服刑人员基本养老医疗保险权益完善路径

2021-09-10何志春冯学智

科学与生活 2021年13期

何志春冯学智

摘要：国家在惩罚罪犯的同时，也负有保障罪犯权利的义务，必须保障罪犯作为人所共有的基本平等权利。本文分析我国服刑人员基本养老医疗保险存在的缺陷，并提出完善路径，以期对我国相关制度的建立有所裨益。

关键词：服刑人员;基本养老医疗保险;完善路径

服刑人员虽然是犯罪人员，但仍是一国公民，虽受到法律惩罚，但刑罚权的行使只改变了作为公民的罪犯的权利状况，其国籍和公民资格并没有被剥夺，只要他尚未死亡就依然是中华人民共和国公民，依法享有公民权，就应该享有权利和履行义务，并有权受到国家法律的保护。因此，国家在惩罚罪犯的同时，也负有保障罪犯权利的义务。本文对服刑人员基本养老保险权益方面存在的问题进行探讨并分析其完善对策。

一、存在的主要问题

（一）服刑人员对基本养老保险权益享有不充分

我国《宪法》专章规定了公民的基本权利。《宪法》第45条规定，公民在年老时，有从国家和社会获得物质帮助的权利。此条明确了公民依法享有社会保险权利，服刑人员概不例外。另外，《宪法》第33条规定公民在法律面前一律平等。上述规定赋予了服刑人员的法律地位和公民权利，也是服刑人员享有人权的根本法律依据。服刑人员虽在监狱服刑，但仍是我国公民，服刑人员作为公民，除了被依法剥夺的权利外，可以平等地享有宪法赋予的其他权利，平等地受到宪法和法律的保护，既然养老保险权利是公民的基本权利，那也就是服刑人员的基本权利。

我国刑罚体系中并没有取消服刑人员养老保险金的具体规定，在其他社会保障法律中也没有明确规定剥夺服刑人员的养老保险权利，虽然有的地方政府规章中规定了服刑人员在服刑期间的养老保险权利暂停行使，但是这只是一种限制性规定，并不是法律意义上的剥夺。但是这种现实的体制使服刑人员的社会保险权事实上被剥夺了，究其原因，是人们对刑罚和监狱的固有观念没有改变，对服刑人员的法律地位存在误解，认为一个人一旦成为服刑人员就会失去法律人格和权利主体地位，作为服刑人员理应失去社会保险权利、政治权利，特别是政治权利。但事实上，从法理上来说，服刑人员除了人身自由和其他依法被剥夺了的权利以外，其他权利不受侵犯。服刑人员被人民法院裁判有罪后，国家只对服刑人员处以人身权利、政治权利和财产权利的处罚，被判处有期徒刑的服刑人员只是其公民权利受到国家有期限的部分剥夺。与其他公民相比，服刑人员不能完整地享有宪法和法律所规定的公民权利，他们的一部分原有权利已依法被剥夺。

服刑人员虽然被剥夺了自由，但仍是中华人民共和国公民，社会保险权利并未明确被剥夺。我国《宪法》规定，公民在年老、疾病和丧失劳动能力的时候，有从国家和社会获得物质帮助的权利。《社会保险法》第2条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利”。本条确立了我国社会保险体系的完整框架和基本养老保险的覆盖范围。那么，服刑人员是否具备参保资格和享受待遇的条件。在参保资格方面，《宪法》和《社会保险法》及其他法律、法规并未对服刑人员的社会保险权利做出禁止性规定，即第2条同样适用于监狱服刑人员。在享受待遇条件方面，若要剥夺服刑人员领取退休金权利，必须是其丧失了享受社会保险待遇条件。《社会保险法》第16条规定，享受养老保险待遇必须满足两个条件：一是必须达到法定退休年龄;二是累计最低缴费满15年。

根据我国相关法律，参保人员在服刑期间，不缴纳基本养老保险费，不计算缴费年限，个人账户予以保留继续计息;服刑之前缴费年限（含视同缴费年限）予以承认;服刑期间达到享受基本养老保险待遇条件的，期满后按规定办理退休，从期满后次月起，按月领取基本养老金。享受基本养老金人员服刑期间不发给基本养老金，不参加待遇调整;期满后，恢复服刑前所享受的基本养老金待遇，并参加以后基本养老金调整，但不补发服刑期间基本养老金。那么，服刑人员究竟是否享有完整的社会保险权利呢？既然如此，为什么当服刑人员达到享受基本养老保险待遇条件时，既不参加待遇调整呢？也不发放基本养老金，为什么在服刑期间不计算缴费年限呢？服刑期满后不补发服刑期间的基本养老金呢？实际养老金的多少与缴费年限长短密切相关，多缴一年，多得一个百分点养老金，因此缴费年限对参保人员享受权利至关重要。而且，既然允许保留个人账户并准许继续计息，也就等于承认了服刑人员个人账户权益的财产私有性，那么期满后不予补发的养老金中属于个人账户权益的资金又被划到何处了呢？

