〔摘要〕能否对公权力实现有效监督以确保其正确运行是衡量一个现代国家治理体系是否成熟、治理能力是否高强之重要指标。党的十八大以来，习近平在领导全党开展治国理政现代化实践探索中，对健全和完善权力监督制约机制提出了许多新思想、新举措，其要旨是厘清权力监督与治党治国关系、明确权力监督要点、聚焦权力监督对象、重塑权力监督体制、整合权力监督力量，从而真正实现将权力关进制度之“笼子”。习近平关于权力监督的新思想、新举措是马克思主义中国化之最新成果。全面总结习近平的权力监督观，对进一步丰富完善中国特色社会主义理论、推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要理论意义与实践价值。

〔关键词〕习近平，权力监督，治国理政

〔中图分类号〕D26〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）05-0049-09

〔收稿日期〕2021-06-21

〔基金项目〕上海市哲学社会科学规划“三大系列课题”之“建党100周年”研究系列项目“中国共识：超越资本主义文明——近代以来的理想、奋斗与辉煌”（2017BHC019），主持人李占才。

〔作者简介〕龚志成（1981-），男，甘肃敦煌人，同济大学马克思主义学院博士生，中共上海市纪委监委工作人员，主要研究方向为马克思主義基本原理与政党建设。

中国特色社会主义进入新时代之后，习近平对党要管党、从严治党的理论和实践进行了新的阐述和拓展，对健全和完善权力监督制约机制提出了许多新的论述，如全面从严监督是全面从严治党的基本要义，党内监督是根本、政治监督为首要，重点监督关键少数和一把手，将权力关进制度的笼子里，改革重塑党和国家监督体系，实现对公权力全覆盖监督等。毫无疑问，习近平关于权力监督的这些创新论述是新时代马克思主义中国化的最新成果，构成了新时代中国特色社会主义理论与实践体系重要内容，也成为一套独具一格、自成体系的权力监督观念或理论。系统疏理习近平关于权力监督的创新论述，全面总结习近平的权力监督观，对进一步推进中国共产党治国理政现代化与新时代中国特色社会主义建设具有重要的理论创新意义与实践指导价值。

一、全面从严监督是全面从严治党的基本要义

习近平非常重视从严治党、以正治国。他继承并发展了中国共产党治国必先治党、治党务必从严的治党治国理念，对党要管党、从严治党的理论和实践进行了新的阐述和拓展。他对“中国特色社会主义之最本质特征与最大优势是什么”这一理论问题进行了明确回答，指出中国共产党的领导正是这一最本质特征与最大优势。他认为，只有坚定不移坚持和改进党的领导，才能确保社会主义建设成功 〔1〕43;而全面严明规纪、全面从严管治恰恰是坚持和完善党的领导的关键;但不论是“管”，还是“治”，其本质上都包含监督 〔2〕208，监督既是管党治党的重要内容，也是全面从严治党的重要保障 〔2〕212-213;因此，要实现党要管党、从严治党，就必须加强监督，通过严格监督来严明党的纪律、整顿党的风气，进而改进政风民风，营造风清气正的政治生态与社会风气。他说：“从严治党，惩治这一手决不能放松” 〔3〕388，这句话所蕴含的深意是：从严治党，监督这一手决不能放松。因为监督与惩治与生俱来、不可分离：一方面，监督是惩治的必要前提，没有精准、合理的监督，惩治就失去了理由与依据，而成为无源之水、无本之木;另一方面，惩治是监督的必要保障，没有严格到位的惩治，监督就失去了威严与效力，就成为一句空话或口号。所以，在他看来，全面从严治党，监督这一手决不能放松，全面从严治党就是全面从严监督、从严惩治。

习近平认为，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用〔2〕201，绝对的权力会导致绝对的腐败 〔2〕199。在社会主义中国，要保证党和国家公权力不被滥用而正确为人民所用，真正用于为人民谋利造福，就必须确保党和国家公权力有约束、受监督，切实得到有效监督制约。他鲜明指出，在社会主义中国，党是一切国家事务之领导核心，为民服务的根本宗旨决定了党在行使人民赋予的权力时必须接受人民监督，从这个逻辑和意义上说，党的各级领导干部和党员自觉接受组织和人民监督是天经地义的。他认为当年毛泽东和黄炎培在延安“窑洞对”的问题并没有彻底解决，一个主要表现就是领导干部中有一些人还存在怕被监督、烦被监督、不情愿被监督、一被监督就觉得“不自在”“不方便”等心理 〔2〕204。他对这种现象进行了批评，明确提出能否正确对待且自觉接受党和人民监督是一个领导干部应该具备的起码素质，也是衡量一个领导干部党性修养高低的重要尺度;一个不能自觉自愿接受党和人民监督，甚而反感监督、抗拒监督，一受监督就心中不乐、浑身不适的人是不配当领导干部的。

