李兴伟 梁太鑫

摘   要：高质量发展要求基于支付基础实施的支付体系各组成部分实现均衡、协调发展。以亚马逊等为代表出现了垄断广度与深度越反越强的逆势硬化特征，亚马逊反垄断失败案例一定程度上值得政府、 业界和学界进行反思。从支付基础设施结构调整视角看，基于阿里、腾讯在个人消费端垄断势力固化 几无撼动可能前提下，建议大力培育和发展中小型第三方支付公司在企业端的市场开拓，坚决遏制平 台经济巨头企图全控个人消费端和企业端的超级垄断趋势蔓延，为当前互联网领域反垄断提供政策研 判和参考。

关键词：互联网平台企业;亚马逊;反垄断

中国正在释放对超大型互联网平台经济体加强反垄断监管的信号，各项政策法规陆续出台。 在全球互联网反垄断监管日渐趋严的背景下，谷 歌、苹果和亚马逊等科技巨头接连成为反垄断调 查对象，且不乏有公司面临巨额罚款，然而以亚 马逊为典型代表出现了垄断广度与深度不同程度 越反越强的逆势硬化特征，甚至部分反垄断指控 被化解于无形，如 2019 年美国法官驳回了针对亚 马逊部分不当行为的反垄断指控。超大型互联网 平台力大无穷一定程度源于自身具有超大型第三 方支付基础设施的金融属性，而支付功能异化正 是互联网平台垄断势力不断放大的关键杠杆。本 文结合国内外平台经济发展情况，从支付基础设 施结构调整的视角，对遏制平台经济巨头在个人 消费端和企业端的垄断趋势蔓延提出政策建议， 为我国今后互联网平台经济领域反垄断提供研判 参考，下好“先手棋”。

一、中国支付清算金融基础设施的三重结 构及突出问题

从金融基础设施角度可以概括中国人民银行 管理下的“两系五群一网”的三重结构。其中， 从批准主体看，由银监会系和央行系两部分构成， 两系包括经中国银监会批准设立的、具有独立法 人资格的银行业金融机构及财务公司和相关机构; 经人民银行等相关部门批准设立的支付清算机构、 取得人民银行颁发的《支付业务许可证》的非银 行金融机构以及相关机构。从支付清算参与主体 看，五群指特许清算支付组织、银行、财务公司、 非银行支付机构和相关机构共五类支付清算金融 基础设施群体。从第三方支付机构看，一网指以 通联支付网络服务股份有限公司、支付宝（中国） 网络技术有限公司、财付通支付科技有限公司、 银联商务股份有限公司等为代表的新兴支付力量构成的第三方支付服务网络。这就是中国支付清算体系的“四梁八柱”。 中国支付金融体系存在三个主要特征：一是银行业金融机构利息净收入以及表内资产的投资收 益仍将是最核心的收入来源，在支付领域投入资源 的动力明显不足。最新的会计政策要求银行将信用 卡分期手续费计入利息收入中，因此 2020 年的手 续费收入比较真实地反映了我国商业银行支付服务 的手续费收入情况。从新口径数据中可以看到，上 市银行的手续费净收入占比大约只有 16%。随着非 现金支付的快速发展，银行卡手续费收入占比也有 所提升，而由于银行“减费让利”的不断推进，以 对公为主的其他手续费净收入占比不断降低。长期 以来，我国银行业靠着躺赚利息差、投资收益及 政府信用托底，对于支付服务手续费这类辛苦钱 收入的兴趣一直不高。虽然我国商业银行的手续 费净收入占比较国外而言仍有一定提升空间，但 利息净收入以及依赖于表内资产的投资收益等仍 将是商业银行最核心的收入来源。

二是移动支付业务异军突起。中国支付行业 近十年高速发展的主要动力源于制度创新和基础设 施建设。从人民银行发放的支付牌照数量来看，目 前仍未到期或仍未被注销牌照数量的有 231 张。传 统银行办理收支业务存在诸如手续多、门槛高、程 序复杂、设计不够人性化等低效顽疾，相比第三方 支付劣势较明显。2013 年以来，全国非现金支付 业务规模持续攀升。2020 年前三季度，银行业金 融机构共办理非现金支付业务  2468.53  亿笔，非现金支付金额 2943.68 万亿元;在第三方支付机构这 一新生力量助推下，我国移动支付业务持续高速增 长。2020 年前三季度，全国共处理移动支付业务 6683.51 亿笔，移动支付金额 523.8 万亿元①。上述 数据背后的逻辑较明显，支付宝可以集合每个客 户的所有银行卡，而银行是使用哪家银行，账户 就必须用哪家的支付终端验证，消费者选择支付 宝或微信比选择银行卡越来越多。

