尹志锋 逯晔慧

（作者系中国国投高新产业投资有限公司副总经理兼总法律顾问，中国工商银行内部审计局广州分局风险经理）

金融系统是现代社会资金融通的主要渠道，也是洗钱犯罪的易发、高发领域。随着全球金融监管制度与反洗钱监管政策的不断严格和完善，洗钱犯罪逐步向特定非金融行业渗透，不法分子往往会选择现金流量大，监管相对薄弱的特定非金融行业清洗“黑钱”，为非法所得寻求“合法出路”。20世纪90年代开始，不法分子通过黄金洗钱的各种方式逐步为世人所知。黄金洗钱活动与非法毒品贩卖、商品非法贸易、有组织犯罪活动密切相关。近年来，国际组织和各国政府开始加强对黄金行业洗钱的研究，并发布研究报告，揭示了黄金行业的特点、漏洞、洗钱手法、风险隐患，并将黄金行业洗钱风险管控要求纳入监管要求或国际社会普遍遵循的建议。国际组织、各国各地区虽然对黄金行业反洗钱管控做出了一些探索，但由于起步阶段晚、对黄金行业了解有限、对资金和商品的流动缺乏有效跟踪、国际联合调查和执法较少等原因，实际管控效果并不理想。金融行动特别工作组FATF2015年开展黄金行业洗钱调查，黄金行业从业公司中，约三分之一表示公司未受到政府或监管当局的任何监管约束。本文聚焦实物黄金供应链受到洗钱行为青睐的原因、主要活动，通过对全球黄金行业反洗钱监管举措的分析，揭示黄金行业存在的管控弱项，并提出对应的管理建议。

一、黄金行业洗钱诱因与主要活动

（一）黄金行业受到洗钱行为青睐的六大原因

1.固有属性的高价值性

一是黄金历史传承的流通性。在人类社会和经济发展进程中，黄金经历了从商品到货币再到商品的演化，在全球货币市场的价值尺度和流通手段职能逐步弱化，但商品、支付和投资的三重功能在民间认可度一直没变，并具有较高的交换价值与使用价值，也可以作为交易货币进行不法交易，因此其高价值性也受到不法分子和洗钱行业的厚爱。

二是黄金投资收益的稳定性。黄金在成为货币前，就以稀缺性而具有财富储藏功能和避险功能，随着黄金市场的流通与发展，黄金的保值和投资功能得到充分发挥。对普通投资者来说，相比复杂的金融创新业务，黄金交易简单，容易理解，更值得信赖，收益稳定，价格波动不大，被视为抵御投资风险、锁定投资收益的资产，黄金的投资收益性与不法分子变现非法所得的价值导向一致。

2.物理特点的易转移性

一是黄金物理形态的可塑性。黄金经过简单加工即可转化成不同大小和不同形状，原始状态不易被发现。任何一种形状的黄金都可用来交易，价值也基本不受影响，黄金的天生物理结构具备的极强变现能力、交易简单性和便利性，都有利于非法资金快速转换。

二是黄金运输携带的便捷性。黄金密度高、体积小，易熔化、易分割、易运输、易携带、易隐藏，不法分子可以通过募集人员，化整为零或伪装成日常用品，躲避监测与检查，实施跨境运输，进行后续加工，实现资产价值的跨地理位置转移。在回收黄金环节，客户身份识别是难以确定的，走私也成为转移黄金的最理想方式之一。

三是黄金实物产品的同质性。相比而言，钻石、珠宝和古董等其他洗钱工具的检测门槛较高，全球黄金及其产品都是同质的，简单检验的精度就能达到不错的水平，高精度检验设备也不贵，不法分子使用黄金洗钱，进入门槛不高，洗钱成本较低。

3.结算方式的强隐蔽性

一是交易结算的现金密集性。世界上大部分国家没有对现金购买黄金业务的监管，准入门槛低，现金购买黄金业务受到监管有限。相比其他金融资产和交易媒介，黄金的交易、流通和结算容易出现在银行系统之外，具有现金密集性、高交易量、隐蔽性等特点，资金可以不通过银行系统流转，为账外核算提供了现实条件，资金来源、交易痕迹容易隐藏，较难追溯上下游联系，很容易被不法分子所利用。

