王玉波，王静(.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 069；.哈尔滨广厦学院 财经学院，黑龙江 哈尔滨 5005)

一、引言与文献综述

自1994年国家实施分税财政体制以来，地方政府土地财政模式在全国普遍展开，并全方位、深层次地介入城镇化与工业化的各个重要环节，其根源在于土地财政能够快速有效供给城镇及工业园区空间拓展所需的土地资源与财政资金。现有研究证实：地方政府“征地—批租”和土地融资的土地财政模式是快速城镇化与工业化的动力机制[1]。与土地财政相关的经济制度有效地提升了各级政府发展经济的积极性，适度的土地财政依赖对地区经济发展具有促进作用[2-3]，但对经济社会发展的负向影响也逐步显现。土地财政为城市公共建设提供巨额资金，超前供给城市用地且偏向工业用途配置[4-5]，驱动劳动力从农业部门转移至现代生产部门。土地财政扩张通过房地产开发产生投资挤占效应，影响城市全要素生产率，是粗放型经济增长原因之一[6-7]。以土地出让金供给生产性公共物品(城建设施)对非生产性公共物品(教育医疗社保)产生挤出效应[8]。土地财政促进集群规模扩张，却抑制了产业分工深化；土地财政通过经济集聚与产业结构的双向扭曲效应抑制城市用地效率的提升[9-10]，当土地出让收入增多时，地方投融资平台债务增多，这在发展水平低的地区会更明显[11]。

地方政府土地财政是“农地征收—基础设施建设—土地批租出让—获取财政收益—农地征收”循环往复的运行模式，与农地城市流转利用效率提升相伴随的是土地生态的损耗。已有关于土地生态服务价值的研究主要揭示其影响因素、时空变化规律。例如，人口、空间、生活方式三者的城镇化均与土地生态服务价值存在空间负相关关系[12]，土地生态资本价值积累和经济增长方式转变相结合，有利于制定合理的土地生态环境保护制度[13]。城市非农用地生态成本的主要正向影响因素有经济增长、产业结构、对外开放度，主要负向影响因素则是土地利用强度和污染费用[14]。城市土地生态系统服务价值的空间分布受城市发展方向和土地利用结构影响较大，河流湖泊在改善城市生态环境方面具有重要作用[15]。类似于土地生态安全存在时空变化，土地生态系统服务价值也存在时空变化的规律[16]，基于生态系统服务功能的地区差异与土地生态系统服务当量因子空间修正构建空间异质评估模型，分析中国土地利用及生态服务价值变化规律[17]。现有研究中，以县域为研究范围、乡镇为单元尺度揭示土地生态服务价值演变机制，其空间范围及尺度单元不断缩小和细化[18]。在土地财政巨额资金收入与支出的现实情况下，现有研究全面、客观评判了其负效应，但是，对其生态成本的研究还比较少。

国外在现代化过程中大都经历了利用土地资源获得财政收入的阶段，所不同的是土地(房产)税收在地方财政收入中占主导地位，现有研究证实土地税收具有保护土地生态的作用。例如，差别土地税依据政府管理建议和农民土地利用实践之间的一致性程度进行评级，评级高税率就低，从而激发农民对土地生态的保护意识并积极采取行动，进而缓解土地生态环境压力[19]。自然土地转化为农田、牧场和城市用地时，对生物多样性的影响在市场价格中没有很好地反映出来，自然土地消耗税能将土地用途转换导致的生态系统服务和农业产生的外部性内部化，鼓励保护自然栖息地和生物多样性的劳动密集型农业，如小型生态农场[20]。土地税收区分土地用途、建筑物大小、已开发土地和未开发土地进行征收，会影响土地所有者的建造决策。例如，对绿地上的建筑物征税是平衡城市增长和景观保护的政策工具[21-22]。西班牙为提高太阳能使用率，以法令形式规定，地方政府可以为安装太阳能的人提供营业税、建筑税和房地产税等的税收优惠[23]。绿色建筑房产税激励模型中有减少、豁免和折扣3种措施，可以激励居民积极发展绿色建筑，由此，城市环境得到优化[24-25]。可以看出，国外土地(房产)税收在增加地方财政收入的同时，还起到有效保护土地生态环境的正向作用。因此，提升土地财政资金中的土地房产税收规模及其占比，是降低现行土地财政生态成本的有效途径之一。