习近平对党和国家公权力来源进行了明确阐述，从逻辑上讲清了有权必有责、用权受监督的基理，道明了全面从严治党就是全面从严监督公权力运行的原理。他强调，中国共产党是经过历史和人民选择才走上社会主义中国执政舞台，党的执政地位是人民赋予的;水能载舟、亦能覆舟，由人民赋予的权力必须接受人民监督;全面从严治党最重要的初衷和目的就是让人民赋予党的权力在有效监督下正确运行，真正为人民服务、切实为天下兴治，让“民之水”稳载“党之舟”，从而永葆党的执政本色、永固党的执政根基。因此，他要求党的各级组织和党员、尤其是党的各级领导干部要习惯在受监督环境下工作和生活，不能“把监督当成挑刺儿，或者当成摆设”，坚决防止因“距谏者塞，专己者孤”导致“听不到真话、看不到真相”而犯错误的危险 〔2〕204。他要求通过改革来实现全面从严监督，进而由此实现全面从严治党。他认为，对标新时代中国特色社会主义全面从严治党初心与使命，党和国家监督体系还存在很大改进空间，需要通过全面深化改革去加以强化和完善，其关键是要从“严”和“实”两个字上下功夫，真正做到用全面从严监督、从实监督去推进全面从严治党。

习近平指出，要想党好，就得去管;要想党治，必须严治 〔4〕349-350。所谓的“管”就是要管、真管、严管，而不是不管、假管或松管;所谓的“治”就是要治、真治、严治，而不是不治、假治或松治;只有要管要治，真管真治，而且严管严治，才能真正管好党、治好党，避免党在载舟覆舟民为本的政治规律中被人民唾弃，在治乱兴衰治为长的历史周期率面前被历史被淘汰。他多次满怀忧患与警醒地向全党提出警示：对于中国共产党这样一个在社会主义中国长期执政的大党来说，“管党治党一刻不能松懈” 〔4〕349-350，如果因管党治党不严不力而导致党纪松散、党风不正，党内有禁不止、有令不行，党员以权谋私、贪腐横行、官僚欺民，那么党迟早会因失民心而失政，难免被历史淘汰。因此，在他看来，党要管党、从严治党是中国共产党在长期执政过程中必须坚持的基本原则，全面从严治党就是要针对党的领导缺失，管党治党不力，管党治党失于宽、松、软等问题对症下药，切实加强党中央权威和集中统一领导，巩固党内团结、凝聚党之力量，为强党兴国、复兴中华奠定政治基础与领导基础。

那么，黨要管党、从严治党，靠什么管？凭什么治呢？对此，习近平给出了明确答案：管党治党，就要靠严明纪律 〔4〕764。他认为，中国共产党是既有崇高理想、又有钢铁纪律、还有科学理论作指导的无产阶级政党，纪律严明是中国共产党与生俱来的优秀基因与独特优势 〔4〕131，如果中国共产党没有铁一般的纪律，中国共产党就没有凝聚力和战斗力，就难以胜任对国事的领导和执政 〔4〕131。他曾引用毛泽东重视纪律的典故，对其“路线是‘王道，纪律是‘霸道，这两者都不可少” 〔4〕134 等观点表示赞同;他强调，遵守党纪是党员之天职，任何党员都应无条件受党纪约束与监督 〔4〕133;而党执行纪律也是无条件的，“要说到做到，有纪必执，有违必查” 〔4〕764，各级党组织和纪律检查机关决不能搞有选择性监督执纪。在他看来，没有严明的纪律，就没有中国共产党，要管党治党，就必须严明纪律。而严明纪律，只能靠监督来实现。因为监督是维护纪律的根本手段，失去了监督，纪律将成为一纸空文;软弱的监督往往与软弱的纪律相伴而生，监督宽松怠堕也必然导致纪律松弛怠废;只有全面从严监督，才能全面严明纪律，切实维护纪律的尊严与约束力，为管党治党提供基本尺度与抓手。因此，监督，全面从严监督，既是全面从严管党治党之根本手段和依归，也是全面从严管党治党之基本内容和凭籍;要全面从严管党治党，就必须全面从严监督;没有全面从严监督，就没有全面从严管党治党。因此，可以说，全面从严管党治党离不开全面从严监督，全面从严管党治党就是全面从严监督。

二、党内监督是根本，政治监督为首要

习近平认为，对于中国特色社会主义治国理政来说，权力监督的重中之重是党内监督。因为，在社会主义中国，党政军民学、东西南北中，中国共产党是领导一切的，整个国家政治权力主要掌握在作为执政党的中国共产党各级党组织和党员手中;这就决定了党内监督是我国公权力监督之根本 〔2〕213，党内监督搞好了，整个国家政治监督也就基本上搞好了。因此，要全面从严监督，必须首先全面从严党内监督，只有以全面从严党内监督为引领和示范，发挥公权监督“龙头”之效应，才能推动党外各方监督全面从严，从而形成全面从严公权监督之气候与氛围，为全面从严管党治党构建总体制度支撑与生态保障。而党内监督的重点就是违反政治纪律与规矩的问题，这也是管党治党的关键所在。习近平认为，讲政治是中国共产党一大特点与优势 〔5〕51，党只有在政治上坚强有力，才能确保全党团结统一 〔5〕51;中国共产党要吸取过去“政治挂帅”“阶级斗争为纲” 〔5〕51等错误之教训，但也不能因此而不讲或少讲政治;政治就是党的方向与纪纲，如果不讲政治，党就没了方向、失了纪纲，必然引发内乱。因此，要通过全面从严监督来严明党的纪律，首要的就是要通过全面从严监督与惩治来严明党的政治纪律与规矩。