二是交易对手的身份匿名性。全球范围内，黄金场外交易市场缺乏有效的管理约束，在利益等因素驱动下，为避免过多盘问和记录而丢失客户，交易双方没有动力也不愿意要求客户提供身份资料，这为匿名交易创造了有利条件，对交易双方当事人身份信息掌握有限，身份信息很难跟踪核实。同时，在实物交易方式下，通过熔炼改变黄金外观、形态后，难识别交易对象、资金来源和黄金等级，回收金价值评估标准的缺失也是黄金市场藏匿洗钱犯罪的重要原因之一。

4.交易空间的泛全球性

一是收益分配的全球适用性。黄金的货币属性逐渐弱化，但其内在价值仍为全球接受，需求量大且稳定，黄金交易不受地域影响，可在全球以货币形式兑换，因此经常作为现金替代物偿还债务，分配犯罪活动所得收益。

二是交易链条的复杂多样性。实物黄金交易链条涉及开采、加工、销售和回收等多个环节，再加上银行和互联网机构推出的黄金业务环节，交易链条过长，常常出现交易资金量与真实黄金交易量不匹配的情况，洗钱资金渗入其中较难监测，均给不法分子留下较大洗钱空间。

三是虚拟交易的贸易伪装性。在涉及黄金实物的国际贸易中，黄金数量、来源和质量等也容易被造假，黄金不必真实存在或发生实体交易，甚至只作为发票或货单上的交易商品，用来证明资金的大量变动，掩饰和转移犯罪所得和收益，达到非法来源合法化的目的。

5.市场容量的长持续性

一是全球储备的持续增长性。全球可供使用的黄金总量较大，历史上已开采量超过20万吨，其中大约三分之二在1950年后开采，由于黄金基本上不可毁坏，所有黄金仍然以某种形式存在于世界上。大型黄金主产地的黄金生产规模可达数十吨，即使是几千万价值的黄金买卖也较难引起关注，将非法收入混入合法收入被发现的可能性降低。

二是交易使用的超长周期性。几千年人类文明史上，黄金始终受到各国官僚和民众的迷恋。近年来，每年全球有数百万人在大量市场内遵循透明的国际价格进行黄金买卖，私下交易的数量虽无法统计但也数目惊人，持有或买卖黄金自然是各类不法分子保持或变现不当获利的长期稳定手段之一。

6.线上交易的不规范性

近年来，互联网已经逐渐成为黄金交易的重要平台，但互联网交易平台良莠不齐，主体资格、经营模式、产品设计和支付方式等不同程度存在管理不规范、不透明、不到位的问题，假分级、假产品和假交易等时有发生，存在难识别客户身份、难追踪支付痕迹、难开展交易追溯等管理漏洞，给欺诈和洗钱提供了不透明的交易空间，线上交易受到洗钱分子和追捧，并成为洗钱和恐怖融资的新途径。

（二）黄金实物供应链中的洗钱活动

1.黄金实物供应链四个环节的洗钱活动

犯罪分子利用黄金从事洗钱犯罪活动主要有两种方式：清洗非法资金，清洗非法黄金。黄金实物供应链分为开采、加工、交易、回收四个环节。开采环节的非法活动主要包括：支持恐怖主义融资、盗采矿砂、寻租性腐败、非法开采、走私和欺诈等。加工环节的非法活动主要包括：走私和欺诈等，这也是黄金开采环节洗钱活动的一个重要后续活动。交易环节的非法活动包括：虚假贸易、政策套利、信用套现、欺诈、税务欺诈和逃税等。回收环节的非法活动包括：虚构价格和变卖清洗等，主要是清洗偷盗、抢劫和欺骗等手段获取的非法黄金。