综上，现有研究充分认识到了土地财政对于城镇化与工业化及经济增长的推动作用和负向效应，也对土地利用及农地城市流转产生的生态影响进行了全方位研究，并构建科学方法及数学模型，分析了这一过程中的关联因素，综合评估土地生态安全阈值，揭示土地生态服务价值构成及变化的时空规律。然而，国内关于土地财政模式运行产生的生态影响及成本的研究较少，而国外相关研究证实，土地税收对于土地生态环境起到了较好的保护作用，基于此，本文在阐释土地财政系统“土地”和“资金”构成要素与土地生态关联的内在机理基础上，以辽宁省为例，选取2003—2017年时间序列数据，通过统计分析与数学模型方法，测算辽宁省的土地财政生态成本，以期为降低土地财政模式生态损耗提供理论依据及决策参考。

二、土地财政模式生态成本形成机理

“土地财政”一词给人们的印象是巨额的土地出让金，与之相伴随的完整的地方政府土地财政运行模式却常被淡化。该运行模式是指由计划经济向市场经济转型时期国家致力于经济发展，中央政府实施上收财权、下放事权的分税财政体制，确定土地出让金及相关税费为地方财政所有，确立以经济增长为主要指标的地方官员政绩考评体系。转型期，城镇化与工业化是地方经济增长的重要引擎及动力来源，其启动前提是拓展城镇及工业园区承载空间。于是，在城乡二元土地所有权制度安排下，地方政府成为农地向城市流转的唯一中介，国有土地出让为城镇及工业园区空间拓展供给承载空间，农地低价征收与国有建设用地高价出让之间的级差地租、相关税费及土地抵押融资，成为基础设施建设的重要经费来源。在政绩考评体系激励约束机制的驱动下，形成了以地方政府为主导的“农地征收—城镇工业园区基建—国有土地批租获取租税费收益—农地征收”循环往复的经济社会发展模式。

综上，完整的土地财政包括巨额的土地出让金、税费、融资等资金要素，还包括土地要素，即农地征收、城镇工业园区基建、招拍挂与协议方式的国有土地出让是获取财政资金的先决条件。在这一过程中，土地财政资金收支不仅反映土地作为开发产品的成本投入和地方财政收益，还应反映土地财政模式运行的生态环境保护成本及代价，原因是土地资源是自然生态系统的载体，土地利用类型(覆被)的变化不仅对自身生态系统的物质循环和分配能力产生影响，而且对区域的粮食供给、气候调节和文化支持服务功能等产生重要影响。由此可得，土地财政生态成本本质是具有生态价值的农用地(耕地)向城镇及工业园区流转，成为待开发区，地方财政投入使新增城镇及工业建成区损失原农用地生态功能及其价值，以及后续的城市建成区开发与生态环境维护所投入的成本。其形成机理见图1。

图1 土地财政生态成本形成机理框架

(1)前期：农地资源用途转化后生态系统服务价值损失。土地财政模式运行的第一步是将具有生态功能的农用地征收为国有土地，被征收后的农地转变为城镇及工业园区建设用地，除留作园林绿地的生态功能被保留外，其他原有的食物原料生产、气候水文调节、土壤保持、生物多样性、美学景观等生态功能价值都会损失[26]。在城镇及工业园区建成区(用地产品)高价、农用地资源低价、生态环境“零”价格的激励下，为人们提供生态福利的农用地资源快速减少，其原因之一是现行土地财政模式没有将农用地生态功能反映在价格机制中，竞争体系中的各地方政府及用地单位主体并未考虑农地生态价值，从而产生外部不经济。因此，土地财政模式中的农地生态功能消失问题愈显突出，应对其科学合理定价并据此进行生态补偿。例如，土地整治工程增加耕地，若将外部非市场的生态服务转化成为一种经济激励，提高地方政府及用地单位主观保护土地生态的动力，在增加生态系统服务的同时，又能补偿区域生态价值的损失。