习近平强调，在党内监督中，尤其要重视监督违反政治纪律与规矩的问题。为此，他对过去党内习惯于把监督仅仅等同于反腐，认为干部只要不腐败则其他问题都不算问题而不必或不愿对其追究的倾向提出批评，由此点出党内存在的违反政治纪律与规矩“七个有之”①现象，要求对在管党治党和党内监督中轻视或忽视这些现象的错误认识和倾向坚决予以纠正。他明确提出，在任何时候，监督违反政治纪律与规矩问题的“这根弦不能松”，各级党组织一定要清醒认识到政治问题对党的建设及管党治党的危害性，在党内监督中一定要将腐败问题与政治问题区分开来并同样给予重视，对违反政治纪律与规矩的问题同样要严肃追究责任。他强调，在党内监督中，决不能只重视腐败问题而轻视政治问题，政治问题有时候比腐败问题对党的危害更严重，决不允许任何党员干部在政治上越红线、走邪路;任何党员干部都要严格遵守党的政治纪律与规矩，决不能把党的政治纪律与规矩等同儿戏，无论是谁，只要违反了政治纪律与规矩，党都要对其严肃问责追责 〔5〕51，决不姑息养奸。

习近平认为，政治纪律与规矩是维护党的团结统一的根本保证，是党组织和党员在党内政治生活中必须遵守且坚定维护之基本政治守则与规范。他明确指出，政治纪律与规矩是党纪党规之核心，“最重要、最根本、最关键” 〔4〕131，党组织和党员如不遵守政治纪律或规矩，便失去了遵守其他纪律与规矩之价值与意义，因此，遵守政治纪律与规矩是遵守其他党纪党规之起点与基础 〔4〕131-132。应该说，在习近平看来，遵守政治纪律与规矩是党内政治生活有序运行的根本保证，如果党组织和党员不能遵守政治纪律与规矩，即便是遵守了其他党纪党规也意义不大。因此，严明党的纪律，必须首先从严明党的政治纪律与规矩做起;全面从严党内监督，其首要就是全面从严对贯彻执行党的政治纪律与规矩的监督;只有通过全面从严监督首先全面严明党的政治纪律与规矩，才能赋予全面严明其他党纪党规价值与意义，从而真正实现全面从严治党的战略目标。而对党忠诚，“坚持党的领导” 〔4〕132，“同党中央保持高度一致，自觉维护中央权威” 〔4〕132，是遵守党的政治纪律与规矩之核心要义。因此，政治监督也就是对各级党组织和全体党员是否在思想上政治上行动上与党中央保持高度一致进行监督，确保各级党组织和全体党员严格落实党中央指示命令，维护党中央高效统一领导，为实现中华民族伟大复兴提供坚强政治保证。

习近平指出：“大量事实表明，在政治纪律方面放松警惕、降低要求是危险的。” 〔6〕19他认为，在党内，绝大多数党组织和党员能够严格遵守和维护政治纪律与规矩，在这方面做得比较好，但同时也还存在少数党员干部遵守政治纪律与规矩的意识不强，在事关党内“原则”和“大是大非”的问题上立场不坚定、左右摇摆的情况 〔4〕133。其具体表现是：有的党员干部公开发表反党言论;有的党员干部无视政治纪律与规矩，在工作中对中央决策指令阳奉阴违;有的党员干部口无遮拦、行无顾忌，妄议、非议党内已明确的政治原则而受到敌对势力追捧;有的党员干部在头脑中虚化或软化政治纪律与规矩，对违反政治纪律与规矩之错误言行作壁上观，认为事不关己而不主动抵制斗争、报告查处等。他对这些不重视政治纪律与规矩，轻视、弱化甚至虚化政治监督的现象提出严肃批评，指出这些现象“给党的事业造成严重损害” 〔4〕133。由此，他特别提出，在党内监督中强调政治监督并“不是泛泛讲的，而是有现实针对性的” 〔6〕19，这种针对性就是决不允许散布背党反党言论、决不允许泄密与非组织活动、决不允许造谣传谣与丑化党和国家形象、决不允许党内有令不行、有禁不止和对中央政策打折扣、搞变通。

当然，习近平也特别强调，在严明政治纪律与规矩、加强政治监督过程中，要求各级党组织和党员干部同党中央保持高度一致、不妄议非议党中央，并不是说在党内政治生活中不允许正常的党内批评和提意见建议，只是说各级党组织和党员干部在事关党内重大政治原则和大是大非之问题上，不能同党中央背道而驰“唱反调”或者大行政治自由主义 〔6〕19;各级党组织和党员如果对党中央制定的政策、决策有不同意见，可以在坚决执行基础上保留意见，并将意见建议向上级党组织直至党中央提出，这是各级党组织和党员应有之权利 〔4〕132。也就是说，政治监督针对党员“口无遮拦”、发表反动言论和妄议中央等问题并不是否定和取消党员正常民主监督、批评建言和提意见建议的权利，而是着眼于解决党员、干部具体言行中存在的在党内重大政治原则、政策决议、大是大非上与党中央不保持一致甚至背道而驰的现象。政治监督切实保障党员干部民主监督、民主批评、民主建言的正当权利，但决不允许党员干部在政治上自行其是、没有规矩、不讲纪律，以至在重大政治原则、政策决议、大是大非上与党中央唱反调、对着干的现象。这就要求各级党组织的全体党员、尤其是党员领导干部必须正确、准确理解党中央的政策，自觉与党中央政策精神保持高度一致，而要做到这一点，首先就必须正确理解党中央关于严明政治纪律及政治规矩、强调加强政治监督的良苦用心与决策初衷。