三是非银行支付巨头有走向垄断的态势。首先，传统银行支付业务在业务处理数量方面已经 被移动支付远远甩在身后。《中国支付清算发展报 告 2020》显示，2019 年银行业金融机构共处理电 子支付业务 2233.88 亿笔，金额 2607.04 万亿元，与 2018 年相比， 分别增加 27.51% 和 2.65%， 增 速则有所下降;非银行支付机构发生网络支付业 務 7199.98 亿笔，金额 249.88 万亿元，较 2018 年 分别增长 35.69% 和 20.10%。

其次，第三方支付领域准垄断巨头开始浮现。

2020 年一季度，支付宝、腾讯金融和银联商务分 别以 48.44%、33.59% 和 7.19% 的市场份额位居前 三位，三者市场份额总和达到 89.21%，行业集中 度较高。

再次，移动支付用户端主要被支付宝、微信、云闪付三家占据。中国支付清算协会发布了    2020 年移动支付用户问卷调查报告，报告显示，2020 年，用户最常使用的移动支付产品是微信支付、 支付宝和银联云闪付。其中，用户使用微信支付 的比例从 2019 年的 87.3% 增至 92.7%，支付宝比例从 2019 年的 90.7% 增至 91% ;云闪付比例小幅降低，从 2019 年的 78.9% 降至 74.9%。 最后，商户和企业端——市场主体端争夺将是未来确定第三方支付垄断地位的关键赛道。一方面，我国市场主体规模巨大。根据《市场主体登记管理条例》规定，市场主体包括各类企业、 个体工商户和农民专业合作社等。据统计，2013 年以来平均每年新增市场主体超过千万户，登记 在册的市场主体总数由 2012 年的近 5500 万户， 增 加 到 2021 年 4 月 份 的 1.43 亿 户， 增 长 了 1.6 倍。其中，企业从 1300 多万户增加到 4500 多万户，个体工商户从 4000 多万户增加到近 9600 万户，农民专业合作社从近 70 万家增加到 220 多万 家。另一方面，除阿里系外，第三方支付机构在 市场主体端赛道上才刚刚介入。根据蚂蚁集团的 招股说明书，支付宝服务了超过 8000 万的商家; 微信支付已经覆盖了包括共享租赁、购物娱乐、 交通出行、生活服务和住宿预订等 5 个行业大类超 1995 个商户。

目前，我国超大型互联网经济体诸如阿里 系、腾讯系等已经进入国家相关部门的反垄断视 野。2021 年 2 月，国务院反垄断委员会出台了《国 务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指 南》，再加上《中华人民共和国反垄断法》，共同 构成我国界定平台经济领域相关商品市场、服务 市场和地域市场的反垄断框架。我国平台经济发 展正处在关键时期，推动平台经济规范健康持续 发展，当务之急是解决日益凸显的超大型互联网 平台经济体的垄断问题。互联网反垄断监管的浪 潮不仅发生在中国，也席卷全球主要国家。证据 显示，互联网市场的竞争正在失去活力，产业日 益向少数巨头的周围集中。以叫停蚂蚁金服事件 为代表，支付金融反垄断使得中国支付清算金融 基础设施的调整，可谓箭在弦上。

二、亚马逊垄断逆势硬化分析及启示

亚马逊是一个超大型互联网平台经济体，截 至 2021 年 6 月 底，亚马逊市值 1.74 万亿美 元， 位列美国股市市值过万亿美元公司的第三位。据 估计，2019    年亚马逊占据美国电商市场份额的 43.8%，而且亚马逊市场份额的增速比整个行业的 增速还要快。亚马逊不仅是零售商，还是市场平台、物流和递送者、支付和信贷服务提供者、拍卖行、主要的出版商和影视节目制作者、时尚设 计者、硬件制造者、领先的云服务平台和计算能 力拥有者。经历了年复一年的高速增长，亚马逊 一直坚持只赚取微薄利润，并采取低于成本的定 价而广泛扩张的发展模式。亚马逊通过这种战略， 将自己定位于电子商务的中心，拥有强大的支付 和信贷服务能力。同时，其它商业模式都需要依 赖亚马逊的关键基础设施。可以说，亚马逊是一 个超大型支付基础设施。