(2)中期：城市建成区土地开发经营过程中的生态损耗。地方政府将完成补偿后的被征农地进行银行抵押，并将该融资及地方财政投资用于土地开发，完成“五通一平”或“七通一平”基础设施建设，农用地生态环境条件被彻底改变，从而产生土地开发工程的能量流、物质流和信息流。在土地开发过程中，使用和消耗大量的煤品、电能、油品等能源，产生建筑废渣废气等污染排放。如修建好的柏油水泥路面比土壤和植被具有更大的吸热率和更小的比热容，其升温较快并向四周和大气大量辐射，助推了同一时间内城区气温普遍高于周围郊区的“热岛效应”。该过程也是土地自然生态景观被重组和塑造的过程，但地方政府及用地单位并未或较少考虑生物与非生物及各生态子系统之间关系，使得人口增长、经济发展与生态环境承载力之间产生非协调性，土地景观空间格局及生态特性呈现不同程度的破碎化。

(3)后期：增加土地财政生态服务功能的投入成本。在土地财政运行模式后期，为保持耕地总量动态平衡，地方政府在“征地—基础设施建设—批租”后，还要开发补充相当数量质量的耕地，这个工程费用应当计入土地财政模式后期生态成本，需要说明的是新增补充耕地绝大多数是由原来的未利用地(荒草地等)开垦而来的。新开垦耕地的食物与原料供给生态服务价值虽然增加，但气候调节、生物多样性等生态服务价值下降，即由未利用地转化为耕地的生态服务价值变化不大，因此，新开垦耕地的生态服务价值不能有效弥补城市流转耕地的生态服务价值。同时，为保证城镇及工业园区生态环境，还需进行基本的植被绿化(地)建设及其后续维护投入。为保障城市经济社会活动在整洁、舒适和宜居的环境下运行，还需对新增建成区人工与机械化相结合的清扫保洁、垃圾清运、环卫设施的完善进行财政投入。此外，为防止与控制“五通一平”或“七通一平”后的土地闲置及低效利用所产生的损失，需付出行政管理监督成本。

三、辽宁省土地财政构成要素及规模

依据土地财政模式生态成本形成机理分析，可以看出土地财政构成包括“土地”和“资金”两大主体要素，依据《辽宁统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》相关数据，汇总辽宁省2003—2017年土地财政构成要素规模及占比情况，如图2所示。其中：土地财政资金是土地出让金与城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税5种税收之和；对地方财政贡献率是指土地财政资金规模占财政预算收入与土地出让金(预算外收入)之和的比；单位面积土地收益是土地财政资金与土地出让面积之比；招拍挂出让面积与协议出让面积之和为土地出让面积；招拍挂出让金与协议出让金之和为土地出让金。

图2显示，土地财政资金、土地出让面积、土地出让金、招拍挂出让面积、招拍挂出让金等5项绝对指标数值从2003—2011年快速增长，2011年达到峰值，依次是2003年的16.6倍、4.6倍、17.2倍、15.6倍、26.8倍，可见增长速度之快；从2012年开始下降，这总体上是对国家经济进入“新常态”及东北经济衰退的有效印证。土地财政资金对于地方财政贡献率相对指标数值表现出同样规律，在2003年该数值为36.6%，到2011年增长到66.0%，到2017年降至33.8%；单位面积土地收益相对指标数值总体上呈现波动增长趋势；招拍挂土地出让面积占比相对指标数值2003—2014年呈现增长状态，从2015年下降；招拍挂出让金占比相对指标数值总体呈现增长态势。

图2 辽宁省2003—2017年土地财政要素规模及占比情况

辽宁省2003年城市建成区面积为1694.6 km2，城镇人口为2396.2万人，城镇化水平为56.9%，到2017年，该3项数值依次是2643.8 km2、2948.6万人、67.5%，依次增长949.2 km2、552.4万人、10.6%。在这一增长过程中，地方政府依靠土地财政模式供给了承载城市扩张的土地资源和财政资金。依据图2相关数据，可以计算出辽宁省2003—2017年间供给土地出让面积为1915.0 km2，土地财政资金对于地方财政贡献率为49.9%，即辽宁省地方财政收入中，有一半来自土地财政收益，反映出其实体经济(税收)发展相对滞后的现实状况。图2中，随着单位面积土地收益的增长，以及国家规范国有土地市场建设，辽宁省2003—2017年招拍挂土地出让面积及出让金占比整体呈现增长趋势，反映出国有土地市场水平的有效提升。