总体来看，在新时代中国特色社会主义治国理政实践中，习近平全面推进从严治党、以正治国的重要抓手是对权力全面从严监督，这一治理布局清晰地显现出他所主张的以党内监督是根本、政治监督为首要的权力监督逻辑：没有规矩，不成方圆。对于中国共产党这样一个在社会主义中国执政的无产阶级大党来说，只有保证各级党组织和全体党员在思想上行动上与党中央保持高度一致，在政治上讲规矩、守纪律，才能保证其作为执政党治国理政的基本秩序和效率，为实现其治理目标提供起码的政治保障。从这个意义上说，通过全面从严政治监督来全面严明政治纪律与规矩，对于中国共产党治国理政、进而对于中国特色社会主义长远发展都是必要之举。

三、落实监督责任，重点监督关键少数和一把手

在监督根本形式与首要方向得到明确后，由谁来监督、重点监督谁成为一个不可回避的问题。对此，习近平也作出了清晰的回答。他认为，要取得全面从严治党实效，就必须落实党内监督;要落实党内监督，就必须明确党内监督分工;要明确党内监督分工，就必须厘清党内各方监督之责、落实党内各方监督之任;如果“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的” 〔7〕93-94。为此，他对党委和纪委的监督职责与定位作了清晰论述：明确党委是管党治党之主体，因而也是党内监督之主体，对全面从严治党负有主体责任;纪委是党内监督专责机关，协助或督促党委履行主体之责，对全面从严治党负有监督责任。这两个责任有主次：主体责任为第一位，监督责任为第二位。他指出，要全面从严管党治党，就要求必须全面从严监督党、全面从严党内监督。因为，所谓“管党”“治党”之“管”与“治”，本身就包含监督之意，从某种意义上说，“管”“治”就是监督、就有监督;要“管”要“治”就离不开监督，没有监督就无法“管”“治”;可以说，监督党是管党治党之必要内容与手段;各级党委要全面从严管党治党，就必须全面从严监督党组织和党员。所以，党内监督是全党共同之任务，各级党组织要管党治党，就必须履行党内监督分内之责，“不能一谈到监督就只想到纪委或推给纪委”〔6〕19。

首先，党委要履行好党内监督主体之责。在习近平看来，党委主体责任是党风廉政建设的“牛鼻子”，党委监督是党内监督的关键。那么，什么是党委主体责任呢？他指出，党委主体责任主要是领导并监管所辖之党组织和党员，选出人才、用好干部，纠治损害群众之行，监制权力失范之弊，撑持执纪执法之为;这其中，党委书记是党内監督第一责任人，要管班子、带队伍、律自身、作表率〔2〕222。因此，党委之监督是一种管理监督，也是一种全面监督，这种监督主要体现在管党治党之日常管理行为中，如考核奖惩、教育批评、违规违纪处理等，从某种意义上说，党委对党员干部的监督更直接、更有效〔6〕19。他强调，各级党委要按照党章，提高监管党内政治生活的标准，用严的措施与纪律来加强对党组织和党员干部特别是领导干部的监督，既要任命干部、也要监督干部 〔6〕19，要注重日常监督，抓早抓小，“决不能坐看自己的同志在错误的道路上越滑越远” 〔6〕17，而这也是对干部“最大的负责、最大的爱护” 〔2〕228。对于各级党委及其党委书记来说，如果不抓党内监督，就是严重失职，各级党委及其党委书记必须像“种好自己的责任田” 〔2〕222 一样来研究部署党内监督工作，对党内监督常抓不懈、久久为功，从而切实抓好党风廉政，真正实现全面从严治党。

其次，纪委要履行好党内监督专责。习近平强调，纪委是对党委监督之再监督，监督执纪问责是纪委履职重中之重 〔6〕22。他要求，各级纪委要在全面从严治党大局中摆正位置，对党委履行主体之责进行协助督促监督，对于党内不正之风敢“黑脸”、能问责 〔6〕16-17。他认为，纪委履行管党治党监督责任，“是党内监督专责机关” 〔2〕216，要保证纪委有效发挥监督作用，就必须保证其监督权相对独立且权威，为此，他推动纪委双重领导体制进一步落实，从线索处置、案件查办及人事提名等方面进一步强化纪律检查垂直领导关系，用制度化改革举措有效释放了纪委监督效能。对于纪委监督执纪方向，他反复强调，各级纪委要突出政治监督这个根本，把政治监督放在首位 〔2〕216，用严而有效之监督维护好党的政治纪律与规矩，对党章党规党纪、党的大政方针遵守执行情况加强监督检查，以加强党的领导，确保党中央政令畅通。在通过深化改革保证纪委监督权有效运行、加大反腐力度的同时，习近平也要求纪委要加强自身监督，上级纪委要加强对下级党委和纪委的监督，监督别人先要管好自己，对人执纪先要自己守纪，以“忠诚、干净、担当”标准打造铁一样的监督队伍，切实做到“打铁必须自身硬”。

