本社记者 李天琪

>>规范执法，推进建设法治政府。 视觉中国供图

程序正义，起源于一句格言：正义的实现应当以一种人们看得见的方式。它体现了法治与人治之间的基本区别。

1996年行政处罚法对于整个行政立法的意义和价值，从极大改变了“重实体轻程序”的社会观念、为行政机关树立起程序观念的角度来说，实在是具有里程碑意义的。

因为不仅构建了从行政处罚案件启动、调查、拟定处罚决定、法制审核、行政机关负责人作出决定、送达等一整套行政处罚程序，还纳入告知、说明理由、听证等规定，开我国行政立法先河，也难怪有人把它归入到程序法范畴。用现在经常挂在嘴边的话来说，也应了那句格言，它助推以看得见的方式帮助实现社会公平正义。

时隔25年，我们终于迎来了行政处罚法大修。回首这段时间，发生过很多让人印象深刻的行政执法争议事件。其实，对于社会来说，每一起争议案件，都是一次普法教育。而每一次依法解决，又都是一个推进法治建设的契机。

现场执法之惑：执法的目的是处罚还是教育？

“你这是抢劫……”

“我们这就是抢劫，是依法抢劫！”

如果不解释，你一定想不到后面这句话竟然出自一名执法人员之口。

>>张某当日确实在实施日常监督执法检查，但表述了“依法抢劫”等诸多不当言论，严重损害了执法人员形象。 资料图

>>能不能直接对行政相对人进行“锁车”处理？ 资料图

2016年12月15日，湖北省黄冈市黄州区，一位食品药品监督局执法人员以“样品调查”为由，从一家小商店一次性拿走了36 瓶食用油。面对商店老板张月华阻拦，执法人员张某语出惊人给出“依法抢劫”的表述。

据了解，那段时间辖区内很多商户都接到了执法人员开出的罚单，而这些罚单绝大多数都是黄州区食药监局执法人员进店检查时发现商品过期所开出的。不过，让商户们很不理解的是，罚款金额并没有统一标准。

有商户通过当地媒体反映过此问题，黄冈市食药监局给出的官方答复是，这类非故意的行为，并且没有把过期产品销售出去的，实际操作中是免于处罚的。

可实际执法操作中，小到一袋过期胡椒、一桶过期食用油，执法人员统统开出罚单。少则几千，多则上万。

另外，根据张月华店里监控显示，当天执法人员张某未穿制服。对于这种不身着制服、不出示执法文件并语出惊人的蛮横执法行为，人们不禁提问：样品调查就能这么操作吗？随后，黄冈市食药监局官员出面表示，抽样检查应当出票购买，而不能随意搬拿。

官方调查后给出结论，张某当日确实在实施日常监督执法检查，但表述了“依法抢劫”等诸多不当言论，严重损害了执法人员形象。同时在执法过程中，没有按照规定着制服，违反了相关规定。

无独有偶，“依法抢劫”事件发生的同月，湖北省武汉市又上演了另一起“锁车收费”不规范执法事件。

12月25日夜，一条题为《武汉ETC》的视频在不少武汉市民的微信朋友圈内热传。车主拍摄的视频显示，拍摄者与身着“路桥执法”反光背心、身穿制服的一名男性工作人员在争吵。

明明是一起正常执法过程，为何会掀起不小波澜？

原来，面对车主“亮明身份”的要求，视频中的执法者不仅拒绝透露自己姓名，同时拒绝出示执法证件。在车主的再三要求下，另外一名反光背心上有标有“Z01A12518”的执法者出示了胸牌说是“执法证”。

为什么车主执意要相关人员出示执法证件？其实，两名工作人员所属武汉市城市路桥收费管理中心，当天以车主未缴费为由，要走“法律程序”锁车。他们给出的说法是：“你没处理完不能走，事情处理完了才能走，听明白了没有？”“要么是缴费，要么是走法律程序。”

据了解，该中心隶属于武汉市城市建设基金管理办公室。根据相关规定，中心具体负责城市路桥隧车辆通行费的征收管理工作。在市城管委的委托授权下，市路桥中心所属的稽查大队负责通行费缴纳和电子标签安装使用等情况的行政检查，并对违规行为实施行政处罚。

视频当晚一经发出，在朋友圈内被快速热传。人们质疑作为市城管委委托授权的部门，武汉市路桥中心在处理违规情况时到底有无执法权？能不能直接对行政相对人进行“锁车”处理？