随着美国反垄断法的逐步深化，亚马逊却步步为营做实垄断地位。情况仿佛是这样一个持续 至今的场景：亚马逊实际控制人贝佐斯首先拿出 反垄断法的地图，画出平稳安全通过的路径，然 后再规划企业发展一样。亚马逊一次次成功躲过 反垄断指控并实现低于成本的定价而广泛扩张， 究其背后原因主要有以下三点：

一是现行反垄断框架只通过产量和价格来衡 量竞争是否充分。首先，这是一种典型的只关注 短期的价格效应，基本无法捕获现代经济中垄断 市场势力的内在结构。事实上，如果只通过产量 和价格来衡量垄断程度，基本就会看不到亚马逊 支配地位对竞争的负面影响。其次，依据现行的 反垄断准则就会低估超大型互联网平台经济体的 掠夺性定价与跨行业整合可能带来的反竞争效应。 具体来说，一方面，互联网平台经济学鼓励企业 重视通过掠夺性定价实现增长胜于利润，如国内 的京东长期亏损但仍享有高估值，投资者在进行 资产定价和追捧。在这种情况下，掠夺性定价变 成市场投资者非常理性的代表，尽管现行会计准 则常常认为掠夺性定价不理性也不可持续。另一 方面，超大型互联网平台经济体作为关键的中介， 通过跨行业整合，得以控制竞争对手需要依赖的 关键设施并提供支付和贷款服务。这一双重地位， 使互联网平台可以利用服务过程中收集的企业信 息，削弱竞争对手。

二是反垄断法应立足鼓励竞争来维护多元的 利益诉求。消费者利益不仅包括价格，还包括产 品质量、多样性与创新。更重要的一点是，对消费者福利过分的关注会使现行反垄断框架陷入误区，而忽视了各相关方的利益，如工人、制造商、 企业家和民众的利益。有越来越多的证据表明， 消费者福利准则导致了更高的价格和更少的效率， 与本身目标南辕北辙，加剧了初创企业增长的减 缓、企业家机会的减少与经济的停滞。消费者的 长期利益包含产品质量、多样性与产品革新，而 促进这些因素最好的办法就是充满活力的竞争过 程与开放的市场。相反，容许高度集中的市场结 构长期存续会危害这些长期利益，处于缺乏竞争 的市场上的企业毋需为改善老产品的质量而竞争， 也不需要修修补补来创造新产品。超大型互联网 平台经济体生动地展示了基于消费者福利的分析 框架的缺点，我们应该抛弃这一框架。超大型互 联网平台经济体经济实力的积聚，导致一小撮人 积累不成比例的巨额财富，这些财富可以用来影 响政府，即私人权力的过度集中造成了公共层面 的威胁，导致集体的结果屈从于少数人的利益。 如果允许超大型互联网平台经济体不受限制地增 长，会摧毁所有的小生意人，摧毁所有的小有產者，摧毁所有的小企业。

三是衡量真实市场中的竞争，尤其是观察超 大型互联网平台经济体延伸至市场和企业的深层 结构和动态，需要从将垄断程度与范围很窄的几 个结果变量简单挂钩范式走出来，重点审视竞争 过程本身。如评估超大型互联网平台经济体的结 构是否带来了特定的反竞争的利益冲突;超大型 互联网平台经济体是否能在不同的交叉行业利用 自己的市场支配地位;市场的结构是否允许或鼓 励超大型互联网平台经济体掠夺性定价的运用等。 这种转变有着较为扎实的逻辑支持，即如果不去 观察商业结构和企业在市场中发挥的结构性地位， 我们无法完全理解企业的市场势力，也无法理解 这种势力本质上具有的、潜在的反竞争效应。这 也错误地用计算相关结果（比如从物质层面看， 消费者的处境是不是更好了）的方法取代了评估 竞争过程与结构（比如权力是不是足够分散，足 以维持市场充分竞争）的方法。这也会促进事实 层面上的竞争，而非像现行反垄断框架那样，忽 视了互联网平台经济体市场势力的集中，排斥真正竞争的风险骤然放大。