在明确“两个责任”后，习近平要求务必将党内监督各方责任“坚决落实”。为此，他督促中共中央纪委制定党内监督责任追究及典型问题通报制度，对党委、纪委等各方面党内监督责任分解到位，加强检查监督，出现问题倒查追究相关各方党内监督责任，切实健全党内监督问责、纠错机制。他明确指出，监督的权力要与监督的责任对等，既然有监督的权力，就一定有监督的责任，在监督权力行使中，也要坚决做到有权必有责、失责必追究;党委、纪委及党内相关职能部门，都要担负起与其职责相应的党内监督责任;对那些因管党治党不严不力，党内监督失职失责，目睹腐败滥权却不制止、不查处、不报告，导致责任范围内不正之风蔓延、腐败问题屡发的，要对党委主体之责、纪委监督专责之履职情况进行追查，对上一级组织之领导责任进行追问，对于存在失职渎职情况的要依规依纪严肃问责查处 〔1〕164-165，通过常态化问责促进党内各方监督到位。应该说，习近平对党委和纪委、主体责任和监督责任在从严治党实践中定位与关系的论述是无产阶级政党党内监督理论的重大突破和创新，有利于党内监督的有效开展，也为进一步改革纪检监察体制，完善党和国家监督制度，做好党和国家总体监督体系顶层设计奠定了理论基础。

习近平善于运用唯物辩证之历史观点、战略眼光和系统思维来分析问题，他主张在工作中要善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，并将这一观点与方法娴熟地运用到了对党内监督的布局中。他认为，领导干部是党和国家政治生活的关键少数，是各方面权力的主要掌控者，而一把手又是其中最为关键之少数，所谓“上梁不正下梁歪”，一把手作风不正、滥权枉法最容易带坏一个单位、一个部门或一个地方的风气和人事，造成其执政区域或系统之“塌方式腐败” 〔6〕27-28，要保证党和国家权力正确运行，就须先确保各级领导干部和一把手正确行使权力。因此，在“监督谁”的问题上，应当将领导干部和一把手作为监督的重中之重。对此，他本人首先以身作则，做好表率，在当选党和国家最高领导人后即向全国人民庄严承诺要“自觉接受人民监督” 〔3〕38，并要求中央要以上率下，“虚心向群众学习，诚心接受群众监督” 〔3〕16，各级领导干部要“自觉让人民监督权力” 〔3〕27。由此可以看出，习近平具有深厚的人民情怀，他高度重视监督，并要求全党尤其是领导干部要珍惜人民赋予的权力，秉公正确行使人民赋予的权力，自觉接受各方监督。

习近平提出，领导干部接受组织和人民监督是“天经地义”的事情，这是由党为民服务之初心与宗旨所决定的，因此，衡量一个领导干部是否具有党性修养、其党性修养水平是高还是低之“重要尺度”就是看其能否正确对待并自觉接受监督 〔7〕678-679，能够自觉自愿接受党和群众监督是一个领导干部应具备的“起码素质” 〔4〕136，如果一个人不愿也不能自覺接受监督，觉得一受监督就内心不舒服、浑身不自在，那么，这个人是不能当领导干部的。而监督不力恰恰是许多领导干部“从‘好干部沦为‘阶下囚”的重要原因之一。他要求，在党内要多设置一些监督“探头”， 设法破解一把手监督难题，让“关键少数”随时随地受到监督，对责任越重大、岗位越重要的一把手越要加强监督，这就需要发挥好党委、纪委、党员及制度等多方监督作用：一是党委尤其是党委书记要加强对下级一把手日常监管，这是“最管用、最有效”之监督;二是纪委要对反映下级一把手之问题线索重点查处，并定期将同级领导班子特别是一把手情况向上级纪委报告，及时将下级一把手情况报同级党委书记;三是党员干部可通过日常工作、党内会议、“一报告两评议”、考评述职述廉等环节对班子及一把手进行监督;四是要健全班子议事、干部选拔、插手大事记录等制度以制衡并监督一把手及班子成员权力。

四、形成监督合力，将权力关进制度的笼子

习近平认为，要实现对公权力有效监督，就必须织密“监督之网”，形成监督合力，将权力关进制度笼子。而要形成监督合力，就首先要形成党内监督合力，“织密党内监督之网” 〔2〕216。他要求，在党内监督中，各方各面都要守土有责，在党风廉政建设和权力运行任何环节出现肿痈，有关党组织或部门就应该积极处分应对，及时对症下药、消除隐患，不能认为党内监督只是党委和纪委的事，而自己像无事人一般坐等党委、纪委出手 〔2〕216。除了党委和纪委，作为不同领域管党治党载体与抓手的党的工作部门，都有党内监督之责，都要履行各自职责范围内之党内监督义务，不光抓好自身机关内日常监督，还要抓好主管系统或条线内政治监督，协助党委、纪委一体做好党内监督工作。此外，习近平还注重党内民主监督，要求发挥好其党内监督之效。他强调，民主集中为党内监督之根 〔6〕22，党员监督是党内监督之本 〔2〕216，党内无民主，监督也难行，唯有将民主与集中有机结合，坚持、完善并落实好民主集中制，解决好“软弱涣散”而集中不够或“独断专行”而民主不足的问题，并切实为党员民主监督提供组织与制度保障，才能将党内上下、同级之间的监督充分调动起来，从而织密党内监督之网。