四、辽宁省土地财政生态成本规模估算

(一)农地资源用途转化后生态系统服务价值损失

当量因子法基于可量化的标准构建各类型生态系统各种服务功能的价值当量，然后结合生态系统的分布面积进行评估计算。当量因子法适用于区域和全球尺度生态系统服务价值的评估，借鉴单位面积农田(旱田)生态系统服务价值当量，如表1中方形括号内的数值[27]。《辽宁省土地利用变更调整数据》显示，辽宁省2015年末耕地面积为33.2万hm2，其中水田为4.5万hm2，占耕地总面积的13.5%，该比例较低；同时，辽宁省征地总体为旱田，且种植结构是较为单一的玉米。因此，本文采用旱田生态系统服务价值当量，评估辽宁省土地财政模式前期生态成本。表1中历年粮食单产来源于《中国统计年鉴》，粮食价格数据为大连港口2003—2017年玉米平舱价格(指货物运到港口并装到船上的价格，不含后续费用)及居民粮食价格消费指数计算得出[28]。以出让土地面积中的25.0%作为城市园林绿地用途，出让年限为50年标准，同时假设粮食价格上涨率与CPI基本持平，计算历年出让农地各类生态服务价值。

出让土地食物生产价值：SWi=CMi×(1-25.0%)×LDi×JGi×50年

(1)

(2)

式(1)和式(2)中：SW为食物生产价值；CM为土地出让面积；LD为粮食单产；JG为粮食价格；NJ为其他各类生态服务价值；DL为生态价值当量；SDL为食物生产当量(0.85)；i为第i年；j为第j类生态价值。

依据式(1)和式(2)，计算出辽宁省2003—2017年土地财政模式前期成本及占比，即农地各类生态服务价值及总和占土地财政资金比重，如表1所示。

表1 辽宁省2003—2017年土地财政模式前期成本及占比

表1显示粮食单产及价格总体呈现增长趋势，意味着单位农地面积各类生态服务价值在增长，源于2003—2017年土地出让面积呈现倒“U”形变化趋势，峰值为2011年的28719.1 hm2，农地各类生态服务价值也呈现倒“U”形变化趋势，反映出土地财政模式前期生态成本与土地出让面积正相关。前期生态成本占土地财政资金比的变化总体呈现下降趋势，根源在于农地生态成本(尤其是粮食价格)呈现缓慢平稳增长趋势，加之国家《协议出让国有土地使用权规范(试行)》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(2007)等政策对于国有土地市场的规范作用，招拍挂方式出让土地面积及出让金规模占比增长更为显著，由此带动整个土地出让价格显著提升。如图2所示，在农地生态价值缓慢增长的情况下，土地财政模式前期农地生态成本占比下降，这也是土地财政前期农地生态成本被忽视、不能起到阻止土地财政模式快速发展壮大的原因之一。

(二)城市建成区土地开发经营过程中的生态损耗

1.考察与估算能源消耗及废渣废气排放规模

辽宁省14个地市的建成区不能全部做到“七通一平”基础设施建设，以“五通一平”为建成区基础设施建设标准，依据《辽宁统计年鉴》数据获取2002—2017年城市道路面积和排水、供水、燃气、供热4种管道长度，计算历年5种基础设施较上一年增长规模，据此数据测算能源消耗、废气粉尘排放和残余土方规模。

基础设施建设所使用的工程机械主要以使用柴油为主，计算5种基础设施建设施工能源消耗思路是：计算施工城市道路耕作层表土剥离与运输、路基混凝土与路面柏油沥青石砾挖取土石方及装运、供排水与燃气及供热管道挖沟与覆土回填、残土运输等柴油消耗量及市场价值；同时，依据柴油消耗量计算废弃粉尘排放规模。计算过程及公式如下：

(3)

式(3)中：DTW为城市道路挖取土石方油耗总量；DLS为城市道路面积；BT为耕作层表土剥离厚度(取值0.25 m)；HT为路基混凝土与路面柏油沥青厚度(取值0.4 m)；运距平均取值25.0 km，往返为50 km；DTY为剥离表土、路基混凝土与路面柏油沥青石砾运输油耗总量；i为第i年。

(4)

式(4)中：GWF为管道挖土覆土油耗；PS为排水管道长度；GS为供水管道长度；RQ为燃气管道长度；GR为供热管道长度；SD为管道顶部与地面距离(取值1.5 m)；R为管道直径(取值1.0 m)；KD为铺设管道挖沟宽度(取值1.5 m)；CTY为因管道占据空间而多出的残土运输油耗。

(5)