2.黄金实物供应链的洗钱行为

典型的洗钱分为放置、离析、融合三个阶段。所处供应链环节不同，黄金实物供应链各环节的洗钱犯罪手法、犯罪形式、风险隐患、管理漏洞也各不相同。放置阶段，主要是把非法资金投入经济体系。离析阶段，通过复杂交易，掩盖不法收入的来源和去向，使不法收入的非法特征和性质变得模糊。融合阶段，清洗后的资金以合法的面目用于正当的商业活动。部分洗钱行为中，三阶段有明显的区分。但并不是所有洗钱行为都具有三个阶段，且三个阶段并非严格遵循递进关系。具体到黄金市场来看，放置发生在开采、加工、交易、回收四个环节，离析和融合主要发生在交易环节。

二、全球黄金行业反洗钱监管与管理现状

长期以来，全球组织和各国监管一致致力于打击和防范黄金行业的洗钱活动，制定系列制度，加强对行业的监管，积累了一定的实践经验，有助于黄金行业反洗钱监管和管控能力的提升。

（一）黄金行业监管历史沿革与主要举措

1.金融行动特别工作组（FATF）

作为国际上最权威的反洗钱和反恐怖融资国际组织，FATF及其制定的《四十项建议》（含后续版本）已经被全球各国认同，为各国开展反洗钱工作提供了国际标准，并被运用到反洗钱实践中。

1992年9月，美国、意大利、西班牙、哥伦比亚等8个国家和地区联合开展的代号为“绿冰”（GreenIce）的国际反毒执法行动，通过美国缉毒总署近3年的卧底行动，破获了横跨北美洲、南美洲、欧洲的“卡利毒品集团”的贩毒大案，被认为是“直插非法毒品行业心脏的一次监控行动”，也使世界最大国际贩毒集团被正法。“绿冰”行动中，200余名嫌犯被抓获，5000万美元涉毒资金被查封冻结，还缴获了珠宝、游艇、赛车等大量实物。“绿冰”行动揭示了毒贩多年来大量利用零售店铺和进出口公司等非金融行业进行洗钱却未被发现的事实，非金融行业的洗钱风险由此才真正受到国际反洗钱社会的特别关注。“绿冰”行动引发了FATF对非金融行业洗钱风险的早期研究。1992年9月，FATF法律组第4次会议首次开始研究非金融行业反洗钱问题，并意识到这项任务的长期性、复杂性。因为这是现金使用量大或在主营业务之外经营某些金融业务的行业，也被认为是洗钱行为广泛利用的行业。

1996年，FAFT明确将非金融行业纳入新修订的《四十项建议》，在第9项明确规定：“国家有关当局应考虑将第10—21项和第23项建议（1996年版《四十项建议》10—21项、23项的主要内容为：客户身份识别、记录保存、增强型尽职调查、对反洗钱管控不充分国家的应对举措、国家反洗钱信息系统的建立和使用）应用于非金融行业所从事的或允许或不受禁止的商业性金融活动，金融活动包括但不限于附件所列活动。对于某些特别情况，如偶尔或者有限度地从事一项金融活动，应由各国自行决定是否采取反洗钱措施”，但在非金融行业中未明确单列出特定非金融行业。

1998年2月12日，FATF发布了《1996—1997年洗钱类型分析报告》，首次深入分析了非金融行业洗钱问题。对特定非金融行业的洗钱风险分析中考虑了黄金市场洗钱的可能性。报告指出：鉴于黄金市场的规模，对洗钱是一个真正的威胁。由于黄金具有普遍接受的交换媒介；不确定时期可作为对冲工具；每日定价，具有合理的可预见价值；在世界市场上交易；匿名性；其形式易于改变；经销商为了模糊审计线索而对交易进行离析的可能性，重复开具发票、虚假发货和其他欺诈行为的可能性等特点，对于洗钱者来说，黄金是一种非常受欢迎的资源。并指出：黄金是唯一可与货币相媲美的原材料。虽然其他贵金属和钻石被用于回收利用，但洗钱者更喜欢黄金。此外，毒品路线，特别是海洛因，与黄金路线相当吻合。在南亚和中东广泛存在的哈瓦拉（地下钱庄或非正规价值转移体系。通常与中东、非洲或亚洲的部分地区相关，且通常涉及正规银行体系以外的跨国价值转移），也与黄金路径相关。