在习近平看来，党内监督固然是最根本的公权力监督形式，但仅织密党内监督之网还不足以把权力关进“笼子”，在形成党内监督合力后，还必须把党内监督与党外各方面监督有机融合，才能形成整体监督合力，确保公权力在有效监督下正确运行。他认为，党外监督是党内监督必不可少的补充，是中国共产党稳步前行的必要保障，而无论是党内监督，还是党外监督，“加强和改进的空间都还很大” 〔7〕679，要通过健全党内外监督体制机制来织就“严”而“实”的公权力监督之网 〔7〕679，确保党内外各种监督形式在规范运行前提下协同发力。他指出，以国家机关、民主党派、群众、舆论、网络等方面监督为基本载体的党外监督是党内监督必不可少之有益补充，能够主动并自觉接受党外各方监督是一种“胸怀”与“自信”之表现 〔2〕217，各级党组织和领导干部务必要有这种“胸怀”与“自信”;要在监察审计监督等基础上，科学分权配权，建立权力清单，公开权力运行，让权力在“阳光下”受到人民有效监督;要支持人民政协民主监督，鼓励党外人士讲真话、进诤言，保障群众信访监督，发挥舆论监督及互联网监督功效，利用典型案例警示效应营造良好党内外监督氛围。只有把上下、左右、内外、条块等各方面监督都抓起来，才能真正用监督将权力关进“笼子”。

在新时代治国理政实践中，习近平非常重视制度的根本性与全局性作用，他也将这一思想应用到了对权力监督制约的布局中。他主张，制度是防止权力失范的治本之道，是具根本、管全局、能稳定、着长期之治理正道 〔3〕391-392，要从根子上彻底解决因公权力失范、滥用而产生的腐败问题，还是得靠制度管权御权，发挥好制度之治本效应，让权力在制度与法治轨道上正确运行。他在当选党和国家最高领导人后不久就提出要通过建立不敢、不能、不易腐之惩防与保障制度来约束公权、监督行权，以改革来健全监督制约公权力之制度体系，从而把党和国家公权力驱赶进制度之“笼”中规范运行 〔3〕388，让人民赋予的公权力在阳光下正大光明的合规行使状态中受到人民充分有效的监督，确保人民赋予的权力真正用来为人民服务。他要求各级领导干部要严以用权，而严以用权就意味着规范用权，即通过全面从严监督确保权力在制度轨道上正确运行，让权力在制度约束下切实服务于民。在他看来，只有通过管用的制度来约束权力，才能保证权为民所用，有效根除特权及以权谋私等权力异化现象。

那么，怎么才能把公权力驱赶进制度之“笼”规范运行呢？习近平认为，首先是要有笼子，这就必须“建好笼子”，如果笼子太松，或者门没关住，像“牛栏关猫”一样进出自由，就不起作用了 〔2〕200。因此，第一步是要扎紧“笼子”，而这“笼子”，主要是指党内制度和国家法律。对此，习近平要求，一方面要健全党内制度，加强党内制度对权力的约束。这就需要系统梳理党内法规，明确各类党规党法和制度规定的效力等级，并进一步修订、补充或新建，形成系统完备、条理清晰的党内法规制度体系，为党内政治生活各种活动、各个方面提供可依可循之規章 〔2〕41，形成科学而严密的党内“制度笼子”。党内制度在精不在多，无论是修订、补充还是新建的制度，都要切实做到务实管用，避免因缺乏针对性与指导性而流于形式;制度之间要配套呼应、有机衔接并总体协同;制定制度要广泛听取意见，增强制度认同度，保证制度执行力;执行制度要人人平等、没有例外，做到严肃权威，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。另一方面，要加强法治建设，让权力在法治轨道上造福于民。习近平指出，权力“在法律之外行使则必然祸害国家和人民” 〔1〕128-129，这就要求必须扎紧法治的笼子，通过国家立法设定、规范、制约并监督权力，确保权力依法运行;而法治的关键又在司法，这就需要通过实行司法案件终身责任追究制及法律、社会和舆论监督将司法权关进制度与监督的笼子，保证司法机关“以至公无私之心，行正大光明之事”，让公平正义的阳光照进人民心田。

在习近平的权力监督观中，通过健全制度与加强法治来建好“笼子”只是第一步，第二步是要将权力关进“笼子。在他看来，光有一个漂亮的“笼子”是不够的，重要的是要将权力关进“笼子”，如果有了“笼子”权力却关不进去，或者即便关进去了又关不住、关不好，那么，这个漂亮的“笼子”就是一个摆设而已。要真正将权力关进“笼子”，并且能关得住、关得好，还得靠监督。对此，他主张全面深化党和国家权力监督制约体制机制改革，通过完善党和国家派驻监督、强化党之巡视监督、健全群众民主监督以及畅通网络舆论监督等方式来加强党内外各方面监督作用，通过全面从严监督将权力关进“笼子”，让制度与法治的“笼子”发挥应有的作用。综上所述，可以看出，“把权力关进制度的笼子里”的理念是习近平权力监督观的一大亮点，这一理念与他所提出的中央八项规定、三严三实、群众路线教育实践、整顿党风、严惩腐败等管党治国方略是一脉相承的，这些治理方略反映出习近平对党和国家治理现状的深刻认识与清醒判断，体现出他对治国必先治党、治党务必从严治理逻辑与潜在规律的精准把握与娴熟运用，展现出他从严治党、以正治国、注重制度、强调监督、规范用权的治国理政鲜明特色。