式(5)中：NZJ为消耗柴油资金；NZL为消耗柴油总量；YJ为柴油价格；FP为废气粉尘排放总量；FC为粉尘；燃烧1 m3的柴油排放的主要大气污染物总量，来源于《中国环境影响评价培训教材》。

依据式(3)—式(5)，计算辽宁省2003—2017年基础设施建设能源消耗及排放规模，如表2所示。

表2 辽宁省2003—2017年基础设施建设能源消耗及排放规模

从表2中可以看出，辽宁省2003—2017年15年间城市建成区“五通一平”开发及基础设施建设过程中，能源(柴油)消耗与废气粉尘排放及残余土方的规模呈现波动增长趋势，与表3中城市建成区增量变化趋势趋同。随着(柴油)能源消耗总量及价格增长，其总资金规模也在增长，占土地财政资金的比重2003—2016年总体上在0.08%～0.30%之间，在2017年该值最高为0.63%，主要源于排水和燃气管道建设量的陡增。总体上土地财政模式中期能源消耗与排放的生态成本占比较稳定。

2.新增城市建成区硬化道路热岛效应估算

土地财政模式的热岛效应主要是由其投资使得不透水的柏油沥青覆盖道路面积逐渐增大，柏油沥青路面有较大的吸热、蓄热、导热能力，即使在日落后还依然不断向空气散热，打破了地表能量的收支平衡，这是导致城市地温明显高于周边地区的原因之一；同时，路面释放出大量的沥青挥发物污染环境。假设近地面大气温度主要由路面温度决定，受风速和其他环境影响程度非常小，测算沥青路面与近地表大气温度的关系[29]：

DQmax-DQmin=ωi×(LMmax-LMmin)

(6)

式(6)中：DQmax和DQmin为每天24小时中大气最高和最低温度；LMmax和LMmin为每天24小时中路面最高和最低温度；ω为大气温度与路面温度关联系数；i为第i时间段(小时)。

(7)

辽宁省2003—2017年城市道路和建成区面积依次增加19477.7万m2和1309.6 km2，可以计算出新增城市建成区道路覆盖率为0.149，路面平均吸收率取值0.80。以夏季路面温度45 ℃为例，当路面热吸收率从0.95下降至0.60，对于路面上空大气温度可提升2.9 ℃。因此，减少城市路面硬化面积及降低路面温度是降低大气温度、缓解城市热岛效应的直接有效方法之一。

3.土地财政模式导致的土地生态景观破碎程度估算

2003—2017年辽宁省新增城市建成区最初绝大多数为农用地，源于种植结构(主要是玉米)较为单一，使得其土地生态景观具有连片均质、覆盖植被单一的特性。城市建成区基础设施建设完成后，地方政府以宗地(地块)形式出让给各用地单位，在第二、第三产业发展及其经济利益驱动下，起初较为均质的新增城市建成区景观进一步由简单向承载各类城市功能及空间格局演变，基本上可以判断出其景观破碎化程度与土地出让价格、区域经济发展水平和承载工商企业数量呈正相关关系。以出让土地破碎度、出让宗地平均面积、出让土地城市集聚度3项指标衡量土地财政导致的土地生态景观破碎程度，计算过程如下：

(8)

依据式(8)，计算辽宁省2003—2017年土地财政导致的土地生态景观破碎程度结果，如表3所示。

表3 辽宁省2003—2017年土地财政导致的土地生态景观破碎程度

从表3中可以看出，出让土地面积大的年份其破碎度较小，例如2006年、2010年、2011年，同时，出让宗地平均面积较大，但这3年出让土地向城市集聚程度没有明显的规律；出让土地面积少的年份其破碎度较大，例如2003年、2004年、2005年、2016年、2017年，同时，出让宗地平均面积较小。在2016年和2017年出让土地城市集聚度最为显著，说明这两年工矿企业园区与乡镇发展速度显著慢于地市及县区经济社会发展速度，国有土地出让地块零碎(破碎度大、平均宗地面积较小)，出让价格较高，且向城市第三产业(房地产等服务业)配置比例较高。

