相互协商、共同合作的要义。针对目前大学治理中民主协商不积极、不充分、低质量的状况，加强构建民主协商需要采取这样的措施：一是建立健全具有中国特色的民主集中制，在政府宏观管理框架中，在立德树人的目标指引下，健全决策机制，建立民主协商组织体系，让政府、企业、社会组织、高校、学生及家长共同参与治理的机制体制。二是要建立大学治理制度实施中的协商机制及平台。充分发挥社会组织、社会公众、社会媒体对大学治理的监督评估反馈功能。三是创新大学治理的民主协商方式方法，充分利用新技术的智能化、快速化等特性实现精准协商，进一步体现社会主义个体利益与集体利益的统一性。除传统收集意见、民主投票等形式之外，还可以利用网络投票、大数据分析、云计算、人工智能等方式进行推进。如“人工智能教育大脑基本功能的发挥，将以不同程度和形式影响教育治理与教学创新的方向、过程以及结果，进而形塑智能化、精准化、适切化的教育生态系统”[27]。可以通过人工智能精准计算各治理主体的利益偏好和整体系统的利益结合点来推动民主协商机制实施。

总之，在我国大力推动国家治理能力和治理体系现代化的背景下，面对高等教育发展中持续积累的诸多问题，推动大学治理能力及治理体系现代化势在必行。尽管，推动大学治理能力及治理体系现代化已经成为我国当前政策及学术的重要语境，但是在诸多问题中如何厘清和处理好治理能力与治理体系的内在逻辑关系是基础，如何从组织要素角度去改进大学治理体系是关键。

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作者简介：

杨聚鹏：副教授，硕士生导师，研究方向为教育政策及管理。

梁瑞：在读博士，研究方向高等教育管理。

Research on the Logical Essence， Structure Deconstruction and System Reconstruction of University Governance System from the Perspective of Organizational Elements

Yang Jupeng1， Liang Rui2（1.Department of Education Shaan Xi Noraml University， Xian 710119， Shaanxi； 2.School of Public Policy and Administration， Xian Jiaotong University， Xian 710049， Shaanxi）

Abstract： With the overall transformation of Chinas social governance and the frequent highlighting of contradictions in the field of higher education， it has become an urgent issue to pay attention to strengthen moral education and cultivate people，to train qualified builders and reliable successors for socialist Society，to construct a new management way of higher education to meet the new needs of the country， society and individuals for high quality higher education. The study believes that governance is an advanced management mode that makes full use of the advantages of multiple subjects and implements through mutual consultation and cooperation. It has a full reference for the reform of Chinas single higher education management mode dominated by the government， and is fully appropriate for meeting the diversified interests of higher education. The existing researches seldom analyze the problems of university governance system from the perspective of organizational elements， which leads to the cracks between the theory and practical application of university governance，and it is urgent to guarantee the higher education to run for the direction of Socialist Society. Therefore， this study studies the way of governance system construction from the perspective of organizational elements， analyzes the logical meaning and architecture of university governance system construction， and the university governance system should aim at giving full play to its governance ability and adopt the “value-logic-method-technology” path to reconstruct， which is an great significance to adhere moral education and cultivate people，to run a university in Chinas realities ，to improve the level of university governance and meet the new needs of the country， society and individuals for the development of high quality higher education in the new period，which is an great value to cultivate talents for the Party and the country，to train qualified builders and reliable successors for Socialist Society，

Keywords： university； governance capacity； governance system

收稿日期：2020年12月11日

责任编辑：赵云建