五、重塑监督体系，实现公权力监督全覆盖

习近平赞同马克思、恩格斯提出的一切公权力必须在公众监督下运行的观点，他从惩贪治腐实践经验中总结出“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用” 〔5〕128 的治理规律。他主张，一定要加强权力治理顶层设计，通过机构、体制、制度之革新建立健全并优化完善党和国家公权力监督之体系，确保党和国家对公权力之监督有效落实，既加强党内监督，又加强国家监察，实现对党和国家权力运行全覆盖监督与制约，让人民赋予的公权力在阳光下正确运行，在公开中受到有效监督，确保出自于民的公权力真正服务于民、谋利于公，为民造福、为公兴利。为实现这个治理目标，习近平大刀阔斧地推动纪检监察体制及机构革新，全面深化对党和国家监督体系彻底改革，由此从根本上重塑了党和国家权力监督体系，改进了党和国家权力制约能力，初步实现对党和国家所有公权力运行全覆盖监督。

习近平重塑党和国家权力监督体系的改革方略是从两个方向渐进展开的：一方面，对党内监督制度深化改革，加强纪检系统垂直管理，增强党内监督专责机关之独立与权威，逐步实现党内派驻、巡视监督全覆盖;另一方面，彻底革新国家监督制度，通过建立国家监察体系而重塑国家监督体制，在与党内监督有机融合基础上逐步实现对全体公务人员派驻监察全覆盖。作为新时代全面从严治党大局的关键一招，习近平重塑党和国家权力监督体系的改革方略具有鲜明治理特色：一是在改革过程中不断把从严管党治党实践成果固化为党内道德规范与纪律要求，健全纪律规矩并恢复优良作风，依规治党与以德治党相统一;二是在改革过程中开创纪严于法、纪在法前良好治理局面，厘清纪法边界，在纪法分开前提下实现对所有公务人员合理合法监督。

首先，强化纪律监督的独立性与权威性。习近平指出，中国共产党对国家之执政是一种全面彻底之执政，整个国家从上到下、从左至右一切公共事务都处在中国共产党全面统一领导之中，因此，作为国家公器的公权力主要掌握在中国共产党各级党组织及党员领导干部手中。要有效监督并制约公权力，就必须有效制约并监督中国共产党;而对中国共产党最有效的监督制约并不是来自党外，主要来自其党内;中国共产党党内监督本质上说是一种党的纪律监督;要保证党内监督的有效性，就必须保证纪律监督权的相对独立与权威。出于这一治理逻辑，党的十八大后，习近平推动改革中国共产党纪律检查工作领导体制，加强纪律检查垂直领导，赋予了纪委应有的独立性与权威性，为其有效履行党内监督专责提供了保障：一是要求纪委聚焦监督执纪问责，回归党章“原教旨”，剥离非主责事务，克服以往履职越位、缺位和错位现象，实现纪委工作内涵与外延相统一，开创了党内纪律监督新局面;二是完善纪委双重领导，强化监督执纪权力管控，优化纪律监督与制衡机制，健全线索处置、案件查办、组织人事以上级纪委领导为主的制度，从根本上加强纪委系统垂直领导，保证了党内纪律监督相对独立与权威，改进了党内监督与制衡。

其次，打造国家监察体系。习近平认为，腐败案件受各种因素影响而未坚决查办及由于公权力监督制约体制机制不健全、各种公权力监督制约机构职能分散而形不成有序且有效的权力监督制约合力，是致使权力出轨、腐败频发的两个重要原因。解决存在的问题，还得靠制度：一方面要通过建立案件查办、人事提名以上级纪委为主的制度，规避查处腐败案件相关“掣肘”因素，保证反腐败顺利推进;另一方面要通过彻底改革党和国家权力监督体制，将各级人民政府与人民检察院反腐败职能整合，成立监察委员会，健全国家监察体系，并与党内纪律检查体系合署办公，凝聚党和国家监督合力，一体推动反腐败取得实效。正如习近平所主张，要加强党对党内监督和国家监察之统一领导，通过监察体制改革，健全并强化国家监督效能，做到哪里有公权运行，哪里就有党或国家监督，实现公权力监督全覆盖、无遗漏，确保公权力在党和国家制度笼子里规范、正确、为民运行 〔1〕169。在他看来，在党和国家监督体系中，各种监督形式是同向发力、互为补充的，只有整合党内外一切监督资源、形成上下左右内外总体监督合力，才能使党和国家监督能力、治理能力得到质的提升，推动治国理政现代化，确保党执政为民、国家机器秉公廉洁、公权力公正运行。