(三)增加土地财政模式生态服务功能的投入成本

依据图1，衡量增加土地财政模式后期生态服务功能需要投入的成本。由于未利用地(荒草地等)本身具有天然的生态功能，开垦为耕地“供给服务”生态功能增加，但“调节与支持”服务功能在下降，因此，新开垦耕地不能弥补耕地城市流转的生态服务价值损失。所以，依据《辽宁省人民政府关于征收耕地开垦费、土地复垦费和耕地闲置费的通知》(辽政发〔2000〕48号)规定耕地开垦费标准10.0元/m2，计算被征农(耕)地开垦费；园林绿地建设主要计算草坪和植树所产生的费用，草坪价格30.0元/m2，树木株(棵)距6.0 m，价格为80.0元/棵；城市清扫保洁成本按照人工12.0元/m2和机械4.0元/m2[30]，工作量依次按照60.0%和40.0%计算；出让土地闲置率按照增加城镇人口土地使用面积120.0 m2/人标准计算。征地面积、城市园林绿地建设和城市清扫保洁面积、城镇人口增量依据《辽宁统计年鉴》计算。增加土地财政模式生态服务功能投入成本计算过程如下：

(9)

式(9)中：GKF为耕地开垦费；ZDS为征地面积；YLF为城市园林绿地建设费用；YLS为城市园林绿地面积增量；QBF为城市清扫保洁费用；QBS为城市清扫保洁面积增量；XZL为出让土地闲置率；CS为出让土地面积；RK为城镇人口增量；i为第i年。

依据式(9)，计算出辽宁省2003—2017年减少土地财政模式生态损失需要投入的成本，如表4所示。

表4 辽宁省2003—2017年减少土地财政模式生态损失需要投入的成本

从表4中可以看出，2003—2017年征地面积和土地出让面积、城市园林绿地建设面积增量变化都呈现倒“U”形变化趋势，耕地开垦费和城市园林绿地建费设亦是如此；城市清扫保洁面积及费用呈现波浪式增长趋势；城镇人口增量呈现倒“U”形变化趋势，到2016年和2017年呈现负增长趋势，假如出让土地面积全部被增加城镇人口所占有使用，可以看出土地城镇化速度远远快于人口城镇化速度，即征地批租的土地财政模式产生较高的土地闲置率，未能有效推动人口及产业同步城镇化。

(四)辽宁省土地财政模式综合生态成本情况

2003—2017年15年间，辽宁省国有土地出让总面积191800.9 hm2，土地财政资金规模为21227.0亿元。依据土地财政生态成本形成机理，估算出辽宁省2003—2017年每一年土地财政的前期、中期、后期中的各类生态成本规模，据此估算辽宁省15年土地财政模式综合生态成本情况，如表5所示。

从表5中可以看出，辽宁省2003—2017年土地财政模式生态成本中可用资金衡量的共计4836.6亿元，每增加1亿元土地财政资金的生态成本为0.228亿元，占比22.8%，在土地财政模式运行的前期、中期、后期生态成本占比依次为19.3%、0.2%、3.3%；同时，每亿元土地财政资金产生废气粉尘0.5 t，残余土方5963 m3，平均出让土地2.7宗，扩大城市建成区6.2 hm2；15年间土地财政模式出让土地破碎度为30.3宗/km2，城市集聚度为68.4%；15年间新增城市建成区路面夏季热岛效应可提升大气温度2.9 ℃；假设15年间出让的国有土地全部为增加城镇人口所使用，那么，人均占有出让土地面积322.4 m2，按照人均120.0 m2的标准计算，出让土地闲置率为168.7%。

表5 辽宁省2003—2017年土地财政模式综合生态成本情况

五、降低土地财政模式生态成本的对策建议

在关注土地财政不可持续及诸多负效应的同时，应从土地财政模式运行环节，包括农地征收转用(前期)、投资“五通一平”或“七通一平”基础设施建设(中期)、城市建成区生态环境维护(后期)等环节，关注并科学测算生态损耗及生态维护所产生的具体成本。由于各区域、省份(直辖市、自治区)、地市土地财政差异较大，建议根据土地财政“地”与“钱”的构成要素、农地复种指数与产能及生态服务价值、基础设施建设油电煤等能源消耗、城市热岛效应、园林绿地品质和城市保洁工程量、出让土地破碎度与集聚度等指标具体情况，精准测算土地财政模式各环节产生的生态成本，为构建时空差异化的、降低土地财政生态成本的对策建议提供精准切入点。本文以辽宁省为例，估算了土地财政模式生态成本规模，并在此基础上，提出如下降低土地财政模式生态成本的对策建议。

