孟浩贤，妙旭华，孙 巍

(甘肃省生态环境科学设计研究院，甘肃 兰州 730000）

1 概述

流域横向生态补偿作为生态补偿的重要组成部分，是近年来国家不断推进建设水生态补偿制度的有力抓手[1]，是调动流域上下游地区积极性，共同推进生态环境保护和治理的重要手段，是健全生态保护补偿机制的重要组成部分，更是生态文明制度建设的重要内容。甘肃省作为黄河上游重要的水源涵养区，为下游诸多省份提供黄河水量水质的保障，省内流域各城市也为黄河的生态环境保护做出了重要的贡献和牺牲，而探索黄河流域上下游横向生态补偿资金核算方法，可以更好地调动各地对黄河流域生态环境保护的积极性，十分的有意义。

2 研究背景和必要性

李克强总理在2014 年中央工作报告中提出“推动建立跨区域、跨流域的生态补偿机制”，这是中央对流域横向生态补偿的首次要求[2]。按照国家要求，甘肃省应于“十三五”末基本建立上下游流域横向生态保护补偿机制。但由于和相邻省份联防共治尚不成熟，导致缺乏有效的合作平台，总体上该项工作还处于起步阶段。因此，启动甘肃省流域上下游横向生态补偿工作势在必行。目前，甘肃省对横向生态补偿还没有系统的研究，因此有必要选择试点项目开展这项工作。

甘肃三大流域相对分散，形成独立的流域生态区。长江流域（嘉陵江、白龙江）仅覆盖甘南州和陇南市，流域面积较小。根据近年来水污染防治行动计划评价结果，甘肃省长江流域两大支流白龙江、白水江水质常年保持在Ⅱ类，没有建立跨省流域补偿，跨市补偿意义不大。内河流域中，石羊河、黑河和疏勒河分别属于武威市、张掖市和酒泉市。水环境区域边界清晰，跨界情况较少。如果实行跨界生态补偿机制，基本上是在市辖区内的县之间进行。黄河流域四大水系中，黄河干流、洮河、泾河水质相对稳定。但近年来，渭河水系部分河段水质不能稳定达标，跨界水污染纠纷时有发生。渭河发源于甘肃省定西市渭源县，不涉及上游其他省份，非常适合开展流域水平补偿试点研究。

3 补偿资金计算方法

3.1 基本思路

目前国内在流域横向补偿方面尚无系统性研究，补偿依据、补偿标准尚难以做到统一定量化，目前，部分流域已有的研究[3]，都只是针对个案进行研究，未形成流域生态补偿的系统性制度。虽然部分国内学者也开展了一些补偿方式的研究[4]，但总体上缺乏完善的制度体系可以参考。目前国内流域生态补偿类别中，省内流域上下游生态补偿实践，基本都是由中央和各级地方财政纵向或横向转移支付来实现[5]，因此，该试点横向补偿也采用地方财政支付补偿金的方式来实现。

具体思路为：选取合适的流域跨界断面和考核指标，考核指标以水质为主、兼顾水量，可选取化学需氧量、氨氮、总磷、总氮以及流量等监测指标，也可根据实际情况，选取其中部分指标或其他必要的特征污染物监测指标，作为断面水质监测指标。选定指标后，根据流域考核要求或当地实际需求设定水质、水量控制目标作为补偿基准。补偿断面每月考核一次，每年结算一次补偿金。按照“谁获益，谁补偿”“谁污染,谁赔偿”的原则，断面水质监测指标达到控制目标要求的，由下游主体补偿上游主体；断面水质监测指标未达到控制目标要求的，由上游主体补偿下游主体。

3.2 指标目标设置

3.2.1 流量指标

假设上下游主体双方在某流域开展横向生态保护补偿工作时，共有n 条跨界河流，原则上每条河流只设置一个监测断面，即有n 个跨界考核监测断面。则上游向下游输出的总体径流量可以表示为：

注：Q1+Q2+…..+Qn分别代表各河流跨界监测

断面实际监测径流量，流量单位均为m3/s。

则某条河流i 在上下游跨界水量输送中的贡献大小,可以用该河流径流量与上游向下游输出的总体径流量的比值来表示：

注：Gi为河流i 在上下游水量输送中的贡献大小，Qi代表该河流跨界监测断面实际监测径流量，流量单位均为m3/s，Q 为上游向下游输出的总体径流量

3.2.2 水质指标达标（超标）补偿金基数

甘肃省流域上下游横向生态补偿主要水质考核指标共设置3 个达标（超标）档次，分别为该指标在《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）中各类标准限值的25%以内、25%～50%、50%以上，3 个档次对应的达标补偿金基数分别为50 万元、100 万元、150 万元；超标补偿金基数分别为100 万元、150万元、250 万元。以化学需氧量(COD)为例，若某条河流i 跨界监测断面化学需氧量控制目标需要满足《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）Ⅲ类标准限值要求，则其化学需氧量浓度控制目标为20mg/L，其对应的达标和超标补偿金基数分别为：