1999年2月10日，FATF发布的《1997—1998年洗钱类型分析报告》指出：由于针对传统金融机构的反洗钱监管不断强化，通常导致那些希望匿名购买金条的客户转向其他渠道。在许多FATF成员国，没有针对黄金交易商或其他从事黄金交易的非银行金融机构的可疑交易报告要求。此外，尽管金条的进出口似乎是洗钱计划的一个关键部分，但缺乏黄金进出口报告要求，似乎妨碍了对非法活动的侦查。报告还描述了通过购买黄金清洗非法资金、降低交易金额规避黄金购买报告要求、从增值税率较低的国家进口黄金以规避税款、作为哈瓦拉及黑市比索交易的交换媒介等洗钱方式。

2003年2月14日，FATF发 布《2002—2003年洗钱类型分析报告》，再次对黄金市场洗钱行为进行了研究。 据FATF专家说，它既被用作（通过走私或非法黄金贸易）洗钱的非法资金来源，也被用作（通过用非法资金直接购买黄金）洗钱的实际工具。大多数涉及黄金的洗钱活动都与非法麻醉品贩运、有组织犯罪活动以及货物和商品的非法贸易有关，并提供了黄金零售购买作为直接洗钱方法、购买黄金清洗腐败资金、通过虚开发票构造黄金交易清洗资金、黄金走私等案例。

2003年，FATF发布的《40+9 项建议》进一步完善了特定非金融行业的规定，扩大了建议适用范围，全面提升了特定非金融行业的反洗钱地位。FATF《40+9 项建议》中的“建议12”要求贵金属和宝石经销商在与客户进行金额超过15000 美元或欧元的现金交易时，应采取“建议5”中的客户尽职调查措施；对于“建议6”中的政治人物、“建议8”中的非面对面交易和“建议11”中的异常交易应采取强化尽职调查；“建议16”还要求经销商按照本国的金融情报中心（FIU）规定的现金金额起点报告可疑交易。

2008年6月，FATF发布《贵金属和宝石交易商基于风险的方法指南》，对“贵金属交易商和珠宝交易商”的范围做了界定，交易商包括：贵金属和珠宝的开采人员、中间业务经纪人和买家、宝石切割和抛光人员、贵金属精炼和提纯人员、用贵金属和宝石制造珠宝的生产者、零售商、旧货市场和废品回收市场的买卖者。指引指出贵金属和珠宝行业存在的特有洗钱和恐怖融资风险，建议主管当局、自律组织、从业机构和人员充分认识行业洗钱风险，加强合作，共同采取有效应对举措，防范洗钱和恐怖融资风险。

2012年2月，FATF发布《关于打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资的国际标准：FATF 建议》（“新40 项建议”）。“特定非金融行业”在第四部分“预防性措施”中以专题形式出现，该行业的反洗钱措施分别集中到第22项和第23项的“客户尽职调查”“其他措施”两项建议中，使得特定非金融行业反洗钱自成独立体系的特点更加明显和突出。按建议22、23 及其释义，贵金属和珠宝交易商作为特定非金融行业和职业，在为客户办理业务过程中，当客户从事现金交易等于或超过15000 美元或欧元时，应当履行反洗钱义务，包括客户尽职调查、交易记录保存、大额交易和可疑交易报告、内部控制、保密等。15000 美元或欧元及以上的现金交易既包括单次交易，也包括多次操作但明显关联的交易（单笔达到15000，或者多笔关联交易达到15000）。

2015年7月，FATF与亚太反洗钱组织APG联合发布《黄金行业洗钱和恐怖融资风险报告》，从黄金和黄金市场特性、黄金开采、回收、精炼、熔炼、零售、投资等6个环节面临的洗钱和恐怖融资威胁、顾客、公司、贸易融资、产品差异化、支付、上游犯罪等6个方面的洗钱危险信号等三个层面，并通过41个国家的调查问卷分析及25个翔实的黄金行业洗钱案例解析，阐述了黄金市场上的洗钱风险隐患。