(一)改革土地财政制度驱动因素，降低地方政府对其的依赖度

降低生态成本(规模)最本质的措施是降低地方政府对土地财政的依赖度，因此，土地财政形成的制度驱动因素是“关键症结”所在。首先，应通过完善国家分税制，使地方(省区、地市)财权与事权相平衡。分步推进宽税基与低税率且可提升的保有环节房产税，逐步替代出让金，并使其成为地方可持续的财政收入来源。其次，建立以民生水平提升、生态环境保护、经济发展等指标同等权重的政绩考评体系。最后，提升征地补偿标准，建立城乡统一的建设用地市场，农村建设用地“就地”或“异地”入市可以彰显农村土地资产价值、缩小城乡收入差异，挖掘农村建设用地巨大潜力。

(二)严格控制建设占用耕地，通过整治工程增加耕地，以对冲前期生态成本

前期成本是土地财政模式生态成本的主体部分，例如，辽宁省土地财政模式前、中、后3个时期的生态成本占比依次为19.3%、0.2%、3.3%。因此，在未利用地开垦为耕地，不能弥补耕地城市流转生态服务价值损失情况下，开发建设少占或不占用耕地、增加耕地数量和质量是对冲土地财政模式前期生态成本的有效措施。建议如下：(1)以科学的空间规划及政策支持与税收优惠引导鼓励开发建设使用存量建设用地。(2)借鉴国外土地财税经验，提高耕地占用征税力度，控制建设占用耕地行为。(3)全域开展田、水、路、林、村和其他农用地、废弃闲散土地综合整治，增加耕地面积。例如，辽宁省开展矿山和沿海废弃工矿用地复垦及沿海荒滩整治，是增加耕地数量的有效途径之一。(4)通过土地整理及中低产田提质改造的工程及生物技术措施提升已有耕地质量及产能，从而增加现有耕地生态服务价值功能。

(三)大力开展清洁能源及路面环保材料的研发与应用，以降低中期生态成本

土地财政模式中期生态成本可用资金衡量的部分相对于前期较低，辽宁省仅为0.2%，但是，残余土方与大气污染物排放及热岛效应还是比较明显的。工业园区及城市建成区开发与基础设施建设过程中，要研发与应用不产生或极少产生污染物的清洁能源，如太阳能、风能、生物能、地热能、氢能，城市清扫保洁采用以清洁能源为动力的机械为主；研发与应用城市路面反照率高、透水性较强的环保材料，降低城市路面热岛效应。在土地“五通一平”或“七通一平”开发前，可以将耕作层表土进行深度剥离，用作需要“客土”复垦区域，在确保耕作层土壤有效利用的同时，还可以减少工业园区及城市建成区残余土方量。

(四)提升国有土地城市集聚度及集约度，以降低中后期生态成本

新增国有建设用地向已经具备较高人口密度及产业规模的地市及县区的城市建成区周围集聚，在城市功能外溢及辐射作用的带动下，可以快速提升其集约度及利用效率，从而降低土地财政模式生态成本及占比。降低中后期生态成本的建议如下：(1)出让土地尽量配置在地市及县区的城区周围，提升其城市集聚度，降低城市基础设施建设边际成本，包括生态成本。(2)动态评价城市建成区及工业园区人口密度及投资强度，对不达标的给予相应行政处罚，如核减供地指标。(3)规范协议出让用地项目类型及最低限价，继续提升招拍挂方式出让土地面积占比，以完善的土地市场机制驱动城市及工业园区土地集约利用。(4)以科学的国土空间规划引导与驱动城市土地集约利用，使土地、人口、产业协同城镇化。

(五)开展园林绿地建设，采用以机械为主的保洁，以提升后期生态服务功能

城市园林绿地建设除了有助于提升城市生态功能外，还有助于优化城市投资开发与工作居住的硬环境。未来可以把城市园林绿地建设成为新兴的环境产业，即以市场机制提升土地财政模式催生的城市建成区生态服务功能。因地制宜，投资建设以乡土树种和园草花卉为主，培育和应用抗病性强、耐寒耐旱、具有观赏性的植物。利用非常规水(处理后的污水)和采用喷灌、微喷和滴灌等技术建设节水灌溉型园林绿地。新增城市建成区主干道保洁以机械为主，可提升效率；对于树穴、花坛、绿化带等复杂路况采用人工清扫，二者优势互补，可以使城市环境常态精细化保洁，在降低人工劳动强度的同时提升效率。