南京市规划和自然资源局江宁分局 李荣平，王婧

一、乡村建设发展管理的县级困境

乡村建设发展的传统难题在不同层面有着不同的重点和不同的表现。县级行政区作为城乡复合的基本行政单元，在乡村管理中面临着更为复杂的困境。

（一）统筹全域格局与贯通基层管理

县级行政单元由于有一定规模的地域空间，且完整体现了城镇与乡村的共存关系，因而肩负着统筹城乡全域的基本任务。县（市、区）对乡村地区的建设发展管理，一方面要求从宏观角度协调城乡融合发展，系统考虑城镇空间、农业空间和生态空间的良性关系，对乡村地区的整体格局有一个全面的把握，促进城乡空间互动、乡村空间联动。另一方面，要求有效打通基层行政管理的关节，将基本的底线、原则、目标贯彻到镇（街道）、村（社区），发挥对基层行政单元管理工作的指导作用。这两方面要求带来的难度在于，县级乡村建设发展管理既要泛又要精，往往两头难以兼顾。

（二）维系整体协调与打造特色差异

另一重困惑在于县级层面对于乡村建设发展的管理如何处理好“同”和“异”的关系。一方面，县级行政单元的管理要促进“劲往一处使”，引导全域乡村发展目标的一致性和乡村建设风貌的协调性，统一全域的相关管理规定、制度等，避免基层各行其是、乱象丛生。而另一方面，县级层面也要考虑到实际情况的多样性和复杂性，差异必然存在，且差异不等于混乱，反而是避免同质化低效发展的重要手段。……