总体上，FATF逐步把非金融行业反洗钱纳入研究范围，明确了黄金行业的特有洗钱风险隐患和洗钱手法，初步形成了成体系的洗钱危险信号供行业参考。但FATF也指出需持续识别黄金行业洗钱风险模式和趋势，开展进一步工作制定黄金行业的监管控制举措供各国参考。

2.经济合作与发展组织（OECD）

2010年12月15日，OECD首次发布《冲突影响和高风险区域矿石供应链尽职调查指导方针》，旨在帮助企业尊重人权、避免非法采购和助长冲突，提倡矿产供应链透明化和企业可持续发展，使得各国既能从其自然矿产资源获益，又能防止因开采交易矿产而造成的冲突、人权侵犯和安全问题，目前已成为全球认可的矿产供应链尽职调查规范基础。

2012年7月17日，OECD在2010版《指导方针》基础上，修订并颁布了第二版《指导方针》，将有关黄金尽职调查的内容增补其中。增补内容根据企业在黄金供应链上所处的不同位置和环节，为他们开展受冲突影响和高风险区域黄金供应链尽职调查工作提供了具体的指导，对供应链上下游企业的角色进行了区分，并给出了相应的尽职调查建议。

2016年，OECD再次修订并颁布了第三版《指导方针》，对黄金供应链尽职调查进行了进一步修订完善。进一步指出，为降低洗钱风险，企业需要对所有供应商、商业伙伴、客户的身份进行识别和核实；建立供应商、客户、交易的警示信息，以识别可疑行为和活动；向当地、国家、国际执法机构举报涉嫌从事违法活动的行为。

基于该《指导方针》，各国各地区制定了更为详细的指引。如欧盟2017年5月发布《欧盟冲突矿产条例》（EU2017/821），规定欧盟国家若从高风险国家、地区进口黄金等矿产，必须履行供应链报告义务，该条例于2021年1月1日生效。实践中，部分国家地区黄金行业从业机构将供应链负责任采购与反洗钱工作紧密结合，将其融入反洗钱尽职调查、可疑监控等管控机制，成为日常工作实践。

OECD《指导方针》主要从避免冲突、尊重人权的角度，规范了黄金行业供应链尽职调查的方式方法。反洗钱管控是尽职调查中的重要一环，《指导方针》的主要贡献是明确了供应链上每个角色的职责、尽职调查对象及方式、可疑交易指标等，为黄金供应链上各机构开展尽职调查提供了针对性的实操指引。

3.联合国

与FATF组织一样，近30年来，联合国一直密切关注洗钱活动。从1988年的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（也称《维也纳公约》）开始，联合国相继发布了一系列国际反洗钱法律规范和制度文件，为国际反洗钱工作的深化发展起到了巨大的推动和促进作用。

2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第7条规定：各缔约国均应在其力所能及的范围内，建立对银行和非银行金融机构及在适当情况下对其他特别易被用于洗钱的机构的综合性管理制度和监督制度，以便制止并查明各种形式的洗钱。这种制度应强调验证客户身份、保持记录和报告可疑交易等项规定。

2003年《联合国反腐败公约》第14条规定：各缔约国均应当在其权限范围内，对银行和非银行金融机构，包括对办理资金或者价值转移正规或非正规业务的自然人或者法人，并在适当情况下对特别易于涉及洗钱的其他机构，建立全面的国内管理和监督制度，以便遏制并监测各种形式的洗钱，这种制度应当着重就验证客户身份和视情况验证受益人身份、保持记录和报告可疑交易作出规定。

联合国各个公约的制定既吸收了FATF等国际组织的最新反洗钱理念和标准，也对之前发布公约的实施情况进行了总结完善。黄金行业作为公约中的“特别易于涉及洗钱的其他机构”，受到联合国反洗钱公约的约束。同时，联合国实务中也特别关注黄金行业洗钱行为，如在经过历时一年的调查后，2015年详细展现了发生在刚果（金）、乌干达、阿联酋等国的黄金非法开采、走私的洗钱行为，揭示了黄金市场交易的不可追溯性、尽职调查制度的缺失等深层次原因。