尽管监狱法等法律规定了涉及服刑人员权益保护的个别条款，但仅是就其享有的权利作了原则性规定，至于其他合法权利，只是以“其他未被依法剥夺或者限制的权利”词句来简单涵盖。

（二）服刑人员未纳入基本医疗保险覆盖范围

按照我国相关法律规定，服刑人员不纳入基本医疗保险体系覆盖对象。服刑人员服刑期间的医疗保障经费由国家财政下拨的服刑人员医疗费支出。这样一来，服刑人员和普通公民适用于两套不同的医保制度体系，也就是双轨制，两者之间没有衔接和对接机制。近年来，全国各个监狱大多数服刑人员医疗经费超支或严重超支，甚至在某种程度上挤占了其他服刑人員的医疗经费和监狱行政办公经费，给监狱管理工作带来沉重负担。已经有一些地区监狱出于经费不足和人权保护等方面考虑开始试点探索将服刑人员就医纳入当地医疗保险范畴。那么，服刑人员参加城镇基本医疗保险有无法律法规支持？这仍需讨论其参保资格和享受医保待遇的条件。我们先看参保资格，《中华人民共和国监狱法》（下称监狱法）第54条规定：“服刑人员的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划”。此外，《社会保险法》第23条《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》以及《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》等法律法规都对城镇职工和城镇灵活就业人员的参保主体资格做出了原则性规定。《社会保险法》第24条及《关于建立新型农村合作医疗制度意见》的覆盖范围则是“所有农村居民”。以上法律法规都没有对服刑人员参保做出禁止性规定。司法部《监狱罪犯生活卫生管理办法》曾提出要求，“根据实际情况，逐步将罪犯医疗保障纳入当地居民基本医疗保障体系。”尽管按照全国各地区关于城镇居民基本医疗保险的普遍性规定，参保范围和对象暂未把服刑人员列入其中，但也没有明确规定服刑人员不能参保。在享受基本医保待遇方面，按照《社会保险法》第27条规定，享受基本医疗保险待遇必须满足两个条件：一是必须达到法定退休年龄;二是累计最低缴费达到国家规定年限。如果服刑人员满足这两个条件就可以享受基本医疗保险待遇，除非其医疗待遇超出了《基本医疗保险药品目录》、《关于城镇职工基本医疗保险诊治项目管理的意见》以及《关于确定城镇职工基本医疗保险医疗服务设施范围和支付标准的意见》中的相关规定或属于《社会保险法》第30条关于基本医疗保险基金支付范围的四个限制性规定之一。需要强调的是，服刑人员要全面纳入基本医保在政策层面和操作层面还面临几大难题：一是相关政策空白，服刑人员加入基本医保缺乏有效依据;二是资金约束，办理基本医保后，需按时足额缴纳医保费，这笔不小的开支如何解决;三是服刑人员刑满或保外就医，医保费要随人转移，在具体操作上还有很多问题要突破。

二、服刑人员基本养老医疗保险权益完善路径

服刑人员的社会权益保障是个综合性的工作，需要监狱进行系统建设，更需要整个社会对这项工作的认可度和支持度。同时，该项综合性工作所需经费数目巨大，其经费来源如何保证，如果没有足够的经费给予保障，则服刑人员的基本社会权益保障就无从谈起。鉴于当前服刑人员社会保障权益现状及存在的问题，笔者提出如下解决对策：

（一）服刑人员应纳入全国统筹的社会养老保险范围

服刑人员应充分享有基本养老保险权益。服刑人员虽是特殊群体，其法律地位与普通公民相异，但其仍是权利主体，具有法律人格，其合法权益不可被任意剥夺。服刑人员应享有的社会保障权利不应受到社会排斥或剥夺。比如，服刑人员的养老保险金属于财产所有权范畴，我国相关刑事法律中没有取消服刑人员养老金的规定，社保部门没有刑事处罚的主体资格，更没有收缴服刑人员养老金的权利。鉴于此，我国更应该完善服刑人员的社会保障机制。