虽然1996年行政处罚法的颁布意图为行政机关树立起程序观念，但不得不承认，实践中很多基层行政执法工作人员对程序的重要性依旧缺乏充分的认识，忽视执法程序规范化运作，致使“随意执法”“暴力执法”事件时有增加。

2020年，江西省新余市民汤女士的电动车因违章停车被城管拖走。联系到城管后，工作人员告知汤女士需要缴纳100元罚款，才能取走车。按照对方指示，汤女士微信扫描工作人员的收款二维码，转账100 元。交了罚款后，她没有看到任何处罚证明书，只收到一张江西省政府非税收入定额票据，收款单位处也未盖公章。

事后，觉得事情“不对劲”的汤女士联系媒体反映此事。新余市高新区城管局相关责任人员出面给出的答复是，收罚款的程序确实存在问题，已经对相关人员进行了批评教育。最后罚款也退还给了汤女士。

与汤女士有相似经历的还有在海南省海口市做生意的梁女士。2021年8月17日，海口市综合行政执法局秀英分局相关执法人员以“店门口堆放纸箱，违反门前‘三包’规定”为由，对梁女士进行500 元罚款。现场缴纳罚款，两名执法人员并未开具行政处罚单，而是给了她手撕的《海南省政府非税收入定额票据》，并要求她向微信个人账户进行转账。

事后，海口市综合行政执法局回应，梁女士反映的500 元罚款确实进入执法人员个人微信里，这种做法属于违规行为。执法人员确实存在执法瑕疵问题，主要是运用法律条文不当。

这两起相似案例表面上看是执法不规范的问题，但深层次则反映出行政执法管理不严的漏洞，折射出执法人员责任意识淡漠、执法散漫随意的问题。

众所周知，行政执法与群众生活紧密相连，不规范、不严肃的执法行为，直接影响法律法规的权威性，更损害人民群众的现实利益。

相较于上世纪90年代的“掀翻油锅”“踢倒菜筐”“围追堵截”式暴力执法，近些年伴随着“柔性执法”概念的逐渐兴起，我们确实目睹过很多有温度的执法案例。

2021年8月25日，陕西省西安市一位手部残疾的大叔将三轮车停在街上占道卖葡萄。城管执勤，按照规定要把车子扣留，由于天气炎热，城管队员担心葡萄变质，所以并没有立即行动，而是在旁边等候，让大叔把剩余的葡萄卖完再做处理。在场的路人纷纷伸出援手，十分钟左右大叔的葡萄卖完了。葡萄卖完后，城管依法暂扣了大叔的三轮车，但是并没有进行罚款。

>>城市电子警察 视觉中国供图

与之形成鲜明对比的是，几天后，福建省漳州市南靖县也发生了一起“起因相似但方式完全不同”的城管执法事件。围观群众拍摄的影像资料显示，一名贩卖氢气球的老人与城管执法人员发生冲突，几名城管执法人员不顾老人的央求，不停拉扯老人。老人带着哭腔哀求：“我不卖了还不行吗？”但执法人员置若罔闻，依然粗暴执法，大声呵斥老人，继续踩踏气球或将气球放飞。

两起事件，前面收获了群众的赞许和掌声，后面得到的是愤怒和不解。执法的目的不是处罚，而且要教育更多的市民懂法守法不违法。

近些年，基层行政执法人员不文明、不规范执法事件屡见报端。新闻事件的最后，虽然绝大部分基层行政执法人员会受到应有处理，但事件的发生，无疑会给行政执法人员的整体形象抹黑，也会给法律的权威性、执法的公信力带来挑战。

执法为公，兹事体大。基层执法人员以什么样的方式，让尊法守法理念真正“入脑入心”，方法难道不是不言自明吗？

非现场执法之问：权利是否就应该让步于效能？

近年来，大数据分析、人工智能、人脸识别、5G 技术等科技的广泛应用，同样为“电子眼”“电子警察”“智慧交管”“刷脸执法”等非现场执法方式注入新动能。

目前，北京、广州、长沙、宁波等城市均已全面开展非现场治超执法系统的建设，并取得良好的治超效果。

以宁波市为例，2015年宁波在全市全面实施非现场执法，到2017年已累计建设公路治超电子检测系统68 处，投入使用54 处、207 个车道，公路货运车辆超限率由2013年的10%下降到2%以内。2019年，上线“治超非现场执法系统平台”。2020年年底，全市安装75 处公路治超电子检测系统。2020年前十个月，全市非现场执法累计查处违法超限车辆8921辆，占违法超限案件的72.09%。