第三，推动派驻监督对公权运行全覆盖。习近平多次指出，人类政治权力运行之铁律之一便是无监督必腐败 〔3〕418，“权力越大，越容易出现‘灯下黑” 〔6〕5，要防止“灯下黑”，就必须保证所有公权力都能随时随地受到监督，在受监督与制约的制度环境里有序运行。为此，他积极推动派驻监督改革，逐步实现对党和国家公权力派驻监督全覆盖。早在2013年8月，他在中央政治局会议上就提出要改革党内监督制度，对纪委派驻机构统一管理，以强化对公权力运行的监督与制约;在党的十八届三中全会上，他对派驻监督之地位作出阐述，强调其为党和国家监督体系之重要内容，要求实现对中央一级党和国家机关派驻监督全覆盖;党的十九大后，他推动派驻监督由党的纪检派驻监督演变为党和国家纪检监察派驻监督，实现对监督范围内公职人员全覆盖监督。习近平认为，派驻监督是党和国家监督的重要抓手，改革并强化派驻监督、实现派驻监督全覆盖可以使党和国家“监督不留死角、没有空白” 〔2〕203，有利于强化党和国家监督，把权力关进制度的笼子。在习近平看来，代表上级纪委监委对监督对象实施常态化、近距离外部监督是派驻监督一个显著优势，为此，他要求派驻机构要“一心一意履行监督职责”，“瞪大眼睛，发现问题”，〔2〕203 切不能因分管非主责业务而与监督对象“混成一锅粥”。

第四，推动巡视监督全覆盖。习近平非常注重巡视监督，他视巡视为从严治党之利器、党内监督之大略 〔6〕24。他认为，在党和国家权力监督体系中，巡视监督具有特别重要的地位，是一项极为重要的党内监督制度 〔2〕200。巡视监督具有多种功能：它既是上级党委有效监督下级党委的重要抓手，又是党外群众监督与党内上级监督有机结合的重要载体，也是党内监督抓早抓小推动全面从严管党治党的重要途径，更是党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台 〔2〕204。为此，他要求巡视既要有权威性与威慑力，又要有针对性及实效性，决不能做表面文章走形式：一方面，要突出政治监督的定位，要重点检查被巡视党组织政治建设及从严治党等方面问题，督促其遵守政治纪律与规矩，贯彻执行党的路线方针政策，担负起管党治党主体责任;另一方面，要实现巡视监督全覆盖，他认为巡视全覆盖本身就是震慑，在他主持推动下，党的十八届三中全会决定对各地、各部及企事业单位全覆盖巡视，之后又进一步明确，中央和省一级地方党委在一届任期内必须实现对所属党委、党组巡视全覆盖。此外，他要求对巡视方式方法进行创新，推动巡视规范化、制度化、基层化，推进巡察市县，确保基层一把手始主政即受严监管 〔8〕124。

总之，从习近平关于公权力监督的论述中可以清晰感受到逻辑清晰、脉络鲜明之权力监督观。习近平的权力监督观具有鲜明的特色，这种特色集中体现在一个“严”字和一个“实”字上：严，是全面从严，真正从严;实，是打铁还需自身硬，说到就要做到。习近平的权力监督观具有丰沛的创新性，这种创新性体现在他全面深化改革、对党和国家监督制度与体系之重塑上，其核心是“把权力关进制度的笼子里”，这就需要在党和国家公权监督中明责任、定对象、革体制，通过派驻、巡视实现对公权之监督全覆盖。习近平的权力监督观还展现出他对党和国家发展现状的深刻洞察和精准把握：如果把党和国家看作一个在蓬勃成长时有了一些“疑难杂症”的巨人，那么，习近平作为党和国家最高领导人无疑把准了这个巨人的“脉搏”，并且精准地对症下药，做到药到病除，而这里的“药”便是包括他的权力监督观在内的一系列从严治党、以正治国的方略。可以说，习近平的权力监督观是中国共产党人将马克思主义灵活科学运用于公权监督领域而中国化之最新成果，是马克思主义党内监督思想和党建理论在中国特色社会主义新时代进一步深化和发展之具体表现。可以看出，正是在习近平以抓铁有痕、踏石留印的魄力推动全面深化改革、重塑党和国家监督制度与体系的过程中，习近平的权力监督观作为一种马克思主义的全新政治监督理论在这个奋斗的新时代已然在人类政治生活中出现。

注释：

①2014年10月23日，习近平在中共十八届四中全会第二次全体会议上讲话指出：一些人无视党的政治纪律和政治规矩，为了自己的所谓仕途，为了自己的所谓影响力，搞任人唯亲、排斥异己的有之，搞团团伙伙、拉帮结派的有之，搞匿名诬告、制造谣言的有之，搞收买人心、拉动选票的有之，搞封官许愿、弹冠相庆的有之，搞自行其是、阳奉阴违的有之，搞尾大不掉、妄议中央的也有之，如此等等。

参考文献：

〔1〕习近平谈治国理政：第2卷〔M〕.北京：外文出版社，2017.

〔2〕中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔3〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔4〕十八大以來重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，2014.

〔5〕中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2015.

〔6〕习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话〔M〕.北京：人民出版社，2016.

〔7〕十八大以来重要文献选编（中）〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔8〕中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.