4.部分国家、地区反洗钱实践

部分国家、地区充分了解本国本地区黄金行业洗钱的风险状况，逐步探索建立黄金行业反洗钱管理的机制体制、制度规范和管理实践，取得了一定成效。以下选取黄金反洗钱执行较好的美国、欧盟和瑞士为代表分析。这些较早开展特定非金融行业反洗钱工作的国家地区，构建了相对完善的法律法规体系，对我国开展黄金市场反洗钱工作有一定的借鉴意义。总结其在黄金市场的反洗钱监管经验主要有几个方面：

一是政府监管和行业自律组织监督并举。欧盟、瑞士都指出，政府监管部门负责原则性法律法规和义务要求的发布，行业自律组织结合黄金行业的特点及实际情况，发布契合行业实情、指引明确、实操性强的制度规范，并负责管理、监控职能及确保有关规定的贯彻落实，引导和促进黄金行业洗钱行为的持续规范。瑞士有近95%的反洗钱义务主体加入了各行业自我监督组织，执行制度规范，并接受监督检查。政府监管部门同时对行业自律组织和反洗钱义务主体开展监管。

二是开展行业风险评估。美国黄金行业洗钱风险监管部门金融犯罪执法网络FinCEN（ FinCEN，The Financial Crimes Enforcement Network，是美国的金融情报机构，成立于1990年，隶属于美国财政部）每12～18个月，组织开展行业洗钱风险评估，对黄金经销商从产品种类、主要客户、上游供应商、销售渠道、地理位置、付款账户等方面综合评估，研判行业洗钱风险隐患，并根据评估结果实施有针对性的监管措施。欧洲委员会对影响欧盟内部市场和跨境活动有关的洗钱和恐怖融资风险，每两年开展一次风险评估，并要求其成员国采取适当方法，识别、评估、了解和减轻洗钱和恐怖融资风险。瑞士是世界黄金贸易的主要中心，监管部门将黄金行业纳入国家洗钱风险评估体系，研究黄金行业的洗钱及转移支付风险，对通过犯罪或非法方法获取黄金、使用黄金清洗非法收益等现实风险进行分析。

三是明确反洗钱义务主体。在对黄金行业相关风险评估基础上，明确黄金行业反洗钱义务主体。美国的义务主体为上一纳税年在美国境内购买且销售至少 50000 美元涵盖商品，或总收入中超过50000 美元来源于经销涵盖商品的人员。欧盟反洗钱5号令明确，支付或收到现金达10000欧元的黄金交易商，为反洗钱义务主体。瑞士则采取收入、管理资产价值、资产转移价值等多种方式，综合确定需履行反洗钱义务机构或人员。

四是明确黄金交易商的反洗钱职责。美国、欧盟和瑞士都明确了黄金交易商需开展洗钱风险评估、客户尽职调查、可疑监控、可疑报告上报、交易记录保存等反洗钱核心义务，并通过构建反洗钱内部控制机制、为员工持续提供与其岗位相匹配的反洗钱培训、定期不定期对反洗钱管控执行情况进行合规检查或审计等保障措施，确保各项反洗钱义务得到有效执行。

五是明确违反反洗钱义务的惩戒机制。美国、欧盟和瑞士都对违反反洗钱义务的行为制定了明确的惩戒机制。违法违规主体不仅会面临公开通报、警告、停止违法违规行为、吊销营业资质、停业整顿、没收非法资金、罚款、禁止相关人员履职、开除相关人员等行政处罚，甚至可能面临监禁、有期徒刑、罚金等刑事处罚。

总体上，以上国家借鉴了原有金融行业的反洗钱监管经验，充分考虑了黄金行业在业务模式、行业结构等方面的特征，系统评估行业洗钱风险，明确了监管主体和客体职责，与行业主管部门、自律组织一起构建起了黄金行业的反洗钱监管体系，为其他国家地区开展黄金行业反洗钱监管提供了经验。

（二）中国实践

2006年颁布的《反洗钱法》，第三条明确要求：在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。第三十五条规定：应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。《刑事诉讼法 （1996年修正）》第八十四条规定：任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报，明确了非金融行业及职业的犯罪行为报告义务。《反恐怖主义法（2015年修正）》第二十四条规定：国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构依法对金融机构和特定非金融机构履行反恐怖主义融资义务的情况进行监督管理。以上法律法规，为包括黄金行业在内的特定非金融机构履行反洗钱和反恐怖融资义务奠定了立法基础。