应加强服刑人员的养老权益保障。刑期较长的服刑人员，刑期届满被释放后，已经不具备劳动能力，无法自行解决养老问题。尽管国家在服刑人员养老和医疗方面做了相关规定，服刑人员刑满释放后可以续交保险费。但许多服刑人员在入狱前没有固定工作，没有缴纳过养老保险，更别说刑满释放后续交养老保险和领取养老金了。导致服刑人员刑满释放后续交成为一句空话，这部分服刑人员是缺乏养老保障的。笔者认为，应制定法律法规允许其使用劳动报酬缴纳养老保险或者允许其家属帮其缴纳，使服刑人员老有所养。

由于实际发放的养老金数额与实际缴费年限长短密切相关，因此缴费年限的长短对参保人员享受养老金权利至关重要。既然允许保留服刑人员的个人账户并准许继续计息，等于法律承认了服刑人员个人账户权益的财产私有性及合法性，则刑期届满后应予补发养老金中属于个人账户权益的资金。在监狱期间应允许其本人或其亲属缴纳养老保险费，此举可以最大限度的保障服刑人员期满后的基本生活，对国家和社会并无不良影响，于公于私都有利。

此外，为了解决我国服刑人员权利保护法律规定过于原则化、抽象化、不统一等问题，应在《社会保险法》中，设专章规定服刑人员社会保险权益保障问题，对服刑人员养老保险等权利、待遇应尽量规定的具体、明确、详细，增强法律法规的针对性和可操作性，完善服刑人员社会保险权益保护的具体内容，明确社会保障部门的职权清单与职责清单，建立服刑人员社会保险权益的制度性保障。在专门条款中，一方面要明确规定服刑人员在监狱中享有养老保险缴费权利，允许服刑人员在监狱中申请和缴纳养老保险等社会保险，以保障服刑人员社保纪录的连续性。另一方面要建立服刑人员养老保险的个人储蓄账户，与社会养老保险体制相接轨。养老保险金缴纳比例可适当调整，将服刑人员养老保险纳入社会养老体系统一管理，刑释之后其个人账户随本人异动而转移。养老保险资金来源于：服刑人员劳动报酬和就业准备金;个人账户储蓄和家庭支援;政府最低生活保障。此外，对于那些出狱后确实没有经济来源、生活极度困难的服刑人员，可由国家兜底，将其纳入最低生活保障范围，使其具备基本的生存条件。

（二）服刑人员应纳入全国统筹的社会医疗保险

根据试点地区的成熟经验，将服刑人员就医纳入当地医疗保险范畴。司法部《监狱罪犯生活卫生管理办法》有“根据实际情况，逐步将罪犯医疗保障纳入当地居民基本医疗保障体系”相关内容，将服刑人员纳入全国统筹的医疗保险范畴，具体可以这样操作，先地方性立法或以行政法规、部门规章形式进行立法，等比较成熟后再进行国家层面的立法。并将这些有关服刑人员社会保障的法律法规政策编辑成册、公布下发至监狱服刑人员，保障服刑人员的知情权、健康权、社会保障权等权利。监狱需要保障每一名服刑人员的身体健康，每年监狱花费在针对服刑人员医疗方面的经费数目非常巨大，仅依赖现有的政府财政拨款是难以为继的。依据相关规定，监狱是不能通过服刑人员的劳动而获取利益的，这就给服刑人员的健康权益保护提出了严峻挑战。应引起监狱和政府相关部门的高度重视。首先，监狱部门必须依法对政府拨款实行严格管理，政府在财力允许的情况下可适当提高对监狱的拨款数额，同时还需要调整相应的比例，并且要事先将该部分经费纳入财政预算，保障监狱经费来源;其次，需要司法部、财政部、民政部等部门联合牵头，将相关工作部门调动起来，积极筹措资金，支持监狱对服刑人员基本社会权益的保障;最后，将服刑人员纳入社会医疗保险范畴。通过缴纳一定的医疗保险费用，把服刑人员的医疗风险转移给社会，从而避免监狱经费不足的尴尬现象。

服刑人员就医一直是困扰监狱的棘手问题。2012年北京市某监狱服刑人员就医年均每人15.6次，而同期北京市两千多万常住人口就医年均每人才7次左右。如果从服刑人员的劳动产出中提取一定的比例为服刑人员购买医疗保险，则上述问题将会有效解决。

保险的性质是“人人为我”“我为人人”，其本身就具备分摊风险的能力，可以由多名身体健康的服刑人员“补贴”某一位需要经常就诊的服刑人员。当然，为了保障医疗问题，服刑人员也可根据自己的健康状况自主选择不同档次的医疗保险，同时监狱民警也可以根据服刑人员过往的病例为其调整医疗保险档次，身体状况差需要经常就诊的就选择较高的医疗保险标准，身体状况好的就选择最低的保险标准。这种差异化和区别化的做法既保证就医者，也不会造成资源浪费。

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