不只在交通运输领域的应用，随着城市化进程的加快，将非现场执法模式置于城市管理任务之中，亦较好地破解了现实的部分执法难题，提高了执法效率。

有目共睹，作为一种非现场执法的方式，“电子眼”的广泛应用，在机动车保有量持续增加而警力不足的客观条件下，对于捕捉警力难以覆盖路段的超速驾驶等违法行为影像，能大大提高执法效率。

不过，让人诟病的是，这种非现场执法方式，除了早期的行政告知程序不完善外，近几年还存在“电子眼”滥设、乱设等问题。今年全国两会期间，有人大代表称，2020年全国交通罚款总额3000 亿元左右，有的“电子警察”设置不合理，平均每天抓拍“违章行为”1359 起。

由于地点选取不科学、监控设备不合格、记录违法信息不规范等原因，不公开、不告知极易产生新闻事件中的“天量罚单”。

“不管了，你想（把钱）拿回来，拿不回来怎么办？没那精神。我这嗓子，礼拜六那天下大雨，就疼着呢。没那精神烦……”

说这话的人是安徽农民杜宝良的媳妇，夫妻俩从老家来到北京以卖菜为生。如果不是一纸巨额罚单，他们也不会2005年在全国出了名。只不过这个名，并不是他们所想要的。

2005年5月23日，杜宝良无意间了解到，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在驾驶小货车运菜时，在每天必经的北京市西城区真武庙头条西口被“电子眼”拍下闯禁行105 次，被罚款10500 元，交通违章记分210 分。

罚单下来前，杜宝良每天凌晨两点半，如机器般准点起床去北京新发地批菜，火急火燎赶在六点前把菜拉到市场售卖，一直干到晚上七八点才能收拾回家。他之所以这么赶，是因为要避开小货车禁行时间。回家倒床上仅仅睡上四个小时，又要起来开始新的一天……

在此之前，交管部门从未告知杜宝良曾有违章行为，而杜宝良对这105 次的违章行为也是浑然不知。违章一次100 元，罚款10500 元，几乎他全家一年的收入。

事件被媒体报道后，报社每天接到很多读者的电话。这起事件，似乎已经不是杜宝良一个人的事情了，俨然成为一个社会现象。甚至有媒体为此开了专栏，进行不间断报道。人们纷纷参与讨论：交管部门是否在“以罚代管”？如何避免成为第二个杜宝良？如何完善执法程序？

2021年4月，广东省佛山市一个高速路口上了热搜。据网友举报，位于佛山广台高速43 公里处的一个岔道口，因路段设计和标识不清等原因，导致违章频发，已有超62 万（后佛山警方通报更正为18万）人被罚，罚款1.2 亿。网友的举报一时间引发广泛热议，并受到人民网、《人民日报》等主流媒体的关注，并先后发声。

近年来，“电子眼”抓拍交通违法行为并开具“天量罚单”的新闻事件屡屡发生，比较有名、引发热议的还有三年前被曝出的“沈海高速3374 公里路段”。

据调查，沈海高速3374 公里处因为设置超长实线，导致不少车主进入服务区只能压实线而违章。此处被曝光处理的罚单量高达125294 单，罚款超过2500 万元，成为当年全省10大违法路段之冠。据悉，2019年，该路段的“电子警察”被撤除。

科学合理的道路标识，能规范交通秩序。“天量罚单”事件中大批车主频频踩坑，累计巨量罚款，显然并非初衷。罚不是目的，更不能以罚代法。面对密集出现的违规行为，不能一罚了之。多剖析背后原因，拿出改进办法，是应有之举。

相关资料显示，每年在全国公路上因车辆超限超载造成的经济损失高达300亿元，超限超载车辆导致了一半左右的群死群伤性特大道路交通事故。因此，对货车超限超载违法行为的查处，一直是交通执法部门高度重视的事情。

相比于早期耗费人力财力的静态称重技术，非现场执法更好地满足新形势下的执法需求。不仅可以缓解执法人员力量不足的问题，实现24 小时全天候监控，还能大幅提高货车检测率，实现对货车超限超载违法行为的精准打击。

不过，科技助益执法效能提升的同时，客观上也给非现场执法程序带来了挑战。

2021年4月12日傍晚，广东省清远市清城区新庄超限检测点办事大厅内，来自山东日照的90 后卡车司机赵洪军用刀片割伤左胳膊，约16 厘米的伤口鲜血直流，被送往医院缝了14 针。他之所以做出这样的决定，仅仅是为了给自己讨一个公道，给广大“卡友”一个公道。