2017年8月，为深入持久推进监管体制机制建设，完善监管措施，国务院办公厅发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（《三反意见》）， 在“加强特定非金融机构风险监测，探索建立特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资监管制度”工作机制中，明确提出：加强反洗钱行政主管部门、税务机关与特定非金融行业主管部门间的协调配合，密切关注非金融领域的洗钱、恐怖融资和逃税风险变化情况，对高风险行业开展风险评估，研究分析行业洗钱、恐怖融资和逃税风险分布及发展趋势，提出“三反”监管政策建议。对于反洗钱国际标准明确提出要求的房地产中介、贵金属和珠宝玉石销售、公司服务等行业及其他存在较高风险的特定非金融行业，逐步建立反洗钱和反恐怖融资监管制度。按照“一业一策”原则，由反洗钱行政主管部门会同特定非金融行业主管部门发布特定行业的反洗钱和反恐怖融资监管制度，根据行业监管现状、被监管机构经营特点等确定行业反洗钱和反恐怖融资监管模式。积极发挥行业协会和自律组织的作用，指导行业协会制定本行业反洗钱和反恐怖融资工作指引。这是我国在金融领域“三反”监管基本全覆盖的背景下，提出适时扩大反洗钱监管范围，逐步构建贵金属和珠宝业的反洗钱和反恐怖融资监管制度，与行业主管部门共同探索建立适应行业特点、符合工作实际的监管模式，加强对贵金属和珠宝业的监管，为黄金行业反洗钱监管制度的出台给出了更为清晰的方向和指引。

2017年9月，中国人民银行发布《关于加强贵金属交易场所反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银发[2017]218号），从制度层面第一次明确了贵金属行业从业机构和人员的具体反洗钱要求和规范。通知要求从事现货交易的贵金属交易场所、在交易场所从事贵金属现货交易的贵金属交易商的反洗钱和反恐怖主义融资义务，明确了交易场所、交易商的洗钱风险评估、客户尽职调查、可疑和大额交易报送、交易记录保存、涉恐融资管理、犯罪行为报告等核心义务要求，是上文法律法规和监管精神在贵金属领域的具体落地举措。通知中有两个要点值得关注。一是要求交易场所、交易商原则上不使用现金。客户转账需使用同名银行账户，退款退回原银行账户，从而避免身份识别不到位、资金无法追踪等问题。二是对交易场所提出了更高的反洗钱义务。通知要求贵金属交易所在履行自身反洗钱义务的同时，还需对交易商的反洗钱反恐融资提供指导、管理和监督，更加侧重行业主管部门的行政监管。

综上，2017年人民银行《关于加强贵金属交易场所反洗钱和反恐怖融资工作的通知》的落地，是黄金行业对《反洗钱法》《刑事诉讼法》《反恐怖主义法》等上位法的积极回应，也是对《三反意见》“一业一策”原则的贯彻落实，是我国特定非金融行业反洗钱监管体系和框架的初步探索。为落实通知要求，上海黄金交易所分别于2018年、2019年发布了《会员反洗钱和反恐怖融资工作实施办法（试行）》、《会员反洗钱、反恐怖融资、反逃税自律指引》，初步形成反洗钱行政主管部门、黄金行业主管部门合力，在行业监管规则中嵌入反洗钱相关要求，构建涵盖事前、事中和事后的完整监管链条。

三、相关建议

（一）强化政府监管职能

黄金行业各业务主管部门可参考金融业的反洗钱监管经验，深入了解各交易环节的洗钱特征与风险，逐步明确本部门反洗钱监管职责，设置专职反洗钱管理部门，逐步积累监管经验。各国业务主管部门联合协商，探索研究出台黄金行业反洗钱工作指引和监管制度，健全黄金行业反洗钱监管制度体系，对黄金实物供应链开采、加工、交易、回收四个环节的各经营主体开展反洗钱和反恐怖融资工作进行规范。建立反洗钱监管部门联席工作机制，健全黄金行业协会等行业自律组织，积极发挥联席会议或行业组织作用，加强行业信息沟通、工作合作和联合监管等部门间的协调配合，逐步落实在黄金开采、加工、交易和回收过程中的反洗钱监管措施。针对跨境走私和政策套利等非法活动，各国警方的联合行动意愿和力度需进一步增强，以降低黄金行业的跨境洗钱风险。