注：Di-COD为河流i 跨界监测断面中化学需氧量水质指标的达标补偿金基数，Ci-COD为河流i 跨界监测断面中化学需氧量水质指标的超标补偿金基数，单位为万元。COD 表示河流i 跨界监测断面中化学需氧量水质指标的监测浓度，单位为mg/L（毫克/升）。根据河流i 跨界监测断面中化学需氧量水质指标浓度达标（超标）的档次不同，Di-COD和Ci-COD对应不同的取值。

河流达标（超标）补偿金基数为各水质考核指标达标（超标）补偿金基数之和，如某跨界河流i 监测断面选取了化学需氧量、氨氮、总磷、总氮等多个水质考核指标，则该河流达标、超标补偿金基数可分别表示为：

注：Si为河流i 达标补偿金基数，Pi为河流i 超标补偿金基数，Di-COD、Di-NH3-N、Di-N、Di-P分别为河流i中化学需氧量、氨氮、总磷、总氮等水质考核指标的达标补偿金基数，Ci-COD、Ci-NH3-N、Ci-N、Ci-P分别为河流i 中化学需氧量、氨氮、总磷、总氮等水质考核指标的超标补偿金基数。

达标补偿金由下游缴纳，作为对上游达标供水的补偿；超标补偿金由上游缴纳，作为向下游超标供水的赔偿。

3.3 计算方法

补偿金核算时，需对涉及的不同河流每个监测断面的不同考核指标达标（超标）情况进行考核，分别计算出各监测各水质考核指标的达标和超标补偿金基数，进而计算出各河流当月应缴纳的达标和超标补偿金基数，不同河流超标（达标）补偿金基数与该河流对应的流量贡献比后相乘后求和，就可以得出当月下游和上游主体各自需要缴纳的横向生态保护补偿金，具体表示如下：

注：K下游、K上游分别表示当月下游和上游主体各自需要缴纳的横向生态保护补偿金，年缴纳生态补偿金为当年12 个月缴纳的生态补偿金之和。

4 试点补偿资金计算应用

在充分考虑甘肃省实际情况，并征询有关专家意见后，决定将渭河流经的相邻A、B 两市分别作为本次补偿的上下游城市。选取流经两市的渭河干流源头至黄家咀段，以及4 条渭河一级支流作为横向补偿的流域范围，在5 条河流的两市交界处各设一个考核断面，并依次分别为断面1、断面2、断面3、断面4、断面5。2017 年3 月-2018 年3 月，由两市生态环境监测站和水文站逐月开展化学需氧量、氨氮和水量监测，并由上级生态环境部门根据监测数据判断水质达标还是超标。水质超标时，由上游A市缴纳生态补偿金；水质达标时，下游B 市缴纳生态补偿金。具体水质水量监测数据见表1、表2、表3、表4。

表1 2017 年3 月-2018 年3 月横向补偿试点考核断面化学需氧量监测数据 单位：mg/L

表2 2017 年3 月-2018 年3 月横向补偿试点考核断面氨氮监测数据 单位：mg/L

表3 2017 年3 月-2018 年3 月横向补偿试点考核断面水量监测数据 单位：m3/s

表4 2017 年3 月-2018 年3 月横向补偿试点考核断面水量贡献比 单位：%

根据上文计算方法进行计算，补偿金具体核算情况见表5。

表5 2017 年3 月-2018 年3 月渭河流域上下游横向生态补偿金核算结果 单位：万元

根据核算结果，下游B 市缴纳的补偿金合计为3132 万元，远多于上游A 市缴纳的392 万元，即上游市给下游市交达标“好水”的同时，获得了下游市的补偿金3132 万元；上游市给下游市交不达标“差水”的同时，向下游市补偿392 万元。

5 结语

通过试点工作的探索，对本文提出的补偿金核算方法进行了实践，将收缴的补偿金全部用于了渭河流域环境综合整治、沿河排污单位废水污染治理设施提标改造、生活污水全收集全处理等项目以及相关监测活动，对渭河流域水环境质量提升做出了贡献。可见，该项工作具有一定的可行性，并具有一定的成效，能够一定程度上推动和落实上下游横向生态补偿工作，也为下一步在全省推动流域横向补偿工作奠定了坚实的基础。但是，该方法依然存在局限性。主要是因为由于国内在这一领域没有系统性的研究，国家也没有出台相关的规范性文件和标准，省情近似的省份也无相近的事例可以借鉴，在补偿金缴费基数的确定方面，只能凭借全省各地环保资金投入情况和相关人员工作经验设定。而从本次补偿金最终核算结果来看，在使用该核算方法的情况下，一方面下游市缴纳的补偿金较多，对其的财政形成了巨大的压力，极大地打击了下游的积极性；另一方面，省一级层面未进行资金投入支持，只是单纯的上下游地区参与补偿，在下一步推广该方法时，无法调动各地的积极性。因此，如何科学地把补偿金控制在当地财政能够承受的范围内，如何建立完善的省级财政支持制度体系，还需更多深入的研究和探讨。