基于上述思考，我们找到了针对超大型互联 网平台经济体的反垄断框架的内容与手段。即针 对超大型互联网平台经济体，反垄断应立足鼓励 市场充分竞争这个前提，既通过产量和价格来衡 量竞争是否充分，又要对掠夺性定价与跨行业整 合可能带来的反竞争效应进行度量;既要聚焦和 丰富消费者利益的深度与广度，又要维护多元的 利益诉求;度量真实竞争既要延伸至市场和企业 的深层结构和动态，又要防止错误地用计算相关 结果的方法取代评估竞争过程与结构的方法。同 时，超大型互联网平台经济体越做越大，一定程 度源于自身具有超大型第三方支付基础设施的金 融属性，而支付功能异化正是互联网平台垄断势 力无限放大的关键杠杆。

三、加快我国支付基础设施结构调整的政 策建议

高质量发展要求基于支付基礎实施的支付体系 各组成部分实现均衡、协调发展。当前，支付基础 设施结构调整需要逐步从金融基础设施的大规模建 设，转向支付结算法规制度完善、非现金支付工具 应用深化以及支付结算效率提高等方面。我国具有 “两系五群一网”的三重结构及特征决定了我国支 付基础实施结构调整的发力对象主要是银行和第三 方支付机构：银行业金融机构承担社会资金流动主 动脉功能的情况下必须兼顾服务效率的提升，第三 方支付机构的发展重点是行业应用的精耕细作、产 品服务的创新升级、基础设施的适配发展，不断丰 富和完善支付体系的“毛细血管”。

亚马逊与阿里、腾讯等在平台垄断性方面具 有较高相似性，亚马逊反垄断失败案例一定程度 上值得国内互联网平台经济领域政策制定者借鉴 参考。为促进支付基础实施不断完善，从而实现 支付体系各组成部分的均衡、协调发展，现提出 以下三点建议：

一是大力培育和发展中小型第三方支付公司 在企业端的市场势力。要坚决遏制平台经济巨头试图全控个人消费端和市场主体端的垄断趋势蔓延。限制平台经济巨头利用流量优势并通过掠夺 性定价和跨行业整合实现对市场主体端的跑马圈 地，禁止其利用自身综合优势对线下支付场景的 市场主体端提供“二选一”服务。引导和鼓励中 小型第三方支付公司面向“互联网   +   传统产业” 的国内大循环机遇，深度参与市场主体端行业应 用的专业化个性化的精耕细作、产品服务的创新 升级、基础设施的适配发展等。

二是适当增加银行主体承担支付降费的份额， 倒逼其支付服务效率和质量的提升。一方面，加 大商业银行在同城跨行取现手续费、异地跨行取 现手续费、代发工资等服务的降费力度，逐步破 除传统银行安于现状、创新不足的惰性。另一方 面，鼓励银行业开拓进取，在分层次和多样性服 务产品的供给数量和质量上发力，不断提高大额 支付系统、零售支付系统、特定支付系统的服务 效率，满足不同处理要求的支付交易需求。深挖 借记、贷记以及各类信用支付工具等多样化功能 的市场价值，满足不同交易规则的经济活动的需 要。瞄准预付卡、移动支付、互联网支付等新兴 市场和未来市场前瞻性布局。

三是采用兼顾多元利益诉求的维护竞争过程 与市场结构的反垄断框架。实施这一框架，需要 不断丰富和优化监管工具箱内容，包括而不限于： 评估企业结构是否导致了反竞争的利益冲突;企 业是否可以跨市场利用市场地位优势;在线平台 市场的经济学原理是否激励了掠夺性行为;资本 市场是否认可这一点等。此外，要修改完善传统 的反垄断监管原则，引入对掠夺性策略的推定， 以及禁止占据支配地位的平台的纵向整合，探索 运用公用事业管制或关键设施原则在保持规模效 应带来好处的前提下、限制支配地位平台滥用随 之而来的市场势力等。

（作者李兴伟系北京市科学技术研究院研究员、北 京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中 心特约研究员;梁太鑫系北京交通大学经济管理 学院博士研究生）