起因是赵洪军所驾驶货车在清远一超限站地磅称重两次，均被判超重一吨以上，面临罚款、扣分的处罚。但赵洪军想不通，自己驾驶的货车已经开了一千多公里，途经至少5 个超限点，均未被超限处罚，怎么就在清远被检查出超限？4 次向工作人员请求复磅无果后，绝望之下，他选择了刀片割腕的极端方式。结果过磅显示，他的卡车并不超限。

需要引以为戒的是，技术愈发先进，执法人员越容易缺乏对先进技术工作原理的理解力和掌握力，自然而然地对技术产生更大依赖。另一方面，随着搭载算法的技术设备应用于交警非现场执法，行政相对人的陈述、申辩权极易受到压缩、侵占。

大修之思：如何推进规范公正文明执法？

“尊敬的魏先生，您的鲁XXXXXX 车辆于2021年7月22日由于超限3680KG被抓拍，请您就近选定卸货场自行卸载转运……卸货称重后可依法减轻或免于处罚。”

2021年7月22日上午，货车司机魏兆栋驾驶一辆装载着铝土的重型卡车行驶在桓台县国道上时，手机收到以上内容的短信。遵循短信给出的链接导航，魏兆栋驱车前往最近的卸货场地。经过一系列操作后，听到工作人员对他免于处罚的决定，魏兆栋一扫阴霾，露出笑容。

根据山东省相关规定，车和货物总质量超过规定限度5%以下，未造成危害后果且能及时改正的情形，将对驾驶人员进行教育，登记归档后即可免于处罚。山东通过“首违不罚、轻微免罚”等柔性执法措施，让很多货车司机减少了因疏忽造成的损失。据统计，6月份山东全省处罚案件数量同比4月下降2844 件，降幅达到了39.2%。

>>“首违不罚”的理念落实在此次行政处罚法修改中 视觉中国供图

“首违不罚”的理念在此次行政处罚法修改中，亦有体现。在全国人大常委会法工委组织的集体采访中，司法部行政执法协调监督局副局长徐志群介绍，“首违不罚”是从执法实践中探索出来的经验，新修订的行政处罚法吸纳了实践成果并作出了进一步规定。近年来，地方政府有关部门探索轻微违法不罚和首次违法免罚清单制度，如浙江等地通过制定公布轻微违法行为不罚清单（初次违法多数是其要件之一），大力推行精准执法、柔性执法，鼓励当事人主动纠错、自我纠错、主动消除或减轻社会危害，让行政执法更有温度。

不只是“首违不罚”，1996年行政处罚法实施后，各部门、各地方根据实际情况，进一步细化了行政处罚程序，在很多制度理念创新上，积累了有益经验。

此次修订，增加了应急行政处罚程序和非现场行政处罚程序，丰富行政处罚程序类型；合理调整不同处罚程序的运用比重，如通过降低简易程序门槛和扩大听证程序适用范围，来推动和引导简易程序和听证程序在行政执法实践中的运用比重；补齐全链条处罚程序，推进严格规范公正文明执法。

例如，增加立案程序，规定符合立案标准的，行政机关应当及时立案；增加行政处罚期限，规定行政机关原则上应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定；增加行政执法公示、执法全过程记录制度，完善重大执法决定法制审核制度；完善告知程序，明确行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容；完善回避制度，细化回避情形，明确对回避申请应当依法审查，由行政机关负责人决定，决定作出之前，不停止调查；增加电子送达，当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人；增加程序违法致使行政处罚无效的规则，等等。

同时，为着力解决电子技术监控设备执法不规范问题，修改行政处罚法时，对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定。

一是确保采用非现场执法方式于法有据，把住“法律依据关”。行政机关具体在哪些领域、哪些情形下，可以单凭电子技术监控设备收集、固定的违法事实实施行政处罚，应由法律、行政法规确定。

二是确保电子技术监控设备质量过关、性能完备，把住“质量关”。利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过技术审核，确保电子技术监控设备符合标准。

三是确保电子技术监控设备的设置科学合理、公开透明，把住“设置关”。利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标志明显，并要求将设置地点向社会公布，避免“暗中执法”。

四是确保电子技术监控设备记录内容准确无误、客观全面，把住“记录关”。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

五是确保电子技术监控设备记录信息有效告知当事人，把住“告知关”。既要及时告知，也要采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。同时强调不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

翻开修订后的行政处罚法，字里行间透露着坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限的理念，体现着严格规范公正文明执法的精神，保障行政执法既要有力度又要有温度。

公众关注个案，不只是在意自身安全是否牢固，更在意实现正义的法治信仰会否动摇。“努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义”，依法治国才有坚实基础，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，才能成为全社会的遵循。