（二）明确义务主体职责

黄金行业主管部门与反洗钱主管部门，借鉴FATF要求和美国等国家反洗钱经验，将部分经营主体视同金融机构履行反洗钱义务，针对黄金行业反洗钱义务制定工作规章制度，明确需履行反洗钱义务的经营主体，对不同主体的标准进行分类和分级，如矿山开采商、精炼商、加工商、零售商、批发商等；明确需要履行的反洗钱义务，如开展身份识别、资料保存、风险评估、交易分析与监测、信息系统、内控机制、业务培训等。建议依据法人主体监管原则，重点监管黄金经营商管理机构或法人总部；依据交易分类监管原则，重点根据不同经营主体交易规模实施分类监管，按照上一年度销售总额或单笔超过一定金额为标准设置不同反洗钱义务主体等级，明确纳入监管的范围。

（三）发挥风险评估作用

实施分类监管原则，政府主导、企业配合，有效评估经营主体行业、规模、资质等，对每个细分行业进一步开展风险评估，以风险评估结果为基准确定差异化监管方式。要求并督促不同主体，完善制度流程、增强资源投入、加强账户管理和交易监测、强化名单监控等反洗钱相关风控体系建设。加强研究与案例分享，梳理各国可疑交易类型，指导经营主体对客户和交易等开展反洗钱风险管理。重点关注黄金产地，当地机构要加强对黄金行业主体的反洗钱的管理，督促其加强对客户身份管理，对资金流量大或现金交易频度高的企业进行重点名单制管理。

（四）做实可疑交易监测

加强各国监管和协会组织的信息统计监测，建立跨部门信息共享和协调机制。基于场外交易风险集中和洗钱涉及链条长等行业特征，建立跨部门的工作协调机制，形成跨部门情报分享和工作协调机制流程，加强部门间信息交换和共享。要求并推动相关主体按照要求开展监测工作，上报大额交易报告和可疑交易报告等工作，限制场外交易现金使用额度，严控资金走向。对各主体分类指导，依据业务特点，允许和鼓励其发挥主观能动性，在原则框架内设计符合自身特点的细化标准和技术手段。逐步覆盖开采、加工、交易、回收四个环节各业务和风险信息，实现场内和场外市场管理同步，建立监管全链条的风险闭环监测机制。

（五）加强主动宣传教育

基于黄金行业反洗钱工作基础和风险意识薄弱现状，建议各国政府反洗钱监管和黄金行业主管部门联合开展形式多样、内容丰富的反洗钱工作培训和宣传。鼓励并要求各义务主体自身加强反洗钱政策宣传和培训，充分认识到风险和盈利的平衡关系，认识到反洗钱工作和业务工作相互依存，相互促进和相互保障的关系，逐步提升从业人员的反洗钱意识。在黄金行业树立反洗钱管理典型机构和优秀反洗钱案例，促进更广泛社会达成开展反洗钱工作的共识和意识。

（六）建立严格惩罚机制

借鉴美国和瑞士等国的实践和做法，通过在国家层面的立法，包括建立事前预防性立法和事后刑事立法，实现对反洗钱的严格监管。重点防范和打击反洗钱不力的行为，包括：超过规定额度使用现金，知情情况下收受、交易和参与运作管理非法资金，参与非法资金藏匿、转移等行为，知情情况下故意掩盖或帮助他人掩盖非法所得来源或者组织监管对违法所得的调查与惩处等，交易中尽职调查不充分、可疑交易申报不及时或上报报告质量差等。同时，丰富各类监管手段，加大黄金市场的监督检查力度，强化对违反反洗钱法律法规行为的处罚，有序推进反洗钱和反恐怖融资工作。